Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для СПО
.pdf
61
В Законе о прокуратуре используется и термин «прокурорский работ-
ник». В соответствии с ч. 2 ст. 54 Закона о прокуратуре под ним понимают про-
куроров, а также других работников органов и организаций прокуратуры, имеющих классные чины (воинские звания).
Определен в вышеназванной статье и термин «специализированные прокуроры» — это военные прокуроры, прокуроры транспортных, природоохран-
ных и других специализированных прокуратур.
Таким образом, термин «прокурорский работник» более широк по содержанию, чем «прокурор», — в него включают всех аттестованных работников
прокуратуры. К ним, в частности, относят работников научных и образовательных организаций, составляющих единое образовательное учреждение «Университет прокуратуры Российской Федерации». Правда, последние не наделены
правом осуществлять функции прокуратуры, кроме подготовки кадров.
Все остальные понятия относятся к числу теоретических, поскольку в нормативных актах они только упоминаются, при этом их содержание не раскрывается.
Прежде всего к числу таких понятий принадлежит сам термин «прокурорский надзор», под которым понимают одну из ведущих функций, т.е. направле-
ний деятельности органов прокуратуры
111
.
Его содержание можно определить как регламентированную законом деятельность органов прокуратуры, направленную на выявление нарушений нормативных предписаний поднадзорными объектами и принятие мер по их устранению.
Как и любая деятельность, прокурорский надзор имеет свой предмет,
т.е. надлежащее соблюдение и исполнение нормативных предписаний объектами прокурорского надзора. Другими словами, предмет — это то, на что направлена надзорная деятельность прокурора, т.е. акты правоприменения, лежащие
в основе функционирования конкретного поднадзорного прокурору объекта.
К таковым, в частности, следует отнести трудовые договоры, различные приказы
и иные локальные правоприменительные акты в сфере трудовых отношений.
111
Хотя в теории прокурорского надзора и встречаются утверждения о том, что все направления
(функции) прокурорской деятельности следует классифицировать на основные (надзорные) и вспомога тельные (иные), на наш взгляд, подобное деление не в полной мере соответствует Закону о прокуратуре. В нем
ряд иных функций прописан самостоятельными, а не дополняющими основные. К их числу следует отнести
уголовное преследование и участие в деятельности судов. В то же время есть и иные функции, относящиеся
к вспомогательным. Так, например, функция участия прокурора в деятельности законодательных (представительных) органов власти призвана содействовать более эффективному надзору за исполнением законов
и соблюдению прав и свобод человека и гражданина. Функция международного со трудничества обеспечивает надлежащее уголовное преследование лиц, скрывающихся от правосудия за пределами Российской Федерации.
62
Под объектом прокурорского надзора понимают правоприменительную
деятельность государственных органов и учреждений, их должностных лиц,
а также иных организаций, связанную с соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и иных нормативных актов. Эта деятельность обязательно
должна отражаться (фиксироваться) в локальных актах правоприменения — приказах, распоряжениях, а также учредительных документах юридических лиц.
Прокурорский надзор не распространяется на профессиональную деятельность поднадзорных объектов, под которыми понимаются должностные лица,
органы, организации, учреждения и предприятия, включенные Законом о прокуратуре и иными нормативными актами в сферу прокурорского надзора.
Как было отмечено выше по тексту, Законом о прокуратуре в число поднадзорных объектов не включены высшие должностные лица и органы государственной власти: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ,
суды и граждане.
Компетенция прокурора — это совокупность его функций, т.е. основных
направлений деятельности.
Она определяется Конституцией РФ (ч. 1 ст. 129), Законом о прокуратуре,
а также многочисленными федеральными законами, регулирующими конкретные общественные отношения (в частности, уголовно-исполнительные, в сфере
принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, уголовно-процессуальные, гражданские процессуальные, трудовые, административные и пр.), при этом учитывается и должностное положение прокурора в части выполнения конкретных функций, возложенных на органы прокуратуры.
Например, прокурор компетентен выступать в качестве участника гражданского, уголовного, арбитражного или административного судопроизводства,
но не компетентен осуществлять надзор за судебной деятельностью.
Полномочия прокурора — это его правовой статус, т.е. совокупность
прав и обязанностей, непосредственно связанных с реализацией функций прокуратуры.
Компетенция и полномочия прокурора образуют единый правовой комплекс — его должностное положение.
Для того чтобы должностное положение прокурора было реальным, т.е.
обеспечивало надлежащую реализацию функций прокуратуры, законодатель
предусмотрел правовые формы реагирования прокурора на выявленные им
в ходе надзорных проверок нарушения закона — средства прокурорского реа-
гирования.
Под ними понимают совокупность мероприятий, осуществляемых в определенных формах и направленных на выявление нарушений режима законности
63
в деятельности поднадзорного объекта, а также факторов, способствующих совершению таких нарушений впредь, — обеспечение надлежащего режима законности.
Принятие мер по устранению выявленных нарушений в правоприменительной деятельности, т.е. восстановлению режима законности и привлечению
к юридической ответственности лиц, виновных в отступлении от требований
нормативно-правовых актов, осуществляется посредством актов прокурорского
реагирования.
Под таковыми понимают формально определенные официальные документы, содержащие описание конкретных нарушений правового режима функционирования объекта прокурорского надзора и требование об их устранении
или недопущении принятия незаконных юридически значимых решений на стадии их подготовки.
Таким образом, указанные акты следует подразделить на два вида:
1) правовосстановительные;
2) предупредительные (превентивные).
Соответственно, первые используются в том случае, когда нарушение
прав, свобод и законных интересов граждан, общественных и государственных
интересов уже имеет место и выявлено в ходе прокурорской проверки в рамках
общенадзорных полномочий.
Второй вид актов прокурорского реагирования применяется до совершения правонарушения в рамках специальных надзорных полномочий. По большей
части реализация превентивных полномочий прокурора возможна в процессе
надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, а также за оперативно-розыскными мероприятиями, поскольку следователи, дознаватели и оперативные сотрудники обязаны согласовывать с прокурором все решения, действия и мероприятия, ограничивающие конституционные
права и свободы граждан.
При этом акты прокурорского реагирования должны быть обоснованными,
мотивированными и законными, также к ним предъявляется требование актуаль-
ности, т.е. своевременности.
В научной литературе отмечается еще ряд особенностей актов прокурорского реагирования: а именно:
- невозможность их исполнения принудительно, т.к. они направлены на по-
нуждение устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке;
64
- невозможность обжалования таких актов в судебном порядке. Их можно
обжаловать только вышестоящему прокурору, который осуществляет контроль
за их качеством и обоснованностью
112
.
4.2. Основные направления деятельности (функции) прокуратуры
На прокуратуру законодательно возложен ряд функций, посредством которых она должна достигать определенных в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целей, среди которых законодатель называет обеспечение верховенства закона,
единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Непосредственно Закон о прокуратуре не дает понятия функций прокуратуры, хотя для определения их перечня это необходимо. Более того, сам Закон
о прокуратуре использует различные понятия, связанные с определением различных направлений деятельности прокуратуры. Так, в ст. 1 этого Закона говорится о функциях прокуратуры, а в ст. 3 и 4 — о деятельности. В специальной
литературе используют термины «основные направления деятельности прокуратуры» и «отрасли (подотрасли) прокурорского надзора»
113
, а также «другие
направления деятельности прокуратуры»
114
.
Следовательно, в том случае, если речь идет об общей характеристике
направлений деятельности прокуратуры, употребляется термин «функция». Он
связан с термином «функционировать», т.е. работать
115
. Следует признать, что
теоретические подходы различных авторов в этом аспекте не отличаются оригинальностью. Большинство из них склоняются к убеждению, что под функцией
прокуратуры понимают предусмотренный законом и имеющий свой предмет вид
деятельности прокуратуры, задачи которого состоят в укреплении законности
в государстве и защите прав и свобод человека и гражданина
116
.
112
Анаева Е.А. Прокурор как субъект юридического процесса: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань,
2011. С. 12.
113
Бобров В.К. Прокурорский надзор: учебник и практикум для вузов. М.: Юрайт, 2020. С. 20.
114
Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. Ю.Е. Виноку-
рова. М.: Юрайт, 2020. С. 366.
115
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1984. С. 746.
116
См.: Куленко О.И. Функции Российской прокуратуры и их конституционная природа // Вестник Челя-
бинского государственного университета. 2008. № 8. С. 50‒56; Терентьев И.А. Функции прокуратуры // Человек:
преступление и наказание. 2012. № 2. С. 115‒118; Гальченко А.И. Функции прокуратуры Российской Федерации:
спорные вопросы // Lex Russica. 2014. № 11. С. 1346‒1559; Бобренев В.А. О соотношении функций и направлений
прокурорской деятельности в Российской Федерации // Полицейская и следственная деятельность. 2017. № 4.
С. 1‒8 и др.
65
Таким образом, функция отражает какое-либо основное направление деятельности органов прокуратуры. В свою очередь основными можно считать те
направления, которые отражают саму суть деятельности прокуратуры, выступают в качестве ее существенных признаков и включены в определение прокуратуры.
Исчерпывающий перечень этих функций дан в ст. 1 Закона о прокуратуре.
При этом следует учитывать, что все функции прокуратуры составляют
единую систему и служат эффективному достижению общей цели, стоящей перед ней.
В то же время можно с уверенностью утверждать, что среди этих направлений деятельности следует выделять главные (первичные) и второстепенные
(вспомогательные).
К числу главных направлений деятельности следует отнести прокурорский
надзор, поскольку именно он как раз и предопределил ее место в механизме государственно-правового регулирования. Недаром в ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре
законодатель, определяя понятие прокуратуры, сделал акцент на ее надзорной
функции.
В то же время правовой надзор как функция прокуратуры не является единым, а подразделяется на отдельные отрасли, каждая из которых, сохраняя все
структурные элементы функции, имеет особенности предмета надзора, порядка
его осуществления, объема полномочий прокуроров, правовых средств прокурорского реагирования на нарушение закона и актов прокурорского надзора.
Термином «отрасль» обозначают более узкую сферу функционирования
прокуратуры — реализацию надзорных полномочий. В этой связи отрасль про-
курорского надзора рассматривается в специальной литературе как вид деятель-
ности прокуратуры, связанный с реализацией предоставленных ей полномочий
в отношении конкретно-определенного круга поднадзорных объектов, объединенных по схожести выполняемых ими общественно-полезных функций и правоприменительной деятельности.
Например, Закон о прокуратуре объединил в одну отрасль прокурорского
надзора органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование, поскольку при всех своих отличиях друг от друга
они выполняют одну правоохранительную функцию — выявление и расследование преступлений.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре к числу таких отраслей
относятся:
- надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов и изда-
ваемых на их основе подзаконных нормативно-правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
66
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими опера-
тивно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Однако, несмотря на то что пять отраслей прокурорского надзора являются
самостоятельными видами деятельности, некоторым из них присущи общие
черты, поскольку они связаны с контролем исполнения законодательных актов
в близких по содержанию и направленности сферах деятельности. Это позволяет
для удобства составления общей характеристики разделить отрасли надзора на
общие (надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов
и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина) и специальные
(три остальные отрасли).
Оснований объединения двух отраслей в один вид деятельности несколько. Первое — традиционное понимание надзора за исполнением законов
как общего. Второе — утверждение о том, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в 1995 г. был выделен в самостоятельную отрасль
именно из надзора за исполнением законов и имеет с ним общие предмет, объект
и субъекты. Более того, в одну группу их объединяет и приказ Генерального прокурора от 07.12.2007 № 195 (ред. от 31.08.2023) «Об организации прокурорского
надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»
117
.
Особенности специальных отраслей надзора связаны, во-первых, с тем, что
они также имеют общий предмет прокурорского надзора — процессуальное законодательство
118
. Во-вторых, субъекты надзора выполняют либо функцию уго-
ловного преследования, либо принудительного исполнения судебных решений,
т.е. являются представителями власти — должностными лицами правоохранительных органов. В-третьих, у них общая цель — предотвращение нарушений
закона в условиях существенного ограничения прав, свобод и законных интересов лиц, привлеченных к уголовной ответственности, осужденных и признанных
в установленном порядке правонарушителями.
117
СПС «Гарант». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/1256732/ (дата обращения:
29.02.2024).
118
Уголовно-исполнительное законодательство мы рассматриваем как процессуальное, поскольку оно
регламентирует порядок исполнения всех видов уголовных наказаний.
67
Для удобства прокурорского реагирования на нарушения законов в свою
очередь в каждой из отмеченных надзорных отраслей принято выделять подот-
расли, т.е. такие направления деятельности поднадзорных объектов, которые
можно характеризовать как однотипные по содержанию и форме деятельности,
например, надзор за законностью административных органов. К их числу относят органы исполнительной власти, наделенные правом применения мер административного взыскания и принуждения
119
.
Отрасль надзора за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие,
подразделяется на две подотрасли: надзор за исполнением законов органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.
Все иные направления деятельности прокуратуры Закон о прокуратуре
причисляет к вспомогательным, поскольку они либо содействуют выполнению
надзорных функций (например, уголовное преследование), либо являются их
«мутацией», как, например, участие прокурора в суде в качестве государственного обвинителя или возбуждение дел об административных правонарушениях
и проведение административного расследования. Так, по мнению В.П. Рябцева,
в этом косвенно проявляется надзор не за судами, а за деятельностью судей, которые при осуществлении правосудия подчиняются закону, требованиям которого должны соответствовать и судебные решения
120
.
Представляется, что подобное утверждение не основано на законе. Оно
противоречит как принципу независимости судей при осуществлении правосудия, так и Закону о прокуратуре, который не называет подобной отрасли надзора.
В этом случае речь идет об участии прокурора в рассмотрении дел судами
как о самостоятельном направлении прокурорской деятельности. Однако несомненно, что судебная деятельность прокурора не является абсолютно равнозначной деятельности других участников процесса, например адвоката-защитника.
Прокурор, являясь представителем государства в суде, призван не только
участвовать в процессе, но и давать оценку судебным решениям с позиции как
119
Общее представление об основных подотраслях прокурорского надзора можно получить, ознакомив-
шись с научными статьями, опубликованными в сборнике: Актуальные проблемы деятельности органов прокуратуры Российской Федерации: взгляд магистрантов Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: сб. материалов круглого стола (Москва, 26.05.2017) / под общ. ред. Н.Э. Шалумовой; Акад. Ген. прокуратуры РФ. М.: АГпРФ, 2017. 164 с.
120
Рябцев В.П. Прокурорский надзор: учебник. М.: Юрайт, 2015. С. 67.
68
стороны обвинения, так и защиты, а также требовать (в форме представления
121
)
приведения их в соответствие с законом в сроки, установленные уголовно-процессуальным законодательством.
В качестве самостоятельной функции прокуратуры Закон о прокуратуре
обозначает и уголовное преследование. В настоящее время это направление деятельности применительно к органам прокуратуры сведено лишь к поддержанию
государственного обвинения
122
.
Закон о прокуратуре наделяет прокуратуру и правом координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Эта деятельность состоит в обеспечении взаимодействия правоохранительных органов, т.е.
согласования их деятельности по целям и задачам.
Другая функция органов прокуратуры — участие в правотворческой деятельности. Несмотря на то что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры не наделены правом законодательной инициативы, у них есть возможность участвовать в деятельности органов законодательной (представительной)
власти. Это направление прокурорской деятельности хотя и не названо в качестве самостоятельного в перечне функций, перечисленных в ст. 1 вышеуказанного Закона, также вытекает из надзорных полномочий. Данная функция заключается в том, что прокурор, устанавливая в ходе реализации своих надзорных
полномочий необходимость совершенствования действующих нормативно-правовых актов в сфере организации и деятельности прокуратуры, вправе вносить
в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об
изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Позволяет названная функция реагировать и на возможные нарушения
действующего законодательства вновь принимаемыми нормативными актами.
К числу функций, названных в ст. 1 Закона о прокуратуре, как было отмечено выше, относится и реализация полномочий прокуратуры по возбуждению
дел об административных правонарушениях и проведение административного
расследования.
121
Следует обратить внимание, что анализ ст. 23 и 24 Закона о прокуратуре показывает, что содержа-
тельно между протестом и представлением нет существенной разницы. Они оба связаны с реакцией прокурора
на выявленные нарушения закона в деятельности какого-либо органа или должностного лица. В них обосновывается факт нарушения закона и формулируется требование о его устранении. Однако по своему названию протест наиболее правильно определяет государственно-властные (надзорные) полномочия прокурора, а представление — формализованное (официальное) возражение равноправных сторон какого-либо правоотношения.
122
Кириллова Н.П. Прокурорский надзор: учебник и практикум для бакалавриата и специалитета. М.:
Юрайт, 2008. С. 115‒116.
69
Перечень составов правонарушений, по которым административные дела
возбуждают органы прокуратуры, дан в ст. 28.4 КоАП РФ. К таковым, в частности, относятся административные деликты: посягающие на права граждан; в области охраны собственности; в области связи и информации и др.
Актом прокурорского реагирования на выявленное правонарушение, в отличие от иных органов, наделенных правом административного преследования,
выступает постановление, которое составляется по правилам протокола об административном правонарушении и подлежит рассмотрению уполномоченным органом в установленные КоАП РФ сроки, т.е. после проведения прокурором в порядке ст. 28.7 КоАП РФ административного расследования.
Таким образом, в деятельности прокуратуры отдельными авторами предлагается выделять основные направления деятельности и вспомогательные
123
.
Последние не являются исключительной прерогативой прокуратуры и не характеризуют именно ее социальную ценность (предназначение), а присутствуют
в деятельности многих государственных органов власти. Хотя они могут быть
как непосредственно связаны с реализацией возложенных на прокуратуру задач
(например, международное сотрудничество и участие в правотворческой деятельности), так и опосредованно (например, кадровое обеспечение органов прокуратуры).
Есть и иная точка зрения: к функциям прокуратуры следует отнести только
те, которые перечислены в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, т.е. являющиеся основными направлениями ее деятельности как надзорного органа. При этом среди
таковых следует выделить общую единую функцию — надзор за соблюдением
Конституции РФ и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина
124
. Все остальные (названные в иных статьях Закона
о прокуратуре и иных нормативных актах) являются не функциями, а либо подфункциями (как отдельные отрасли прокурорского надзора), либо иными
направлениями деятельности (к примеру, проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; рассмотрение и разрешение заявлений,
жалоб и иных обращений).
Давая правовую оценку высказанным выше суждениям, следует учитывать
время их опубликования, т.к. ст. 1 Закона о прокуратуре неоднократно изменялась
125
, соответственно, изменялось и представление о функциях прокуратуры.
123
Каинов А.С. Функции прокуратуры // Власть Закона. 2016. № 3 (27). С. 150‒159.
124
Куленко О.И. Функции Российской прокуратуры и их конституционная природа // Вестник Челябин-
ского государственного университета. Серия: Право. 2008. № 8. С. 50‒56; Терентьев И.А. Функции прокуратуры // Человек: преступление и наказание. 2012. № 2. С. 115‒118.
125
Первой редакцией Закона о прокуратуре (1992 г.) на нее возлагались: а) надзор за исполнением зако-
нов, б) принятие мер, направленных на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности,
в) осуществление уголовного преследования.
70
В настоящее время указанная статья представлена в редакции Федерального закона от 09.11.2020 № 367-ФЗ, основой которого является ст. 129 Конституции
РФ в редакции от 14.03.2020.
В этом контексте из буквального толкования понятия прокуратуры следует
однозначный вывод — все направления деятельности прокуратуры, перечисленные в Законе о прокуратуре, именуются именно функциями.
Таким образом, не только основные направления деятельности прокуратуры, а все направления ее деятельности следует именовать функциями. Поэтому
прокуратура — это не монофункциональный орган — орган надзора, а полифункциональный орган, обеспечивающий законность в стране посредством разнообразных видов деятельности, не имеющих исчерпывающего перечня.
4.3. Тактические и методологические основы
прокурорского надзора
Прокурорский надзор как деятельность включает в себя несколько стадий
(этапов): подготовительный, непосредственный, заключительный. При этом
каждый этап представляет собой самостоятельную деятельность, имеющую оригинальное содержание, цели и задачи, а также круг участников. В свою очередь
эти элементы зависят от ряда факторов, в частности, от вида проверки (первоначальная, контрольная или внеплановая
126
) и формы надзора (правовосстанови-
тельный или предупредительный (превентивный)
127
.
Поводами для осуществления прокурорской проверки в порядке общего
надзора могут быть обращения в органы прокуратуры или иная информация,
свидетельствующие о нарушении закона. Именно в совокупности повода и основания принимается решение о производстве прокурорской проверки.
В 1995 г. количество направлений прокурорской деятельности было расширено посредством замены перечисления конкретных их видов общей парадигмой — надзор и «иные функции, установленные федеральными
законами». При этом впервые законодатель все виды прокурорской деятельности назвал функциями и расширил
сферу их правового регулирования.
В дальнейшем перечень таких видов (направлений деятельности) изменялся, но в их определении неизменно присутствовало общее название — функция.
126
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
127
Прокурорская проверка. Методика и тактика проведения: учебное пособие / под ред. О.Н. Коршуно-
вой. М.: ЮСТИЦИЯ, 2019. С. 16.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]