Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Международные стандарты в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Учебное пособие
.pdf
6611
финансовой разведки в качестве компетентных органов, отвеча
ющих за ПОД/ФТ.
Как указывалось выше, Рекомендация 13 предусматривает
законодательное установление странами обязанности финансо
вых учреждений (а согласно Рекомендации 16 это требование
распространяется и на ОНФПП) незамедлительно сообщать о по
дозрительных операциях в ПФР.
В соответствии с Рекомендацией 26 страны должны создать
ПФР, которое будет служить национальным центром для сбора
(и, если разрешено, запрашивания), анализа и передачи сообще
ний о подозрительных операциях и иной информации, касающейся
потенциального отмывания денег или финансирования терроризма.
ПФР должно иметь прямой или опосредованный оперативный до
ступ к финансовой, административной и правоохранительной ин
формации, которая ему необходима для должного осуществления
своих функций, включая анализ сообщений о подозрительных
операциях (СПО).
В той или иной степени различных аспектов деятельности
ПФР касается и ряд других Рекомендаций ФАТФ, относящихся
к институциональным мерам (раздел С) и международному со
трудничеству (раздел D).
Учитывая также, что направляемые в ПФР финансовыми по
средниками СПО являются, с одной стороны, своего рода кульми
нацией превентивных мер (раздел В), а с другой стороны, служат
после их обработки в ПФР основой для принятия правоохрани
тельными органами уголовноправовых мер (раздел А), можно
сделать вывод о центральной роли ПФР в системе ПОД/ФТ.
Из Пояснительной записки к Рекомендации 26 следует, что по
сле создания в стране ПФР должен быть рассмотрен вопрос о его
вступлении в члены Группы «Эгмонт». Страны должны учитывать
Заявление о целях Группы «Эгмонт» и ее Принципы информаци
онного обмена между подразделениями финансовой разведки по
делам об отмывании денег и финансировании терроризма. Эти до
кументы устанавливают важные рекомендации в отношении роли
и функций ПФР и механизмы обмена информацией между ними.
Упомянутое выше Заявление о целях Группы «Эгмонт» было
первоначально принято в 1997 г., впоследствии в него неоднократ
но вносились поправки, в том числе в части содержащегося в нем
определения ПФР. После проведенного в 2004 г. пересмотра опре
деления, связанного с распространением функций и полномочий
ПФР на противодействие финансированию терроризма, Группой
«Эгмонт» применяется следующее определение ПФР:
6622
«Центральный национальный орган, ответственный за получе
ние (и, если разрешено, запрашивание), анализ и дальнейшую
передачу компетентным органам раскрываемой информации,
i) касающейся доходов, которые, как подозревается, явля
ются результатом преступной деятельности, и потенциаль
ного финансирования терроризма или
ii) требуемой национальным законодательством или норма
тивными актами в целях борьбы с отмыванием денег и финан
сированием терроризма».
Соответствие указанному определению является одним из ос
новных критериев, учитывающихся при оценке ПФР – кандида
тов на вступление в Группу «Эгмонт».
Несмотря на относительную краткость самого определения,
его анализ позволяет сформулировать базовые требования к ста
тусу и полномочиям ПФР.
Определяя ПФР как «центральный национальный орган»,
Группа «Эгмонт» исходит из целесообразности создания в каж
дой стране единого центра сбора и обработки информации, свя
занной с возможным отмыванием денег и финансированием тер
роризма. Централизация существенно повышает эффективность
сбора информации, облегчает ее обработку и анализ на унифици
рованной основе. Наличие единого национального центра, облада
ющего всей базой данных и служащего единым контактным пунк
том по вопросам ПОД/ФТ, крайне важно для эффективного
информационного взаимодействия внутри каждого государства и
международного сотрудничества в целом.
Хотя ни в Рекомендациях ФАТФ, ни в определении Группы
«Эгмонт» нет на это прямых указаний, понимается, что ПФР
должно иметь четко оформленную законодательную основу либо
в виде специального закона, либо в виде положений соответству
ющего законодательства, например о противодействии легализа
ции преступных доходов и финансированию терроризма.
Данный вывод следует, в частности, из необходимости законо
дательной регламентации порядка получения и использования
ПФР информации. Прежде всего речь идет об информации, под
лежащей представлению в ПФР финансовыми учреждениями,
которые, как правило, могут раскрывать определенные сведения
только в установленных законом случаях.
Рекомендация 4, устанавливающая, что законы о защите тай
ны финансовых учреждений не должны препятствовать выпол
нению Рекомендаций ФАТФ, предусматривает, таким образом,
необходимость внесения в эти законы соответствующих попра
6633
вок. В Специальной рекомендации IV, предусматривающей пред
ставление финансовыми учреждениями СПО в компетентные ор
ганы, и в Рекомендации 13, уточняющей, что таким компетент
ным органом должно быть ПФР, указывается на необходимость
введения такого требования непосредственно законом или иным
нормативным правовым актом.
При этом понимается, что национальное законодательство
должно устанавливать право ПФР как на получение конфиден
циальной финансовой информации, так и на ее передачу компе
тентным органам своей страны и иностранных государств.
Следует также иметь в виду, что согласно Рекомендации 26
ПФР должно иметь оперативный доступ не только к финансовой,
но и к административной и правоохранительной информации.
Значительная часть правоохранительной информации, включая,
например, данные оперативнорозыскной деятельности, также
имеет секретный характер, и ее использование регулируется, как
правило, законодательными актами.
В Типовом законе ООН «Об отмывании доходов от преступной
деятельности и их конфискации и международном сотрудничест
ве в этой области» 1999 г. (для стран системы гражданского права)
и Типовом законе ООН «Об отмывании денежных средств, дохо
дов от преступной деятельности и финансировании терроризма»
2003 г. (для стран системы общего права) положения о ПФР зани
мают центральное место в системе представления информации о
подозрительных операциях.
Конвенция Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъя
тии и конфискации доходов от преступной деятельности и финан
сировании терроризма» 2005 г. (Варшавская конвенция) отводит
ПФР ведущую роль в системе превентивных мер, принимаемых
на национальном уровне (ст. 12–14), а также в международном со
трудничестве (ст. 46–47). При этом подчеркивается, что каждая
сторона должна принять законодательные и иные необходимые
меры для создания ПФР.
Функции и полномочия ПФР
Для всех из более чем 100 ПФР, получивших признание Груп
пы «Эгмонт», характерны базовые функции, предусмотренные
принятым Группой определением ПФР: получение, анализ и
дальнейшая передача раскрываемой информации.
Вместе с тем при значительном многообразии правовых форм,
в которых исторически создавались ПФР в разных странах, име
ются определенные различия в интерпретации этих основных
функций.
6644
Кроме того, в некоторых странах на ПФР могут возлагаться и
дополнительные полномочия в сфере ПОД/ФТ.
Из определения, принятого Группой «Эгмонт», и Рекоменда
ции 26 ФАТФ следует, что основными функциями ПФР являют
ся: получение, анализ и дальнейшая передача раскрываемой ин
формации.
Для характеристики всех трех указанных функций решающее
значение имеет содержание такой «раскрываемой информации»,
которая согласно определению Группы «Эгмонт»:
i) касается доходов, которые, как подозревается, являются
результатом преступной деятельности и потенциального фи
нансирования терроризма; или
ii) требуется национальным законодательством или норма
тивными актами в целях борьбы с отмыванием денег и финан
сированием терроризма.
Первая категория раскрываемой информации относится к
представлению финансовыми посредниками в ПФР сообщений о
подозрительных операциях, возможно, связанных с отмыванием
денег или финансированием терроризма, в соответствии с Реко
мендацией 13 и Специальной рекомендацией IV.
Кроме того, национальным законодательством могут быть ус
тановлены требования о представлении в ПФР иной информации
в целях борьбы с отмыванием денег и финансированием терро
ризма. Такие требования могут распространяться, например, на
операции с наличными денежными средствами в соответствии с
Рекомендацией 19 или другие виды операций.
Получение информации ПФР непосредственно зависит от
обязанностей, возлагаемых на финансовых посредников по пред
ставлению такой информации. В свою очередь, упомянутые обя
занности характеризуются прежде всего следующими основны
ми факторами: круг лиц, обязанных представлять информацию
(финансовые учреждения, ОНФПП, иные лица), а также предмет
информирования (подозрительные операции, операции с налич
ными средствами на крупные суммы и т.п.), а также перечень све
дений, включаемых в сообщение. Указанные факторы с учетом
развитости и масштабов национальной финансовой системы оп
ределяют объем информации, представляемой в ПФР, и должны
приниматься во внимание при планировании возможностей ПФР
по ее хранению и обработке.
Если указанные выше условия обычно устанавливаются зако
нами, то порядок и форма представления информации финансо
выми посредниками, а также формат сообщений могут опреде
6655
ляться иными нормативными актами, в том числе издаваемыми
непосредственно ПФР или с его участием.
В большинстве стран сообщения представляются в письмен
ной форме, однако предусматривается также возможность пода
чи в экстренных случаях устных сообщений (например, по теле
фону). При этом обычно после представления сообщения в устной
форме требуется его письменное подтверждение.
В некоторых странах сообщения можно представлять в элек
тронной форме, что обеспечивает автоматизацию процессов их
подготовки (заполнения) и передачи финансовыми посредника
ми, а также их приема, обработки и хранения ПФР. Это позволя
ет существенно сократить временные и финансовые потери для
крупных финансовых учреждений, отправляющих значительное
количество сообщений, и для ПФР. Вместе с тем, очевидно, что не
все страны и не все категории сообщающих лиц располагают ре
сурсами для автоматизации данного процесса.
Кроме того, при автоматизации процессов представления ин
формации, предполагающей переход на стандартизированные
формы электронных сообщений, крайне важно предусмотреть
получение не только определенного набора сведений об операции
и ее участниках, но и подробного объяснения причин, по которым
эта операция признана подозрительной.
Возможность получения максимально полной информации
имеет большое значение для эффективного выполнения второй
базовой функции ПФР – анализа. В этой связи серьезным пре
имуществом располагают те ПФР, которым предоставлено право
самим запрашивать информацию у финансовых посредников.
Предметом запроса может быть дополнительная информация,
необходимая для уточнения полученных от того же финансового
учреждения сведений либо связанная с проводимым ПФР финан
совым расследованием, основанным на сообщении другого фи
нансового учреждения или запросе компетентных органов своей
страны или зарубежного ПФР.
В определении ПФР право на запрашивание информации за
ключено в скобки и не является обязательным стандартом Груп
пы «Эгмонт» и ФАТФ.
Вторая основная функция ПФР – анализ получаемой инфор
мации – заключается в оценке наличия достаточности оснований,
в том числе с учетом уже имевшихся у ПФР или дополнительно
полученных доказательств, для передачи соответствующих ма
териалов для дальнейшего расследования или уголовного пресле
дования.
6666
Анализ получаемой ПФР информации может проводиться на
различных стадиях и принимать различные формы. При этом в
разных странах, в том числе в зависимости от типа ПФР, на прак
тике имеются серьезные различия в том, где проходит грань меж
ду анализом, проводимым ПФР, и расследованиями, ведущимися
правоохранительными органами.
Учитывая различия в объеме получаемой информации, некото
рые ПФР анализируют все сообщения по мере их поступления, а
другие на основе выработанных критериев определяют приори
тетность сообщений и обрабатывают самые важные из них. В неко
торых странах в связи с неспособностью ПФР оперативно проана
лизировать все поступающие сообщения доступ к раскрываемой
финансовой информации предоставляется правоохранительным
органам по мере ее поступления.
Среди критериев приоритетности информации могут быть
выделены сообщения (запросы) национальных правоохрани
тельных органов или зарубежных ПФР. После предварительной
«фильтрации» полученной информации через «сито» критериев,
те сообщения, которые не были отобраны для углубленного ана
лиза, поступают в базу данных и могут быть востребованы на по
следующих этапах работы ПФР.
После отбора информации для углубленного анализа следует
этап сбора дополнительной информации, относящейся к данному
вопросу. В этих целях в соответствии с Рекомендацией 26 ПФР дол
жен иметь прямой или опосредованный оперативный доступ к фи
нансовой, административной и правоохранительной информации,
которая ему необходима для должного осуществления своих функ
ций, включая анализ сообщений о подозрительных операциях.
По итогам анализа либо составляется подробное досье о при
знаках отмывания денег или финансировании терроризма, кото
рое направляется в правоохранительные органы, либо оформля
ется заключение об отсутствии оснований для дальнейшей
передачи материалов.
При большом объеме поступающей в ПФР информации воз
никает необходимость в электронных средствах ее хранения и
обработки. Скорость обработки данных имеет принципиальное
значение для эффективности системы ПОД/ФТ, и автоматизи
рованные базы данных и аналитические инструменты играют
важную роль в достижении этой цели. Вместе с тем необходимо
учитывать, что автоматические средства и программные про
дукты могут только облегчить работу аналитиков, но не заме
нить ее.
6677
В аналитической деятельности ПФР можно выделить три
уровня: тактический, оперативный и стратегический.
Тактический анализ заключается в сборе данных, необходи
мых для доказательства правонарушения, и сопутствующих
фактов, относящихся к его совершению. В процессе тактического
анализа сведения, полученные от представляющих сообщения
лиц, сопоставляются с информацией, которая имеется в базе дан
ных ПФР или может быть получена из других источников. После
получения СПО проводится сбор дополнительной информации об
участниках подозрительной операции и других элементах кон
кретного дела, чтобы заложить основу для дальнейшего анализа.
Основными источниками такой дополнительной информации яв
ляются:
– собственная база данных ПФР;
– общедоступные источники (реестры компаний, публикуемые
финансовые отчеты, телефонные справочники и т.п.);
– базы данных государственных органов, в том числе надзор
ных и правоохранительных;
– финансовые учреждения и ОНФПП (если ПФР уполномоче
но запрашивать у них дополнительную информацию);
– ПФР других стран.
Оперативный анализ служит для поддержки процесса рас
следования и представляет собой формулирование различных
гипотез относительно возможной деятельности подозреваемых
лиц для подготовки оперативной разведывательной информа
ции. В ходе оперативного анализа ранее полученная тактичес
кая информация используется для построения моделей поведе
ния, выявления новых целевых объектов, взаимосвязей между
подозреваемым и его возможными сообщниками, построения
следственных версий, криминальных характеристик и, по воз
можности, прогнозов будущего поведения. В результате опера
тивного анализа получаемая ПФР информация преобразуется в
оперативные разведывательные данные, которые могут быть пе
реданы в правоохранительные органы для принятия дальней
ших мер.
Стратегический анализ представляет собой процесс формиро
вания совокупности знаний, используемых для определения об
щих направлений работы ПФР в будущем. Основная особенность
стратегического анализа состоит в том, что его предметом явля
ются не отдельные дела, а новые проблемы и тенденции. Сфера
стратегического анализа может быть узкой или широкой в зави
симости от потребностей и поставленных задач, включая, напри
6688
мер, выявление криминальных схем в определенных группах и
секторах или изучение новых типологий преступной деятельнос
ти на национальном или международном уровнях. По результа
там стратегического анализа может быть сделано заключение о
необычном характере или объеме операций в определенном сег
менте финансового сектора или конкретном регионе, что послу
жит основанием для дальнейших действий ПФР, а также надзор
ных или правоохранительных органов.
Третьей основной функцией ПФР является дальнейшая пере
дача раскрываемой информации. Способность ПФР оперативно
передавать проверенную финансовую информацию и другие свя
занные с ней сведения имеет решающее значение для обеспече
ния действенности национальной системы ПОД/ФТ и ее способ
ности к международному сотрудничеству.
Функция ПФР по дальнейшей передаче информации включа
ет два аспекта: представление информации компетентным орга
нам внутри страны и международный обмен информацией с дру
гими ПФР.
Если по результатам проведенного анализа полученных сведе
ний сделан вывод о наличии связи операции (операций) с пре
ступной деятельностью, ПФР обязано передать соответствую
щую информацию в компетентные органы для дальнейшего
расследования или уголовного преследования. Кроме того, право
охранительные органы могут сами обратиться в ПФР с запросом
о наличии у него информации, касающейся, например, конкрет
ных лиц, в отношении которых проводится расследование.
Законодательство, регулирующее деятельность ПФР, обычно
определяет рамки обязательства по направлению такой информа
ции в правоохранительные органы. В большинстве стран инфор
мация, полученная ПФР от финансовых учреждений и ОНФПП,
может использоваться только в конкретно определенных целях,
таких, как борьба с отмыванием денег и финансированием терро
ризма. Как следствие, передача ПФР информации в правоохрани
тельные органы может быть обусловлена наличием в ней призна
ков связи операций с данными составами преступлений.
Решение о том, какому конкретно органу направлять информа
цию, зависит от характера предполагаемого преступления и сфер
компетенции действующих в стране правоохранительных органов.
Для эффективного выполнения возложенных на ПФР функ
ций крайне важно наличие обратной связи с правоохранительны
ми органами по результатам использования ими полученной ин
формации.
6699
Кроме правоохранительных органов ПФР может представ
лять определенную информацию и иным государственным орга
нам, например, по вопросам статистики или в связи с надзорной
деятельностью. В частности, ПФР может проинформировать ре
гулирующий или надзорный орган о нарушении финансовым уч
реждением сроков представления информации для принятия со
ответствующих мер административного воздействия. Как
правило, такая информация не содержит сведений конфиденци
ального характера.
Информационное взаимодействие между ПФР и национальны
ми органами государственной власти регулируется законодатель
ными и иными нормативными правовыми актами. В некоторых
странах в этих целях используются также межведомственные со
глашения или меморандумы о договоренности, в которых детали
зируются порядок и условия предоставления и использования ин
формации.
Учитывая трансграничный характер преступной деятельнос
ти по отмыванию денег и финансированию терроризма, эффек
тивное противодействие им требует тесного информационного
взаимодействия компетентных органов разных стран, включая в
первую очередь ПФР.
Обмен информацией между ПФР разных стран помогает им
собирать разведывательную информацию и проводить анализ
СПО. Процесс информационного обмена, осуществляемого между
ПФР на базе принятых Группой «Эгмонт» Принципов, по специ
альным Защищенным компьютерным сетям, протекает значи
тельно быстрее, чем по существующим официальным каналам
связи, используемым другими компетентными органами. Благо
даря этому не только ПФР, но и взаимодействующие с ними пра
воохранительные органы имеют возможность безотлагательно
получать от своих иностранных коллег информацию, необходи
мую для предупреждения, выявления и пресечения отмывания
денег и финансирования терроризма.
Информационное взаимодействие между ПФР является од
ним из базовых компонентов международного сотрудничества в
сфере противодействия отмыванию денег и финансированию
терроризма, предусматриваемого, в частности Рекомендацией 40.
Помимо трех основных функций, которые характерны для
всех ПФР, входящих в Группу «Эгмонт» (получение, анализ и
дальнейшая передача информации), в некоторых странах на
ПФР возлагаются дополнительные задачи в сфере противодейст
вия отмыванию денег и финансированию терроризма.
7700
Дополнительные функции не являются обязательными с точ
ки зрения соответствия определению, принятому Группой «Эг
монт», однако, как правило, имеют существенное значение для
обеспечения соответствия национальной системы противодейст
вия отмыванию денег и финансированию терроризма междуна
родным стандартам.
Среди дополнительных функций, поручаемых ПФР, можно
выделить следующие:
– координацию деятельности иных органов исполнительной
власти в сфере противодействия отмыванию денег и финансиро
ванию терроризма;
– создание национальной информационной системы и ведение
единой базы данных по вопросам противодействия отмыванию
денег и финансированию терроризма;
– осуществление надзора за соблюдением требований в сфере
противодействия отмыванию денег и финансированию террориз
ма финансовыми учреждениями и определенными нефинансовы
ми предприятиями и профессиями;
– приостановление операций, связанных с отмыванием денег
или финансированием терроризма, и замораживание счетов;
– обучение персонала учреждений, представляющих сообще
ния, по вопросам соблюдения требований в сфере противодейст
вия отмыванию денег и финансированию терроризма;
– повышение уровня осведомленности общественности в во
просах противодействия отмыванию денег и финансированию
терроризма;
– проведение исследований для определения государственных
приоритетов в борьбе с финансовыми преступлениями;
– составление статистической информации и отчетности по во
просам противодействия отмыванию денег и финансированию
терроризма;
– представление страны в международных программах, меж
дународных организациях и структурах по вопросам противо
действия отмыванию денег и финансированию терроризма;
– разработку проектов поправок в законодательство в целях
его приведения в соответствие с международными стандартами в
сфере противодействия отмыванию денег и финансированию
терроризма.
Следует отметить, что имеющиеся у некоторых ПФР полномо
чия на осуществление оперативнорозыскной и следственной де
ятельности, а также других форм уголовного преследования
обычно рассматриваются не в качестве дополнительных функ
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]