Формирование Евразийского союза на постсоветском пространстве. Проблемы и перспективы правового регулирования. Международная научно-практическая конфе

ции, тоестьдействующихнезависимоивобщеевропейскихинтересах. Предполагается, что в рамках Евразийского союза аналогично будет действовать Коллегия Комиссии (ст. 14–15 Договора о Евразийской экономической комиссии), а ее функциональным дополнением в составе ЕЭК выступает Совет Комиссии, который осуществляет общее руководство деятельностью ЕЭК. Предусмотренный Договором о ЕЭК баланс взаимоотношениймеждуСоветомКомиссиииКоллегиейКомиссии не предполагает четкого разделения властей на законодательнуюиисполнительнуюветви. Аналогичныймеханизмдействовал в рамках Европейского объединения угля и стали (то есть первого Европейского сообщества) в период с 1952 по 1967 г. В то время основным исполнительным и законодательным органом ЕОУС являлся Верховный орган, который в ст. Договора о ЕОУС 1951 г. назывался наднациональным органом и также включал в свой состав 9 членов, как и ЕЭК в настоящее время.

Таким образом, опыт Европейского союза как в самом начале интеграционного строительства, т.е. в 50–60-е гг. ХХ века, такивнастоящеевремя, когдавинституциональноммеханизме ЕС четко оформлены функции и полномочия основных управляющих органов – Совета ЕС, Комиссии, Парламента, Суда ЕС, Европейского совета и др., может послужить интересным примером и в определенных аспектах ориентиром для интеграционного строительства на постсоветском пространстве. И в силу того, что на первом этапе построения интеграции чрезвычайно важно определить функциональную нагрузку каждого элемента (каждого «винтика») общего механизма объединения, нами предлагается концепция деятельности Евразийской экономической комиссии, которая в перспективе может стать «мотором» интеграции на пространстве стран СНГ.

Евразийская экономическая комиссия является единым постоянно действующим регулирующим органом Таможенного союза и Единого экономического пространства1. Основной задачей Комиссии должно стать обеспечение условий функционирования и развития Таможенного союза и Единого экономи-

1 Договор о Евразийской экономической комиссии. – Ст. 1.

81

ческогопространства, атакжевыработканормативно-правовых актов в сфере интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства.

Что касается целей и задач деятельности Коллегии Комиссии, а также основных приоритетов организации работы Евразийской экономической комиссии, то, прежде всего, основная цельработыКоллегииКомиссиивтом, чтобыработатьсогласованно, эффективно и принимать решения коллегиально. Основными принципами работы должны стать законность, доверие и открытость.

Для достижения указанной цели необходимо:

−обеспечить выполнение членами Коллегии особых поручений и задач, налагаемых на них председателем Коллегии Комиссии, с тем чтобы гарантировать достижение целей, определенных председателем Коллегии Комиссии и установленных ею;

−распределение председателем Коллегии Комиссии должностных обязанностей между членами Коллегии Комиссии и перераспределение их в любое время;

−обеспечитьпредставительствоинтересовКомиссии, осуществляемое председателем Коллегии Комиссии, и назначение членов Коллегии для содействия ему в этом;

−принятие решений коллегиально. После принятия решения оно становится обязательным для всех членов Коллегии Комиссии. Обязанностью членов Коллегии является продвижение и защита решений, принятых Коллегией Комиссии. Для изменения и дополнения принятого Коллегией Комиссии решения также требуется решение, принятое коллегиально.

Вцелом, КоллегияКомиссииявляетсяисполнительныморганом Комиссии, осуществляющим выработку предложений в сфере дальнейшей интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства1.

Также можно порекомендовать членам Коллегии Комиссии для содействия в осуществлении их работы создание кабинета. В состав кабинета должны входить лица, осуществля-

1 Указ. договор. – Ст. 14.

82

ющие административно-технические полномочия с целью подготовки заседаний Коллегии Комиссии. Функциональное обеспечение деятельности Коллегии Комиссии должно возлагаться на департаменты Комиссии. На уровне кабинетов необходимо проведение предварительного обсуждения готовящихся решений Коллегии Комиссии, с тем чтобы члены Коллегии Комиссии могли сосредоточиться на обсуждении ключевых политических аспектов.

В силу того, что присутствие на еженедельных заседаниях Коллегии Комиссии является обязанностью ее членов, а отсутствиечленаКоллегииКомиссииназаседанияхКоллегииКомиссии допустимо только в исключительных обстоятельствах, продиктованных либо целями сотрудничества, осуществляемого органами Евразийского союза, либо формальными требованиями осуществления представительства интересов Коллегии Комиссии во внешнеполитических отношениях, то для проведениярезультативногообсуждениявходееженедельныхвстреч Коллегии Комиссии необходима тщательная подготовка документации и представление ее в указанные сроки.

РаботаКоллегииКомиссиинедолжнаограничиватьсятолько обсуждением представленных проектов решений Комиссии. Необходимо проведение обсуждений и дискуссий, направленных на выработку общей стратегии деятельности Коллегии Комиссии и на определение приоритетов деятельности департаментовКоллегииКомиссии, атакжедлярешенияполитических вопросов, требующих непосредственного вмешательства Коллегии Комиссии. С этой целью должны проводиться как запланированные, так и внеочередные заседания Коллегии Комиссии.

С целью выработки комплексного подхода к решению задач, стоящих перед Коллегией Комиссии, члены Коллегии Комиссии могут создавать группы. Группа должна состоять из наиболее компетентных членов Коллегии Комиссии, которые должны принять активное участие в разработке проекта ключевого документа по одному из приоритетных направлений деятельности Евразийской экономической комиссии. Группы не

83

должны быть постоянными, они должны работать над вопросом особой важности с целью выработки проекта решения Евразийской экономической комиссии к определенному сроку. Группа распускается после выполнения задачи, для которой она создавалась. Также группы Коллегии Комиссии могут создаваться для подготовки обсуждений и дискуссий, направленных на выработку общей стратегии деятельности Коллегии Комиссии и на определение приоритетов деятельности департаментовКоллегииКомиссии, атакжедлярешенияполитических вопросов, требующих непосредственного вмешательства Коллегии Комиссии.

На департаменты Комиссии должна возлагаться ответственность за слаженность и качество работы Коллегии Комиссии и Совета Комиссии. Департаменты Комиссии и кабинеты членов Коллегии Комиссии должны информировать друг друга о ходе работы над подготавливаемой документацией.

Члены Коллегии Комиссии, кабинеты и департаменты Евразийской экономической комиссии несут коллективную ответственность за совместное тесное сотрудничество, для того чтобыгарантироватьэффективноеисполнениеруководящихуказаний председателя Коллегии Комиссии и приоритеты, установленные Коллегией Комиссии. Их сотрудничество базируется на законности, доверии, открытости и взаимном предоставлении информации, необходимой для слаженной работы Евразийской экономической комиссии.

84

Ж.М. Кембаев1

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ КОМИССИЙ ЕВРАЗИЙСКОГО И ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗОВ

Исполнилось 20 лет с момента распада СССР. Неотвратимым следствием разрушения колоссального государства и созданной им мировой социалистической системы (при одновременном переходе от плановой к рыночной экономике) явился один из наиболее глубоких социально-экономических кризисов в истории человечества.

Несмотря на то что одновременно с прекращением существования СССР теперь уже бывшие советские республики договорились сотрудничать «в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков» в рамках Содружества Независимых Государств (ст. 7 Соглашения о СНГ от 8.12.1991 г.). (В полном соответствии с данной целеустановкой 24 сентября 1993 г. был подписан Договор о создании Экономического союза, который предусматривал последовательное прохождение следующих интеграционных этапов: 1) создание зоны свободной торговли (ЗСТ); 2) образование Таможенного союза; 3) формирование общего рынка товаров, услуг, капитала и рабочей силы; и, наконец, 4) образование Экономического союза. Необходимо отметить, что такое решение отнюдь не являлось экстраординарным. Наоборот, оно всецело отражало и находилось в полном соответствии с одним из магистральных путей развития современного международного сообщества, а именно – с процессами международной интеграции. О процессах международной интеграции см., напр.: Шумилов В.М. Международноеэкономическоеправовэпохуглобализации. – М., 2003; Кембаев Ж.М. Международная экономическая интеграция: разновидности и основные закономерности // Журнал Российского права. – 2008. – № 10. – С. 109–117), ни СНГ (объединение

1 Доктор права, профессор университета КИМЭП (Алматы, Казахстан).

© Кембаев Ж.М., 2012.

85

11 постсоветских государств)1, ни созданное 10 октября 2000 г. Евразийскоеэкономическоесообщество(ЕврАзЭС) (ОЕврАзЭС см., напр.: ШинкарецкаяГ.Г. ЕстьлибудущееуЕврАзЭС? // Государствоиправо. – 2004. – №11. – С. 73–77; КембаевЖ.М. Евразийское экономическое сообщество: правовые основы деятельности и перспективы развития // Государство и право. – 2008. – №10. – С. 53–59) (объединение6 государств) всилуцелогоряда причин оказались неспособными осуществить данные задачи.

Поэтому 6 октября 2007 г. главы государств Белоруссии, Казахстана и России приняли решение достигнуть поставленной цели хотя бы между собой, подписав Договор о создании Таможенного союза (ТС)2. Таким образом, была фактически создана особая группа государств внутри ЕврАзЭС в целях эффективного продвижения интеграционных процессов на Евразийском пространстве (в настоящее время пока еще неформально известного как Евразийский союз). В этой связи представляется очевидным, что дальнейшее развитие региональных интеграционных процессов является неотъемлемым условием для всех евразийских государств на пути достижения ими высокого уровня социально-экономического развития. (Так, по подсчетам Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, позитивныйэффектотсозданияТСБелоруссии, Казахстана и России только к 2015 г. составит 400 млрд долл.)3.

Уже 1 января 2010 г. начал действовать единый таможенный тариф, а 1 июля того же года вступил в силу Таможенный кодекс ТС (и таким образом полностью завершилось формирование единой таможенной территории)4. Более того, 19 дека-

1См.,напр.:КембаевЖ.М.Правовыеаспектыэкономическойинтеграции на постсоветском пространстве: проблемы и перспективы развития // Известия высших учебных заведений : правоведение. – 2007.

№3. – С. 146–155; Драгнева-ЛюерсР.О. Напутиксвободнойторговле в СНГ: проблемы права и политики // Правоведение. – 2009. – № 4. –

С. 85–101.

2См., напр.: Вельяминов Г.М. Таможенный союз в правовом ракурсе // Государство и право. – 2010. – № 2. – С. 55–58.

3См. http://lenta.ru/news/2009/11/18/effect (2010. 19 ноября).

4См. более подробно: Кембаев Ж.М. О правовых вопросах интеграционных процессов на Евразийском пространстве // Современное право. – 2011. – № 9. – C. 88–94.

86

бря 2011 г. был подписан ряд международных договоров, которые позволят с 1 января создать условия для свободного движениятоваров, капиталовирабочейсилымеждуБелоруссией, Казахстаном и Россией и таким образом создать Единое экономическое пространство (ЕЭП) между этими странами. Также следует отметить, что уже начались дискуссии на самых высоких уровнях о возможности введения единой валюты в рамках всего Евразийского интеграционного объединения.

В этой связи нельзя не отметить поразительное сходство алгоритма развития межгосударственной интеграции в Евразии с теми процессами, которые привели к созданию современного Европейского союза. В числе целого ряда других схожих характеристик особо следует также выделить то, что пакет документов, подписанных 19 декабря 2011 г., включает в себя также и Договор о Евразийской экономической комиссии (ДЕЭК).

Данный Договор определяет Евразийскую экономическую комиссию (ЕЭК) как «единый постоянно действующий регулирующий орган ТС и ЕЭП», задачами которого являются: вопервых, обеспечение «условий функционирования и развития ТС и ЕЭП, а также выработка предложений в сфере экономической интеграции в рамках ТС и ЕЭП» (ст. 1 ДЕЭК). (В частности закрепляется, что ЕЭК будет осуществлять свою деятельность в следующих сферах: таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; таможенное администрирование; техническоерегулирование; санитарные, ветеринарныеифитосанитарные меры; зачисление и распределение ввозных таможенных пошлин; установление торговых режимов в отношении третьих стран; статистика внешней и взаимной торговли; макроэкономическая политика; конкурентная политика; промышленные и сельскохозяйственные субсидии; энергетическая политика; естественные монополии; государственные и (или) муниципальные закупки; взаимная торговля услугами и инвестиции; транспорт и перевозки; валютная политика; охрана и защита результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации товаров, работ и услуг; трудовая миграция; финансовые рынки (банковская сфера, сфера страхования, валютный

87

рынок, рынок ценных бумаг ст. 3 ДЕЭК.) Во-вторых, обеспечение «реализации международных договоров, формирующих договорно-правовуюбазуТСиЕЭП» (ст. 6 ДЕЭК). (Крометого, ЕЭК выполняет функции депозитария этих международных договоров, а также решений Высшего Евразийского экономического совета. Она может быть наделена Высшим Евразийским экономическим советом правом подписывать международные договоры по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии; вправе создавать консультативные органы по вопросам, принятие решений по которым относится к компетенции Комиссии, а такжезапрашиватьуоргановвластигосударств-членов, юридических и физических лиц информацию, необходимую для осуществления полномочий.) Таким образом, ЕЭК предназначена выполнять те же основные функции, что и Европейская Комиссия (а именно: функции «мотора интеграции» и «хранителя договоров»).

Заслуживает также внимания и то, что ЕЭК способна в пределах своих полномочий принимать решения, входящие в «договорно-правовую базу ТС и ЕЭП», имеющие обязательный характер для государств-членов и подлежащие непосредственному применению на их территориях (ст. 5 ДЕЭК). Кроме того, ДЕЭК закрепляет, что если в результате проводимого ЕЭК мониторинга исполнения международных договоров, составляющих договорно-правовую базу ТС и ЕЭП, возникают основания полагать, что одно из государств-членов не исполняет данные международные договоры, то ЕЭК (после установления разумного срока для устранения нарушения) имеет право обратиться в Суд ЕврАзЭС (ст. 20 ДЕЭК).

Однако на этом сходства между Евразийским и Европейскими комиссиями заканчиваются. Прежде всего следует отметить, что Европейская комиссия является единым, целостным органом, в то время как ЕЭК состоит из Совета Комиссии и Коллегии Комиссии.

Кроме того, сильно отличается и порядок формирования этих органов. В формировании Европейской комиссии задействованы не только государства–члены Евросоюза, но и очень

88

активно участвует избранный на основе прямого голосования населениемвсехстранЕвросоюзаЕвропейскийпарламент. При этом члены Еврокомиссии, срок полномочий которых – 5 лет, отбираются из числа лиц на основании их «преданности европейскому делу» и полной независимости (пп. 3 и 7 ст. 17 Договора о Европейском союзе). В настоящее время Еврокомиссия состоит из 27 комиссаров (по одному от каждого государствачлена). Однако с 1 ноября 2014 г. в состав Комиссии будет входить такое число членов, которое соответствует двум третям от количества государств-членов (т.е. 18 комиссаров). В то же время, в Совет ЕЭК (которому доверено осуществлять общее руководство деятельностью Евразийской комиссии) входят по одному представителю от каждого государства-члена в чине заместителя главы правительства, а председательство в Совете Комиссии осуществляется поочередно каждым государствомчленом в течение 1 года в порядке русского алфавита (ст. 8 и 11 ДЕЭК). Коллегия Комиссии состоит из 9 членов, выдвигаемых по 3 от каждого государства-члена и назначаемых сроком на 4 года (с возможным продлением полномочий) Высшим Евразийским экономическим советом (высшего органа Евразийского интеграционного объединения, состоящего из президентов государств-членов). Один из членов Коллегии является ее Председателем, который также назначается Высшим органом сроком на 4 года. При этом председательство в Коллегии осуществляется государствами-членами поочередно в порядке русского алфавита. В ДЕЭК прямо закрепляется, что члены Коллегии при исполнении своих служебных обязанностей независимы от государственных органов и должностных лиц государств-членов и не могут запрашивать или получать указания от них (ст. 15 ДЕЭК); однако следует учесть, что Коллегия в своей деятельности подотчетна Совету ЕЭК и обязана исполнять его решения (ст. 18 ДЕЭК).

Далее, существенные отличия между Евразийским и Европейскими комиссиями имеются в порядке принятия решений. Если Еврокомиссия может принимать решения простым большинством голосов (т.е. 14 голосами из 27), то Совет ЕЭК при-

89

нимает решения только консенсусом (ст. 12 ДЕЭК). В случае если не достигнут консенсус, вопрос может быть передан на рассмотрение в Высший орган, который, однако, также принимает решения только на основе единогласия.

Следует отметить, что ДЕЭК наделяет Коллегию ЕЭК возможностью принимать решения не только консенсусом, но и квалифицированным большинством в две трети голосов от общего числа ее членов. Перечень вопросов, решения по которым могут приниматься квалифицированным большинством, определяется Регламентом. В то же время, необходимо учесть, что любоегосударство-членилидажелюбойчленСоветаЕЭКиме- ют право в течение 10 календарных дней с момента принятия Коллегией ЕЭК решения внести в Коллегию ЕЭК предложение о его отмене или изменении. В этом случае Коллегия ЕЭК в течение 5 календарных дней с момента получения соответствующего предложения должна направить членам Совета Комиссии материалы по указанному решению. После поступления материалов Совет ЕЭК рассматривает их и принимает решение в течение 10 календарных дней (либо оставляя решение Коллегии ЕЭК в силе, либо изменяя его). Однако любое государствочлен, не согласное с принятым решением Совета Комиссии, не позднее 30 календарных дней с даты его опубликования, может направить в Комиссию письмо за подписью главы правительства с требованием о внесении данного вопроса на рассмотрение Высшего Евразийского экономического совета (который, в свою очередь, может принимать решения только на основе консенсуса, ст. 13 ДЕЭК).

Немаловажным отличием Евразийской комиссии от Европейской является также и то, что деятельность Европейской комиссии финансируется собственными средствами Европейского Союза и ее бюджет утверждается другим наднациональным органомЕвросоюза– Европейскимпарламентом, втовремякак финансирование деятельности ЕЭК осуществляется за счет долевых взносов государств-членов, а ее бюджет утверждается Высшим Евразийским экономическим советом на уровне глав государств (пп. 3 и 4 ст. 7 ДЕЭК).

90