Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Международные стандарты в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Учебное пособие
.pdf
7711
ций, а как важнейшие характеристики, присущие определенному
типу ПФР и непосредственно связанные с выполнением ими ос
новных функций по получению, анализу и передаче информации.
Типы подразделений финансовой разведки (ПФР)
Как было показано выше, в определении Группы «Эгмонт» и
Рекомендации 26 ФАТФ установлены минимальные характерис
тики и основные функции ПФР. При этом ни Группа «Эгмонт», ни
ФАТФ не определяют, какими конкретными правовыми меха
низмами должны обеспечиваться данные функции. Соответст
венно отсутствуют и указания на определенную правовую модель
ПФР, которой должны были бы следовать все страны.
Между тем исторически сложившиеся различия в правовом
статусе и полномочиях ПФР, имеющихся во многих странах ми
ра, создают определенные проблемы с установлением единых
стандартов их внутренней деятельности, и в особенности с регу
лированием их информационного взаимодействия друг с другом.
Такая ситуация отражает признание сложного характера дея
тельности ПФР и права каждой страны выбирать наиболее опти
мальную для ее правовой системы форму организации ПФР.
При всем многообразии существующих форм и моделей ПФР
принято выделять следующие четыре основных типа:
– ПФР административного типа;
– ПФР правоохранительного типа;
– ПФР судебного или прокурорского типа;
– ПФР «смешанного» типа.
Хотя приведенный перечень не является исчерпывающим, он
в целом отражает существующее положение и может использо
ваться в качестве основы для краткого анализа возможных вари
антов правовой организации ПФР.
Подразделение финансовой разведки административного ти
па либо входит в структуру административного органа, либо под
ведомственно такому административному органу («автономное»
ПФР), либо является самостоятельным административным орга
ном («независимое» ПФР). Наиболее распространенная схема
предусматривает создание ПФР в рамках или под надзором ми
нистерства финансов или центрального банка соответствующей
страны.
Подразделение финансовой разведки административного типа
выступает как некий «буфер» между финансовыми учреждения
ми и иными лицами, обязанными представлять информацию, с
одной стороны, и правоохранительными органами – с другой, что
позволяет обеспечить более доверительный характер отношений
7722
ПФР с сообщающими лицами и как следствие – более высокий
уровень активности последних в предоставлении информации.
Вместе с тем, не являясь частью правоохранительной системы,
ПФР такого типа обладает меньшими возможностями для сбора
дополнительных доказательств и дальнейшей реализации своих
материалов, в том числе изза больших сроков их получения пра
воохранительными органами.
Примерами стран с ПФР административного типа являются
Австралия, Бельгия, Испания, Канада, Нидерланды, Россия,
США, Украина и Франция.
Подразделение финансовой разведки правоохранительного
типа обычно создается в структуре правоохранительных ведомств,
что представляет собой самый простой способ сформировать орган
с соответствующими правоохранительными полномочиями.
Преимущества такого типа ПФР основаны на его тесном взаи
модействии с правоохранительными органами, включая взаим
ный доступ к источникам информации, а также наличие у самого
ПФР правоохранительных полномочий, в том числе по проведе
нию оперативнорозыскных мероприятий и аресту активов.
Напротив, в том, что касается отношений с финансовым секто
ром и иными сообщающими лицами, ПФР правоохранительного
типа может сталкиваться с определенными сложностями, в част
ности для получения дополнительной финансовой информации
обычно требуется открытие официального расследования.
ПФР такого типа созданы, например, в Австрии, Венгрии, Гер
мании, Великобритании, Швеции и Эстонии.
Подразделение финансовой разведки судебного или прокурор
ского типа создается в рамках судебной ветви государственной
власти и чаще всего под юрисдикцией прокуратуры. Подразделе
ние такого типа характерны для европейской континентальной
правовой школы, при которой государственные обвинители явля
ются частью судебной системы, а их полномочия распространяют
ся также на следственные органы, что позволяет им руководить
уголовными расследованиями и осуществлять надзор за ними.
Подразделение финансовой разведки данного типа может сра
зу начать расследование после получения сообщения о подозри
тельных операциях, а также незамедлительно осуществить необ
ходимые процессуальные действия, связанные с арестом средств,
задержанием подозреваемого, проведением обыска и т.п.
Подразделение финансовой разведки судебного или проку
рорского типа может быть действенным в странах с жесткими за
конами о банковской тайне, раскрытие которой финансовыми уч
7733
реждениями и обеспечение их сотрудничества требуют прямого
участия органов суда или прокуратуры. В то же время оно может
столкнуться с трудностями при обмене информацией с ПФР, не
имеющим аналогичных полномочий.
Примеры создания подобных ПФР включают Кипр и Люксем
бург.
Подразделения финансовой разведки «смешанного» типа
представляют собой различные сочетания рассмотренных выше
типов организации с целью воспользоваться соответствующими
преимуществами, например характеристик ПФР администра
тивного и правоохранительного типов.
Следует отметить, что в некоторых ПФР, относимых к катего
рии подразделений административного типа, работают прико
мандированные сотрудники различных регулирующих и право
охранительных органов, продолжая осуществлять полномочия
своего основного ведомства.
К странам, создавшим ПФР «смешанного» типа, относятся Да
ния и Норвегия.
§2. Полномочия и ресурсное обеспечение
правоохранительных и надзорных органов
Правоохранительные органы
В соответствии с Рекомендацией 27 страны должны обеспе
чить, чтобы уполномоченные правоохранительные органы несли
ответственность за проведение расследований по отмыванию до
ходов и финансированию терроризма. Страны поощряются к под
держке и разработке в возможных пределах специальных мето
дов расследования, пригодных для расследования дел по
отмыванию денег, таких, как контролируемая поставка, агентур
ные операции и иные соответствующие методы. Страны также
поощряются к применению иных эффективных методов, таких,
как использование постоянных или временных групп, специали
зирующихся на проведении имущественных расследований, и к
проведению совместных расследований с соответствующими
компетентными органами в других странах.
Использование контролируемых на международном уровне
поставок предусмотрено ст. 11 Венской конвенции, ст. 19 и 20 Па
лермской конвенции посвящены соответственно совместным рас
следованиям и специальным методам расследования.
В Пояснительной записке к указанной Рекомендации отмеча
ется, что странам следует рассмотреть возможность принятия
7744
мер, в том числе законодательных, на национальном уровне, ко
торые позволили бы их компетентным органам, проводящим рас
следования по делам об отмывании денег, откладывать или отка
зываться от права на арест подозреваемого лица и (или) изъятия
денежных средств для целей идентификации лиц, замешанных в
такой деятельности, или для сбора доказательств. Отсутствие
этих мер может создавать препятствия применению таких проце
дур, как контролируемая поставка и агентурные операции.
Согласно Рекомендации 28 при проведении расследований дел
об отмывании денег и предшествующих преступлениях компе
тентные органы должны иметь возможность получать документы
и информацию для использования в таких расследованиях, су
дебных преследованиях и связанных с ними действиях. Это
должно включать полномочия на обеспечение принудительного
представления сведений, находящихся в распоряжении финан
совых учреждений и иных лиц, на проведение обыска лиц и поме
щений и изъятие и получение доказательств.
Надзорные органы
В соответствии с Рекомендацией 29 органы надзора должны
располагать достаточными полномочиями для мониторинга и
обеспечения соблюдения финансовыми учреждениями требова
ний по борьбе с отмыванием денег и финансированием террориз
ма, включая право проводить инспекции. Они должны иметь пол
номочия требовать представления любой информации от
финансовых учреждений, которая необходима для мониторинга
такого соблюдения, и налагать достаточные административные
санкции за невыполнение этих требований.
Следует отметить, что данная Рекомендация предусматривает
широкие надзорные полномочия только в отношении финансовых
учреждений.
Указанные требования в отношении органов надзора следует
рассматривать в комплексе с превентивными мерами в части ор
ганизации регулирования и надзора, предусмотренными Реко
мендациями 23–25.
§3. Межведомственное взаимодействие и ресурсы
Современная концепция противодействия отмыванию денег и
финансированию терроризма основана на осознании того, что от
мывание денег является сложным экономическим преступлени
ем, успешное противодействие которому возможно только при
объединении усилий частного финансового сектора и различных
7755
государственных ведомств, включая правоохранительные, регу
лирующие, надзорные и иные компетентные органы.
Идея такого многоаспектного подхода сформировалась в 1980х гг.
первоначально применительно к борьбе с незаконным оборотом нар
котиков. С включением в состав предшествующих отмыванию денег
всех тяжких преступлений, а также с распространением действия
механизмов ПОД/ФТ на борьбу с финансированием терроризма,
уровень требований к ресурсному обеспечению и организации взаи
модействия соответствующих государственных органов существен
но повышается.
В соответствии с Рекомендацией 30 страны должны предоста
вить компетентным органам, участвующим в борьбе с отмывани
ем денег и финансированием терроризма, достаточные финансо
вые, кадровые и технические ресурсы. Страны должны иметь
действующие процедуры, обеспечивающие высокую степень доб
росовестности персонала таких органов.
Организованные преступные группы и террористические ор
ганизации имеют в своем распоряжении и используют в своей де
ятельности огромные финансовые и иные материальные ресурсы
и самые современные технологии. Значительная часть этих
средств направляется ими на подкуп государственных чиновни
ков и сотрудников правоохранительных органов.
Для эффективной борьбы с преступностью и терроризмом
страны должны обеспечить свои компетентные органы адекват
ными ресурсами. В целях оказания технической помощи разви
вающимся странам и странам с переходной экономикой для
удовлетворения их потребностей, связанных с борьбой с транс
национальной организованной преступностью, Палермская кон
венция ООН 2000 г. предусматривает создание в рамках ООН
специального механизма. Источниками финансирования такого
механизма могут быть добровольные взносы государствучастни
ков, а также определенная часть денежных средств, конфиско
ванных в соответствии с данной Конвенцией (п. 3 «а» ст. 14 и п. 2
«с» ст. 30).
Не менее важное значение для институциональных основ сис
темы противодействия отмыванию денег и финансированию тер
роризма имеет обеспечение чистоты рядов компетентных органов,
включая меры по предупреждению, выявлению и пресечению
коррупции. В этом плане странам следует ориентироваться на со
ответствующие положения Палермской конвенции ООН «Против
транснациональной организованной преступности» (ст. 8 и 9) и
Конвенцию ООН «Против коррупции» 2003 г.
7766
Согласно Рекомендации 31 страны должны обеспечить, чтобы
разработчики политики, ПФР, правоохранительные и надзор
ные органы располагали действующими эффективными меха
низмами, которые позволяли бы им сотрудничать и по мере необ
ходимости координировать внутри страны свои действия друг с
другом в части разработки и осуществления политики и дея
тельности по борьбе с отмыванием денег и финансированием
терроризма.
Успешное противодействие отмыванию денег и финансирова
нию терроризма может быть обеспечено только совместными хо
рошо скоординированными действиями всех компетентных орга
нов. Координация и связь между компетентными органами
позволяет придерживаться единого подхода и принимать необхо
димые меры для предупреждения и раскрытия таких преступле
ний.
Одним из способов организации межведомственной координа
ции может быть разработка Национальной стратегии в сфере
ПОД/ФТ, в процессе подготовки и принятия которой уточняются
приоритетные задачи на среднесрочный или долгосрочный пери
од и определяются характер и формы участия каждого ведомства
в их решении. На основании Национальной стратегии, утверждае
мой на государственном уровне (президентом или правительством
страны), обычно разрабатываются краткосрочные (годовые) пла
ны конкретных мероприятий как совместного характера, так и ре
ализуемых по линии отдельных ведомств.
Для координации текущей деятельности компетентных орга
нов в ряде стран создаются специальные межведомственные ко
миссии или рабочие группы. В задачи межведомственных комис
сий или групп входят, в частности, выработка согласованной
позиции по совершенствованию национального законодательства
или по участию в международных мероприятиях в сфере
ПОД/ФТ, подготовка совместных мероприятий и операций, а
также другие вопросы. В состав таких межведомственных орга
нов включаются представители всех заинтересованных минис
терств и ведомств, а возглавляют их, как правило, руководители
ПФР.
Координирующая роль ПФР по вопросам ПОД/ФТ (даже если
это не установлено законодательством) естественным образом
связана с тем центральным местом, которое занимает ПФР в на
циональной системе ПОД/ФТ любой страны, в том числе с точки
зрения прохождения соответствующих информационных пото
ков. Важнейшим аспектом межведомственной координации в
7777
сфере ПОД/ФТ является организация обмена информацией, от
своевременности получения которой часто зависит успешность
конкретных операций по предотвращению или раскрытию пре
ступлений.
Для обеспечения скорости обмена информацией наиболее оп
тимальный вариант на первый взгляд – открытие заинтересован
ными ведомствами друг другу прямого доступа к существующим
базам данных. Однако на практике реализация такого варианта
решения может столкнуться с серьезными трудностями как тех
нического, так и юридического характера.
Прежде всего очевидно, что создание в каждом ведомстве
электронной базы данных по вопросам его компетенции и тем
более объединение этих баз в единую информационную систе
му, надежно защищенную от внешнего проникновения, связано
со значительными инвестиционными вложениями и последую
щими эксплуатационными расходами. Масштабы соответствую
щих затрат зависят от индивидуальных характеристик каждой
страны, включая размеры территории, численность населения,
развитость экономики и ее финансового сектора, уровень преступ
ности и т.д.
Учитывая, что техническое обеспечение процессов информа
ционного обмена имеет большое значение как для построения эф
фективной национальной системы ПОД/ФТ, так и для выполне
ния существующих международных обязательств в этой области,
страны при решении этой задачи могут рассчитывать не только
на собственные ресурсы, но и на помощь международного сооб
щества.
Не менее сложными, чем финансовые проблемы, связанные с
созданием современной технической базы обмена информацией,
могут стать правовые аспекты ее функционирования. Данные, по
лучаемые в рамках выполнения своих функций ПФР правоохра
нительными, регулирующими и надзорными органами, имеют
различную степень конфиденциальности, но их передача треть
им лицам, как правило, ограничена соответствующими законода
тельными актами. Круг полномочий и профессиональных задач
указанных государственных органов также существенно отлича
ется. Исходя из упомянутых ограничений и различий, может по
требоваться дифференцирование доступа отдельных ведомств к
отдельным базам данных. Так, например, данные оперативноро
зыскной деятельности, имеющиеся у правоохранительных орга
нов, необходимы для аналитической деятельности ПФР, но их не
обязательно раскрывать надзорным органам.
7788
Обмен информацией между компетентными органами должен
предусматриваться общим законодательством о ПОД/ФТ или
специальным нормативным правовым актом (как правило, на
уровне закона). Конкретные механизмы такого обмена, включая
уровень и порядок доступа к имеющимся данным, могут опреде
ляться соглашениями (меморандумами о взаимопонимании), за
ключаемыми между заинтересованными органами.
При оформлении правовых механизмов и организации самого
процесса обмена информацией принципиально важно обеспечить
надежные гарантии от ненадлежащего раскрытия и неправомер
ного использования конфиденциальных данных, представляемых
финансовыми учреждениями и определенными нефинансовыми
предприятиями и профессиями. От наличия таких гарантий зави
сит степень доверия и готовность частного финансового сектора
представлять информацию в ПФР и как следствие – действен
ность всей национальной системы ПОД/ФТ.
Рекомендация 32 предусматривает, что страны должны обес
печить, чтобы их компетентные органы могли анализировать эф
фективность своих систем по борьбе с отмыванием денег и финан
сированием терроризма путем ведения всесторонней статистики
по вопросам, относящимся к эффективности и результативности
таких систем. Это должно включать статистику по полученным и
переданным сообщениям о подозрительных операциях, по рас
следованиям, судебным преследованиям и приговорам, заморо
женной, изъятой и конфискованной собственности по делам об
отмывании доходов и финансированию терроризма, а также по
взаимной правовой помощи или иным международным запросам
по сотрудничеству.
Оценка эффективности национальной системы ПОД/ФТ яв
ляется важным условием ее совершенствования, а также стиму
лом для координации усилий компетентных органов. Статистика
результативности мер, принимаемых в сфере ПОД/ФТ, необхо
дима для разработки Национальной стратегии и контроля за ее
реализацией.
§4. «Прозрачность» юридических лиц и структур
Рекомендации 33 и 34, предусматривающие требования о рас
крытии информации о реальных владельцах и структуре контро
ля юридических лиц и структур, формально отнесены к разделу
институциональных мер. Вместе с тем, учитывая, что такая ин
формация необходима прежде всего финансовым учреждениям и
7799
ОНФПП для выполнения их обязанностей по надлежащей про
верке своих клиентов, вопросы обеспечения прозрачности корпо
раций и других юридических лиц можно также рассматривать в
контексте превентивных мер.
Согласно Словарю к Сорока рекомендациям ФАТФ термин
«юридические лица» относится к корпоративным структурам,
фондам, анштальтам, товариществам или ассоциациям или лю
бым аналогичным структурам, которые могут устанавливать по
стоянные клиентские отношения с финансовым учреждением
или иным способом владеть собственностью.
Термин «юридические структуры» означает трасты (договоры
о передаче имущества в доверительную собственность, принятые
в странах системы общего права) и другие аналогичные юридиче
ские образования.
В соответствии с Рекомендацией 33 страны должны принять
меры для предотвращения незаконного использования юридиче
ских лиц преступниками, отмывающими доходы. Страны должны
обеспечить наличие адекватной, точной и своевременной инфор
мации о бенефициарных владельцах и структуре контроля юри
дических лиц, которую или доступ к которой могут оперативно
получить компетентные органы. В частности, страны, в которых
юридические лица могут выпускать акции на предъявителя,
должны принять соответствующие меры для обеспечения, чтобы
они не использовались для отмывания доходов, и быть способны
ми продемонстрировать адекватность этих мер. Страны должны
рассмотреть вопрос о принятии мер по облегчению доступа фи
нансовых учреждений, выполняющих требования, установлен
ные в Рекомендации 5, к информации о бенефициарных владель
цах и структуре контроля.
Рекомендация 34 предусматривает принятие странами мер по
предотвращению незаконного использования юридических обра
зований лицами, отмывающими доходы. В частности, страны
должны обеспечить наличие достаточной, точной и своевремен
ной информации о трастах, включая информацию о доверителях,
доверительных собственниках и бенефициариях, которую или
доступ к которой могут оперативно получить компетентные орга
ны. Страны должны рассмотреть вопрос о принятии мер по облег
чению доступа к информации о бенефициарной собственности и
контроле для финансовых учреждений, выполняющих требова
ния, установленные в Рекомендации 5.
8800
Контрольные вопросы к главе 3
1. Охарактеризуйте цели создания ПФР.
2. Дайте определение ПФР.
3. Охарактеризуйте подход Группы «Эгмонт» к созданию и функцио
нированию ПФР.
4. Охарактеризуйте подход ФАТФ к созданию и функционированию ПФР.
5. Какая роль отводится ПФР в Типовых законах ООН?
6. Какие особенности направления СПО в зависимости от страны Вы
знаете?
7. Раскройте содержание и охарактеризуйте основные функции ПФР.
8. Приведите возможные критерии приоритетности информации.
9. Охарактеризуйте уровни аналитической деятельности ПФР.
10. В чем заключается тактический анализ, проводимый ПФР?
11. Перечислите основные источники дополнительной информации,
используемые при тактическом анализе, осуществляемом ПФР.
12. В чем заключается оперативный анализ, проводимый ПФР?
13. В чем заключается стратегический анализ, проводимый ПФР?
14. Охарактеризуйте такую функцию ПФР, как дальнейшая передача
раскрываемой информации.
15. Для чего необходимо наличие обратной связи ПФР с правоохрани
тельными органами по результатам использования последними получен
ной информации?
16. Какую роль во взаимодействии ПФР с другими органами играют
межведомственные соглашения или меморандумы о договоренности?
17. Охарактеризуйте процесс информационного обмена, осуществля
емого между ПФР различных стран.
18. Перечислите и дайте характеристику дополнительных функций, по
ручаемых ПФР своими странами.
19. Перечислите основные типы ПФР.
20. Приведите достоинства и недостатки каждого из основных типов
ПФР.
21. Охарактеризуйте ПФР административного типа.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]