Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для СПО
.pdf
171
3) органы принудительного исполнения (ФССП РФ);
4) следственные органы Следственного комитета России (СКР).
При этом как в первом, так и во втором случае законодатель, перечислив
«основные» правоохранительные органы, оставил их перечень открытым, ограничив его указанием на принадлежность таковых к правоохранительной системе.
Между тем вопрос о субъектах координирующего воздействия не является второстепенным, поскольку его точное решение определяет пределы компетенции
прокуратуры в анализируемом направлении ее деятельности.
Не способствует конкретизации исследуемого перечня и Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 10.07.2023) «О системе государственной
службы Российской Федерации», поскольку из него исключена ст. 7, в которой
были перечислены государственные структуры, относящиеся к правоохранительным.
В настоящее же время к таковым традиционно в теории правоохранительной деятельности причисляют достаточно широкий круг государственных органов, в том числе и органы управления. Однако в контексте рассматриваемой проблематики следует иметь в виду: к числу правоохранительных органов относятся
только те, которые специализируются на противодействии преступности. Это их
основное предназначение в отличие от органов контроля (управления), занимающихся административной практикой. Более того, не все правоохранительные
органы, названные в Указе Президента РФ о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, относятся к таковым в полном составе. В большинстве своем они имеют отдельные правоохранительные
подразделения, создавае5мые для решения конкретных правоохранительных
функций.
Поэтому к государственным органам, осуществляющим правоохранительную деятельность, следует причислить:
1) полицию и органы предварительного следствия МВД РФ;
2) оперативные и следственные подразделения ФСБ России;
3) органы и учреждения ФСИН;
4) полицейские подразделения Росгвардии (без полицейских воинских
частей);
5) судебных приставов-исполнителей ФССП России;
6) следственные подразделения СКР;
7) подразделения по борьбе с контрабандой и таможенных расследований
и дознания ФТС России.
172
Согласиться с более широким толкованием анализируемого нормативного
положения и причислением к правоохранительным органам иных государственных органов
201
нельзя.
В ч. 2 ст. 8 Закона о прокуратуре определены отдельные полномочия
прокурора (перечень не является исчерпывающим) при осуществлении координации: а) созыв координационных совещаний; б) организация рабочих групп;
в) истребование статистической и другой необходимой информации. Закон устанавливает, что прокурор осуществляет и иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе
с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567
(ред. от 31.12.2019)
202
. В этом Положении определяются основные направления
и формы координационной деятельности, регламентируются полномочия ее
участников.
В п. 1 ст. 8 Закона о прокуратуре РФ определено, что координацию осуществляют Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры. Это общее
положение раскрыто в п. 3 Положения о координации. В нем отмечено, что каждый из прокуроров координирует деятельность правоохранительных органов соответствующего ему уровня, а также его предмета ведения.
При этом заметим: все другие полномочия прокуратуры, в том числе
надзорные, особенно в уголовно-процессуальной сфере, как правило, могут реализоваться не самими прокурорами, а их заместителями. Наделение координационными полномочиями иных прокурорских работников в принципе допустимо только в результате делегирования им полномочий Генеральным прокурором. Такая передача полномочий фактически осуществлена в отношении
заместителей Генерального прокурора, курирующих федеральные округа, по
предоставлению им права на ведение координационной деятельности в сфере
предупреждения преступности.
Обоснованием подобной возможности может служить то, что функция координации хотя и тесно связана с другими видами деятельности прокуратуры,
носит сугубо организационный характер и выступает в качестве самостоятельной функции
203
.
201
Асият М.И. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Проблемы и пути повышения статуса Прокуратуры Российской Федерации в этой деятельности // Закон и право.
2020. № 8. С. 34‒36; Семенов А.С. О теоретических аспектах координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в исследованиях ученых научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2018. № 2. С. 121‒126.
202
Собрание законодательства РФ. 22.04.1996. № 17. Ст. 1958.
203
Кобзарев Ф. Координационная деятельность по борьбе с преступностью // Законность. 2005. № 4.
С. 42.
173
Организационные стороны взаимодействия правоохранительных органов
по противодействию преступности в нормативном порядке урегулированы приказом Генерального прокурора от 16.01.2012 № 7 (ред. от 25.11.2022) «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности»
204
.
Координационная практика — сложное и многообразное системное правовое явление. Она осуществляется многочисленными субъектами в различных областях, по определенным вопросам, разнообразными правовыми средствами
и способами, в специфических формах. В связи с этим деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью должна координироваться прокурорами в строгом соответствии с определенными принципами. В качестве этих
принципов выступают нормативно определенные основополагающие начала,
обязательные для всех правоохранительных органов, участвующих в координации. В соответствии с п. 4 Положения координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на основе принципов законности; партнерства в противодействии преступности; самостоятельности при выполнении согласованных решений и мероприятий; компетентности.
Положением также определены основные направления координации.
К ним относятся совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления,
расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений. Деятельность правоохранительных органов направляется на выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью, на разработку совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями
предложений о предупреждении преступлений.
Положение о координации предусматривает и различные формы координации. К ним отнесено: проведение координационных совещаний руководителей
правоохранительных органов; совместных целевых мероприятий для выявления
и пресечения преступлений, а также для устранения причин и условий, способствующих их совершению.
В порядке координации осуществляются взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников;
проведение совместных семинаров, конференций; оказывается взаимная помощь
в обеспечении собственной безопасности правоохранительных структур в процессе деятельности по противодействию преступности.
204
Законность. 2012. № 3. С. 68‒73.
174
К организационным формам относятся разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.
Для осуществления координационной деятельности ее участники наделены определенными полномочиями. Председатель (прокурор) координационного совещания, в частности, созывает координационные совещания, истребует информацию, необходимую для правильной организации работы по координации.
Он вправе организовать рабочие группы из представителей координируемых органов, на которые возлагаются: обязанность по подготовке материалов
и проектов документов к координационным совещаниям, сбор и направление необходимой информации в различные органы, связь со средствами массовой информации.
Члены координационного совещания вносят для рассмотрения совещанием предложения по вопросам, относящимся к предмету координации, с обоснованием необходимости их рассмотрения, путей и способов решения, а также
проекты документов, иные материалы, необходимые для обсуждения и принятия
решения.
Секретариат координационного совещания является его постоянно действующим органом. Он формируется из представителей всех правоохранительных органов, являющихся членами координационного совещания, и утверждается на его ближайшем заседании. Он проводит текущую организационную работу; ведет документацию координационного совещания с соблюдением
требований секретного делопроизводства.
Рабочие группы создаются решением совещания или его председателя,
если подготовка материалов, проектов документов требует совместного участия
в этом процессе представителей всех или ряда правоохранительных органов.
11.2. Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры
заявлений, жалоб и иных обращений
В соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре на органы прокуратуры воз-
ложена функция рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений граждан и организаций.
В теории прокурорского надзора отмечается, что заявления, жалобы
и иные обращения служат важными источниками информации о нарушениях законов, их характере, распространенности, повторяемости
205
.
205
Беляков П.А. Защита прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы
местного самоуправления: дис. … канд. юрид. наук. М., 2017. URL: https://www.dissercat.com/content/zashchitaprokurorom-prava-grazhdan-na-obrashchenie-v-gosudarstvennye-organy-i-organy-mestno (дата обращения: 29.02.2024).
175
В сочетании с другими сведениями они позволяют оперативно реагировать
на нарушения прав и свобод человека и гражданина, законности издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления правовых актов, на
иные нарушения права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.
При работе с обращениями граждан в органах прокуратуры большое внимание должно уделяться анализу содержания этих обращений. От этого зависит
сосредоточение усилий на том или ином направлении. При этом учитываются
настроение людей, экономические, демографические, региональные и иные особенности. С этой целью запрашиваются сведения из различных организаций,
изучается обстановка на местах
206
.
Такой подход раскрывает подлинное состояние законности в регионе
и позволяет правильно спланировать работу прокуратуры: организовать проверки состояния законности там, где есть больший коэффициент обращений
207
.
При этом следует отметить, что подобная деятельность может представлять собой как самостоятельное направление в работе прокуратуры, так и являться вспомогательной по отношению к надзорным полномочиям прокурора
(являться поводом и основанием производства прокурорской проверки).
В настоящем параграфе мы рассмотрим только первый аспект деятельности прокуратуры, связанной с обращениями граждан и организаций. Представляется, что это возможно в тех случаях, когда деятельность прокурора непосредственно не связана и не может быть связана с реализацией надзорных полномочий, например, при рассмотрении обращений граждан на действия других
граждан, а также организаций на действия граждан.
Порядок учета поступающих в органы прокуратуры обращений формализован и регулируется инструкцией «О порядке приема, регистрации и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях», утвержденной приказом Генпрокуратуры от 27.12.2007 № 212 «О порядке
учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений
о преступлениях»
208
.
При этом следует учитывать, что согласно приказу Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 (ред. от 28.09.2021) «Об утверждении и введении в дей-
206
Сайфутдинов Р.Р. Правовые и организационные основы деятельности органов прокуратуры по рас-
смотрению и разрешению обращений граждан // Правопорядок: история, теория, практика. 2019. № 2. С. 61‒65.
207
Трубецкой А. Навстречу людям // Законность. 2005. № 3. С. 30‒32.
208
Законность. 2008. № 3.
176
ствие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»
209
рассмотрению и разрешению под-
лежат только заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения
о нарушении законов. Акцент на разрешение обращений, связанных именно
с правонарушениями, как раз и ориентирует прокуратуру на осуществление правоохранительной (правозащитной) деятельности.
Обращения, не связанные с вопросами исполнения или нарушения законов, разрешению в органах прокуратуры не подлежат. Исключение сделано лишь
для обращений, подведомственных суду. В этом случае органы прокуратуры могут разрешать их, но только при необходимости защиты общественного интереса
либо прав наименее социально защищенных лиц.
Рассмотрению в органах прокуратуры подлежат персонифицированные
обращения граждан, т.е. содержащие установочные данные обратившегося лица
(фамилию и сведения о месте жительства заявителя). Анонимные обращения, как
правило, не рассматриваются. Однако, если в подобных обращениях содержится
информация о готовящихся или совершенных преступлениях, они должны быть
направлены в соответствующие правоохранительные органы.
Обращения, не подлежащие разрешению, в пятидневный срок, а обращения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации — в трехдневный срок с момента поступления должны направляться по принадлежности.
О принятом решении в обязательном порядке должны извещаться заявители.
В случае, если обращение не подлежит рассмотрению, заявителю необходимо
разъяснить, куда следует обратиться за защитой нарушенного права. Обращения,
разрешение которых не входит в компетенцию данной прокуратуры, пересылаются соответствующему прокурору с уведомлением об этом заявителей. В том
случае, если прокурор направляет обращение вышестоящему прокурору, он обязан приложить к нему необходимые для его разрешения материалы. В том же
случае, если в обращении отсутствует достаточная для его разрешения информация (например, об органе, принявшем обжалуемое решение, времени его принятия и т.п.), прокурор обязан разъяснить заявителю необходимость восполнения
недостающих данных, а также куда следует для этого обратиться.
Обращение может быть оставлено без рассмотрения, если:
- повторное обращение не содержит новых данных, все изложенные в нем
доводы ранее полно и объективно проверялись, и ответ на предыдущие обращения был дан соответствующим прокурором;
209
Законность. 2013. № 4.
177
- содержание обращения лишено логики и смысла;
- обращение содержит выражения, оскорбляющие честь и достоинство
других лиц, а также нецензурные выражения.
В последнем случае автор извещается о том, что при поступлении подоб-
ных обращений переписка с ним будет прекращена.
Переписка может быть также прекращена в случае неоднократного поступ-
ления обращений, оставленных без рассмотрения по перечисленным основаниям, с составлением мотивированного заключения, утверждаемого соответствующим прокурором. О прекращении переписки сообщается заявителю (за
исключением лиц, признанных психически больными).
По общему правилу срок разрешения обращения не должен превышать од-
ного месяца со дня поступления в прокуратуру. При этом обращения, не требующие дополнительного изучения и проверки, разрешаются в срок не позднее
15 дней, если иной срок не установлен законодательством.
В то же время этот срок может быть продлен прокурором либо его заме-
стителем с обязательным уведомлением органа или лица, направившего обращение (заявителя), о причинах задержки и характере принимаемых мер. В исклю-
чительных случаях после выяснения причин несвоевременного разрешения обращения и принятия мер к виновным, если это произошло ввиду небрежного
отношения к выполнению поручения, срок разрешения может быть продлен повторно с обязательным извещением заинтересованных лиц.
Генеральный прокурор уделяет особое внимание проверке обращений,
свидетельствующих о многочисленных грубых нарушениях законов, систематическом ущемлении прав граждан, не получивших должной оценки местных правоохранительных органов. В этом случае прокуроры обязаны проводить проверку, как правило, с выездом на место. Если результаты проверки и принятые
меры представляют общественный интерес, то их следует делать достоянием
гласности. Для этого прокурорам предписывается использовать возможности
средств массовой информации. Однако в этом случае запрещается распространять сведения о частной жизни граждан без их согласия, а также по мотивированной просьбе гражданина не подлежат разглашению его анкетные данные
и домашний адрес.
Для обеспечения объективности и полноты проверок к ним следует при-
влекать заявителей и специалистов.
Заявителю как участнику правоотношения, связанного с осуществлением
рассмотрения его обращения, предоставляется право по окончании проверки
ознакомиться с материалами и документами, непосредственно затрагивающими
178
его права и свободы. Однако это право может быть реализовано лишь в той мере,
в которой это не противоречит требованиям законодательства об охране государственной или иной охраняемой законом тайны и законным интересам других
граждан.
Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защи-
той своих прав в суд.
11.3. Участие прокуроров в правотворческой деятельности
Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно реализуют возложенную на них функцию правозащиты, обеспечивают верховенство законов. Принятие всеми представительными и исполнительными органами
нормативно-правовых актов в строгом соответствии с Конституцией РФ и законами, а именно на это направлена правотворческая деятельность прокурора, предупреждает нарушения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, способствует повышению авторитета органов представительной и исполнительной власти, что положительно сказывается на укреплении законности
и правопорядка.
Прокуроры, работая с нормативными актами, осуществляя надзор за исполнением законов, участвуя в расследовании уголовных дел и в рассмотрении
в судах уголовных и гражданских дел, рассматривая жалобы и заявления граждан, анализируя причины неисполнения или ненадлежащего исполнения правовых предписаний и совершая многие другие предусмотренные законом действия, нередко встречаются с фактами несовершенства законодательных и иных
актов, несоответствием их нормативным актам более высокой юридической
силы, с противоречивостью правовых предписаний, содержащихся в различных
нормативных актах, с пробелами в правовом регулировании, разного рода грамматическими погрешностями, нередко искажающими смысл правовых предписаний. Особенно часто с такими фактами прокуроры встречаются в процессе осуществления прокурорского надзора за законностью актов, принимаемых органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также местного
самоуправления.
Реализуя возложенные на них обязанности, прокуроры в одном случае принимают меры к отмене незаконных актов или их отдельных предписаний либо
к приведению их в соответствие с законом, внося протесты или обращаясь с заявлениями в суды, в другом случае вносят в законодательные органы и в органы,
179
обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении,
дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных актов.
Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности весьма многообразны. К их числу можно отнести:
1. Участие прокурора в подготовке проектов нормативных актов. Несмотря
на то что прокуратура не наделена правом законодательной инициативы, ей не
запрещено разрабатывать проекты законов и других нормативных актов по собственной инициативе.
2. Проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов и иных
нормативных актов. Изучение прокурорами проектов нормативных актов,
оценка их с точки зрения соответствия актам более высокой юридической силы
и подготовка письменных мотивированных заключений по каждому акту нередко предупреждают принятие актов, противоречащих действующему законодательству.
3. Участие прокурора в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на заседаниях представительных и исполнительных органов. Согласно
ст. 7 Закона о прокуратуре прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных органов власти при обсуждении проектов законов и подзаконных
актов и их принятии.
4. Участие прокурора в рассмотрении представительными и исполнительными органами внесенных им протестов на незаконные правовые акты. Закон
о прокуратуре наделил прокуроров, их заместителей и по их поручению других
прокуроров правом участия в рассмотрении внесенных ими протестов и представлений органами представительной и исполнительной власти, а также представительными и исполнительными органами муниципальных образований.
11.4. Международное сотрудничество органов прокуратуры
Закон о прокуратуре наделил органы прокуратуры в лице Генеральной
прокуратуры значительными полномочиями по осуществлению международноправового сотрудничества
210
. Данный вид деятельности прокуратуры детализи-
руется в приказе Генпрокуратуры от 03.06.2020 № 297 «О порядке осуществления международного сотрудничества органами и организациями прокуратуры
Российской Федерации»
211
. В соответствии с ним Генеральная прокуратура в
пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими
210
Международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод
человека и гражданина: сб. материалов круглого стола (Москва, 19.04.2018) / под общ. ред. Г.Л. Куликовой. М.:
Изд-во УП РФ, 2019. 168 с.
211
СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru/74300460/ (дата обращения: 29.02.2024).
180
органами других государств и международными организациями, сотрудничает с
ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ.
Развитие международной деятельности Генеральной прокуратуры осуществляется в соответствии с ее компетенцией как в рамках СНГ, так и в рамках
Совета Европы, а также в рамках ООН и ряда других международных организаций
212
. Международное сотрудничество развивается по следующим направлениям: участие в разработке международных многосторонних и двусторонних договоров и соглашений по проблемам борьбы с преступностью и оказанию правовой помощи; экстрадиция (выдача иностранных граждан за преступления,
совершенные вне пределов России, а также передача для отбытия наказания иностранных граждан, совершивших преступления на территории России).
Правовой основой реализации данной функции, в частности, служат:
1) Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по граждан-
ским, семейным и уголовным делам (Заключена в г. Кишиневе 07.10.2002)
213
;
2) Европейская конвенция о выдаче (заключена в г. Париже 13.12.1957) (с
изм. от 20.09.2012)
214
.
Прокуратура, осуществляя международное сотрудничество, значительное
внимание уделяет работе по оказанию правовой помощи, которая осуществляется путем выполнения процессуальных и иных действий.
Для реализации основных направлений международного сотрудничества
в Генеральной прокуратуре действует международно-правовое управление. Оно
ведет деятельность по всем основным направлениям международного сотрудничества прокуратуры, включая запросы об экстрадиции. Однако исполнение поручений об оказании правовой помощи, а также подготовка таких поручений для
направления в зарубежные страны возлагается и на другие структурные подразделения Генеральной прокуратуры, которые в пределах своей компетенции самостоятельно исполняют поступившие поручения, либо организуют такое исполнение нижестоящими прокурорами, органами МВД РФ, СКР, ФСБ России
и иными государственными органами, либо подготавливают поручения об оказании правовой помощи в сфере уголовной юстиции.
212
Игнатов И.С. Международные связи прокуратуры Российской Федерации: политико-правовые ас-
пекты в контексте исторического развития: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. URL:
https://www.dissercat.com/content/mezhdunarodnye-svyazi-prokuratury-rossiiskoi-federatsii-politiko-pravovyeaspekty-v-kontekst (дата обращения: 29.02.2024).
213
Бюллетень международных договоров. 2023. № 9.
214
Там же. 26.09.2000. № 9. С. 3–11, 19–28.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]