Формирование Евразийского союза на постсоветском пространстве. Проблемы и перспективы правового регулирования. Международная научно-практическая конфе

подобном качестве обладают обязательной силой для Сторон и непосредственным действием на их территории.

Иерархия между решениями Совета и Коллегии, тем не менее, присутствует, но имеет иной – политико-организационный характер. Решения Совета как межправительственной инстанциивсегдаявляютсяпродуктомсогласованияволи(консенсуса) Сторон. Они имеют окончательный характер и должны исполняться Сторонами вплоть до их отмены, в том числе при оспаривании в Суде Евразийского экономического сообщества, на который сегодня также возложены функции судебного органа Таможенного союза (ст. 13 – 14 Статута Суда Евразийского экономического сообщества от 5 июля 2010 г.).

Напротив, решения Коллегии свойством окончательности не обладают. Каждое решение Коллегии может быть оспорено в Совете ЕЭК любой Стороной или любым членом Совета. В этом случае Совет вправе отменить или изменить решение Коллегии, выносяпостановления, какиподругимвопросам, на основе консенсуса, т.е. с согласия всех представленных в нем заместителей глав правительств Сторон.

Если принятое в этом случае решение Совета не устраиваетоднуизСторон, аравноеслиСоветнесмогвтечение10 дней принять решения (т.е. между Сторонами не достигнут консенсус), то глава правительства заинтересованной Стороны может предложить передать вопрос на окончательное урегулирование Высшего Евразийского экономического совета на уровне глав государств или глав правительств.

В подобном случае решение Коллегии, предлагаемое к отмене или изменению, «не вступает в силу до даты его рассмотрения Высшим Евразийским экономическим советом и принятия решения консенсусом» (ст. 13 Договора).

Рассмотренные положения Договора и Регламента показы-

вают, что Совет и Коллегия – это не два равноправных органа в структуре ЕЭК, а инстанции, находящиеся в отношениях су-

бординации. Совет – вышестоящая инстанция в структуре ЕЭК, которая, во-первых, концентрирует в своих руках полномочия по принятию ключевых решений, во-вторых, вправе пересмо-

111

треть любое решение Коллегии. Коллегия – подчиненная инстанция в структуре ЕЭК, решения которой могут быть изменены или отменены Советом.

О наличии субординации свидетельствуют и такиеаспекты взаимоотношений двух инстанций, как право Совета давать порученияКоллегиииназначатьсрокдляихисполнения(ст. 9 Договора, п. 37 Регламента) и обязанность Коллегии ежегодно отчитыватьсявСоветеореализацииосновныхнаправленийинтеграции (ст. 18 Договора).

В свою очередь, Евразийская экономическая комиссия в целомнаходитсявподчиненномположениипоотношениюкВысшему Евразийскому экономическому совету на уровне глав го-

сударств или глав правительств, на утверждение которого Совет ЕЭК обязан вносить «основные направления интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства» и который назначает на должности и вправе досрочно прекращать полномочия членов Коллегии ЕЭК (ст. 9, 17 Договора).

Таким образом, межправительственные начала в право-

вом статусе Евразийской экономической комиссии и, соответственно, в механизме управления проектируемым Евразийским экономическим союзом пока преобладают над началами наднациональными.

Подобныйвывод, однако, заслуживаетуточнения. Какпредставляется, принятые 18 ноября 2011 г. документы, которые заложилиправовуюосновусозданияидеятельностиЕвразийской экономической комиссии, одновременно вводят в управление интеграционными процессами некоторые элементы системы сдержекипротивовесов. Онипризванысбалансироватьин-

дивидуальные(национальные) интересыСторон, представленные в Совете ЕЭК и Высшем Евразийском экономическомсовете, соднойстороны, иихобщиеинтересы, выразителем которых должна служить Коллегия ЕЭК.

Можно выделить, как минимум, два подобных элемента.

Во-первых, выработка предложений в сфере интеграции воз-

ложена на Коллегию (ст. 18 Договора), которая, аналогично Ев-

112

ропейской комиссии в механизме управления Европейским союзом, наделена своеобразной монополией на правотворческую инициативу:

«Проекты решений Комиссии, принимаемых Советом (далее – решения Совета), готовятся Коллегией» (п. 19 Регламента).

ПриэтомчленыКоллегиивправеоказыватьорганамвласти Сторон во включении в повестку дня предложений о принятии решений ЕЭК, в которых заинтересована та или иная Сторона (п. 61 Регламента). Если предложение о включении вопроса в повестку дня Коллегии поступает от отдельного члена Совета, то судьба этого предложения также зависит от решения, принимаемого Коллегией (п. 60 Регламента).

В обмен на поддержку членов Коллегии ЕЭК в этих вопросах Сторонам, в том числе их представителям в Совете ЕЭК, придется искать компромиссы с Коллегией, в чем-то идти ей на уступки по другим вопросам, например путем голосования в Совете «за» проекты решений и других документов в редакции, предложенной Коллегией, или «против» отмены решений, ранее принятых Коллегией.

Вторымэлементомсистемысдержекипротивовесовврамках проектируемого Евразийского экономического союза может стать наделение Председателя Коллегии ЕЭК правом, которое может рассматриваться и как обязанность, докладывать не только Совету ЕЭК, но и Высшему Евразийскому экономическому совету «о вопросах, требующих решения Совета Комиссии и Высшего Евразийского экономического совета, и об иных документах с соответствующими предложениями по результатам их рассмотрения Коллегией Комиссии» (ст. 23 Договора).

Тем самым Коллегия в лице своего Председателя получает доступ на заседания наиболее высокой политической инстанции интеграционного объединения, в том числе возможность непосредственно апеллировать к главам государств или прави-

тельств Сторон в случаях, когда их представители более низкого ранга в Совете ЕЭК (заместители глав правительств), по мнению Коллегии, необоснованно отменяют (изменяют) реше-

113

ния последней или отклоняют предложения Коллегии, которые она считает существенными для дальнейшего развития интеграционных процессов1.

ПозицииКоллегиипоотношениюкСоветуигосударствамчленам также усиливает нахождение в ее непосредственном подчинении департаментов ЕЭК. При условии компетентной

иэффективной работы департаменты ЕЭК смогут стать не только бюрократическим аппаратом, необходимым для любого института власти, но и подлинным «мозговым центром» интеграционных процессов в Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве. В свою очередь, члены Совета благодаря постоянной работе в ЕЭК имеют шанс превратиться во влиятельных «лоббистов» евразийской интеграции в прави-

тельствах Сторон, высокопоставленными членами (заместителями глав) которых по должности они являются.

3.Проблемы совершенствования правового статуса Евразийской экономической комиссии

В современном мире не существует идеальной модели интеграционной организации, как не существует идеальных государств или людей. События последних лет, связанные с мировым финансовым кризисом и долговыми проблемами ряда европейских стран, наглядно продемонстрировали, что даже столь многоопытная, успешно преодолевшая десятки больших

ималых кризисов интеграционная организация, как Европейский союз, может сталкиваться с проблемами, которые ставят под угрозу сам факт ее существования.

1Практика неформальных апелляций к высшим руководителям государств-членов давно сложилась в рамках Европейского союза: чтобы добиться положительного голосования членов Совета Европейского союза (межправительственный институт на уровне министров государств–членов ЕС), Европейская комиссия (наднациональный институт) обращается за поддержкой в Европейский совет на уровне высших руководителей государств-членов, способных давать необходимые указания национальным министрам. Если инициатива Европейской комиссии получила поддержку Европейского совета, то это гарантирует ее успешное прохождение через Совет Европейского союза.

114

Наличие трудностей и кризисов, однако, не свидетельствует о несостоятельности самой идеи интеграции. Интеграция и в Европе, и на постсоветском пространстве – объективный процесс, к которому подталкивает сам факт проживания по соседству друг с другом народов разных стран, а в случае проектируемого Евразийского экономического союза – также многовековой (и отнюдь не только негативный) опыт жизни в одном государстве.

Не требуется доказывать, что необходимым условием

успешности интеграции является соблюдение всеми участвующими в ней государствами дисциплины, т.е. полное и своевременное исполнения обязательств, взятых на себя в рамках интеграционной организации.

Вотсутствии подобной дисциплины и заключается главная причина современных трудностей ЕС, государства-члены которого на протяжении многих лет фактически закрывали глаза на нарушение друг другом правил в области бюджетного дефицита и не пытались создать действенных механизмов их реализациивжизни(запоздалыемерыпосозданиюподобныхмеханизмов начали предприниматься только в 2010–2011 гг.).

Дисциплина государств–членов интеграционной организации – ключ к успеху интеграционных процессов как в ЕС, так

ив проектируемом Евразийском экономическом союзе. В ЕС контроль за соблюдением обязательств государств-членов осуществляет независимый Суд Европейского союза, который по искам также независимой от государств–членов Европейской комиссии выносит юридически обязательные решения в адрес государств-нарушителей, в том числе решения о наложении штрафа и пени, взыскиваемых в бюджет ЕС (из-под действия этого механизма, однако, был изъят контроль за соблюдением обязанности не допускать чрезмерного бюджетного дефицита, что и привело в итоге к «расхолаживанию» бюджетной дисциплины государств-членов).

Вотношении обязательств России, Беларуси и Казахстана, вытекающих из членства в Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, аналогичный контроль сегодня при-

115

зван осуществлять Суд Евразийского экономического сообщества (Суд ЕврАзЭС), хотя и без права налагать штрафные санкции.

Отслеживание и выявление фактов нарушений своих обязательств Сторонами, безусловно, должно стать одним из главных направлений деятельности Евразийской эконо-

мической комиссии. Согласно ст. 20 Договора, Коллегия ЕЭК в подобных случаях «направляет Стороне уведомление о необходимости обязательного исполнения соответствующего международного договора и (или) решения Комиссии и устанавливает разумный срок, в течение которого Сторона должна устранить такое нарушение».

Однако если Сторона продолжает нарушать свои обязательства, Коллегия лишена права непосредственно передать дело в Суд ЕврАзЭС. Она сможет сделать это не ранее того момента, когдаСоветЕЭКприметещеоднорешение«онеобходимости исполнения соответствующего международного договора и (или) решения Комиссии», и когда это повторное решение также не будет исполнено.

Совет ЕЭК – межправительственная инстанция, принимающая все решения консенсусом. Будет ли голосовать представитель государства-нарушителя в Совете «за» осуждение своей страны? Маловероятно. В результате обязательство Стороны, вытекающее из членства в Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, продолжит не исполняться, если только какая-либо другая Сторона от своего имени не решит сама возбудить против нее дело в Суде ЕврАзЭС.

Как представляется, процедура контроля нарушений, закрепленная в ст. 20 Договора о Евразийской экономической комиссии, является главной «ахиллесовой пятой» этого документа. Она лишает ЕЭК возможности эффективно устранять подобные нарушения, что может поставить под угрозу нормальное функционирование Таможенного союза и Единого экономического пространства.

Чтобыпредотвратитьэтуугрозу, Сторонамужесейчасстоит задуматься о совершенствовании процедуры реализации

116

контрольных прерогатив Комиссии, следовательно, о внесении поправок в ст. 20 Договора. С этой целью, на наш взгляд, достаточно дополнить четвертый абзац ст. 20 одной фразой, которая сделает невозможным блокирование государстваминарушителями передачи дел в Суд ЕврАзЭС (дополнение выделено курсивом):

«ВслучаееслиСторонанеисполняетвустановленныесроки решение Совета Комиссии о необходимости исполнения соответствующегомеждународногодоговораи(или) решенияКо-

миссии, или если Совет Комиссии не принимает решения в те-

чение 30 дней, Коллегия Комиссии от имени Комиссии имеет право обратиться в Суд Евразийского экономического сообщества с заявлением о неисполнении этой Стороной международных договоров, формирующих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, и (или) решения Комиссии».

117

А.А. Чупахин1

ПЕРСПЕКТИВА ИНТЕГРАЦИИ ТРЕТЬИХ СТРАН В ЕВРАЗЭС И ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ

БЕЗ ВСТУПЛЕНИЯ В УКАЗАННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ШВЕЙЦАРИИ И ЕС)

Всовременном мире все более явным становится повсеместное развитие интеграционных процессов, которое во многом и определяет политическую ситуацию. Тенденция отдельных регионов на усиление политических и экономических связей во многом обуславливается ключевыми вехами новейшей истории – мировые войны и появление ядерного арсенала показали мировому сообществу реальность угрозы человечеству

ихрупкость и нестабильность политического мира. Так и образовалось самое развитое и представляющее наибольший интерес для изучения интеграционное объединение – Европейский союз.

ВХХ веке интеграционные процессы так или иначе протекали и в нашей стране, но сегодня, когда страны–участни- цы ЕврАзЭС заявили о своем курсе на теснейшее экономическое сближение, когда начали действовать Таможенный союз

иЕдиное экономическое пространство, мы можем смело говоритьотом, чтоРоссияспособнавыйтинановыйуровеньразвития отношений со странами-соседями и вывести на него другие страны региона, связанные с нашей страной как исторически

икультурно, так и, что немаловажно, экономически. И самым крупным шагом в этом процессе станет создание Евразийского союза. И здесь неоценимую помощь способен оказать опыт ЕС в сфере интеграции.

Однако не надо забывать, что, применяя данный опыт, стоит учитывать все политические и экономические реалии конкретного региона. Но, несмотря на то что ЕС удалось добить-

1 Студент Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.

© Чупахин А.А., 2012.

118

ся больших достижений во многих сферах, особенный интерес представляет опыт Союза в сфере сближения с третьими странами без вступления в него. Интерес к этому России, а в будущем и Евразийского союза, обусловлен тем, речь идет о крайне специфичном регионе, экономические связи в котором не столь плотны, как существовавшие в Европе до создания ЕС.

Более того, различия в культуре, политической системе, географическая удаленность и наличие некоторых неурегулированных вопросов, в том числе и географических, способны стать серьезным препятствием на пути участия некоторых стран в интеграции. Именно в таком случае будет необходим индивидуальный подход, способный не только помочь странам наладить прочные связи с блоком, но и создать необходимые предпосылки для будущего вступления.

Актуальность данной темы подтверждается и тем, что уже сейчас Сирия, Вьетнам и Новая Зеландия выразили свой интерес во вступлении в Единое экономическое пространство. В рамках ЕС примером такой ситуации служат отношения со Швейцарией. На протяжении веков эта страна сохраняла свой нейтралитет на международной арене, однако тяжелая ситуация, сложившаяся в Европе после Второй мировой войны, а так же неизбежная связь страны с регионом сделали невозможным полностьюобособленноеотСоюзасуществованиеШвейцарии.

Тем не менее, интеграция имела определенные особенности. Прежде всего, стоит сказать, что Швейцария настояла на двустороннем подходе, при котором договор заключается не между всеми странами Союза и Швейцарией, а между двумя сторонами, выступающими в данном случае на равных, поэтому при присоединении какой-либо страны к ЕС договор пересматриваетсязанововместозаключениядополнительногодоговора с новой страной.

Такимобразом, Швейцариявлюбоймоментспособнаотказаться от интеграции с новыми членами. Примером этого могло послужить присоединение Болгарии и Румынии к ЕС, когда Швейцарии не желала распространять свободу передвижения рабочих на граждан данных государств. Но здесь и у Евро-

119

союзаестьмеханизмзащиты, такназываемыйGuillotine Clause, который позволял бы ЕС полностью разорвать все договоры в случае, если Швейцария откажется в распространении их действия на новые страны.

Особенностью является и то, что сближение шло в два этапа: вначале были достигнуты договоренности в сфере передвижения рабочих, воздушного и дорожного сообщения, сельского хозяйства, госзакупок и науки, а спустя некоторое время – и по вопросам безопасности, статуса беженцев, шенгенских соглашений и кооперации в вопросах расследования экономических преступлений. Так и в случае с Евразийском союзом сближение с третьими странами стоит производить в несколько этапов, прежде всего для того, чтобы создать базу для дальнейшего вступления, при этом ограничиваясь наиболее важными сферами и вопросами, которые можно будет урегулировать даже с теми странами, с которыми существуют определенные политические разногласия.

На мой взгляд, можно выделить три первостепенных направления сближения: энергетика, сельское хозяйство и наука. Сближениевсфереэнергетикиобусловлено, преждевсего, тем, что наша страна является крупным поставщиком энергетических ресурсов, и упрочение отношений с импортерами принесло бы пользу обеим сторонам и позволило бы выйти на новые рынки. Также наличие постоянных партнеров в сфере энергетики, являющейся жизненно важной для государства, позволило бы укрепить стабильность в регионе.

Сельское хозяйство также является жизненно важной отраслью, так как сложно говорить о полном суверенитете государства, неспособногообеспечитьсебяпродовольствием, ивозможность региона добиться независимости от третьих стран в продовольственной сфере положительно отразилось бы как на регионе в целом, так и на создании прочных связей третьих стран с Союзом, и в частности с Россией, так как для дальнейшей интеграции необходимо, чтобы страны в определенной степени зависели друг от друга.

120