Формирование Евразийского союза на постсоветском пространстве. Проблемы и перспективы правового регулирования. Международная научно-практическая конфе
.pdfЧетвертым основанием классификации полномочий ЕЭК служит их географическая направленность. На этом основа-
нииполномочияЕЭКмогутбытьподразделенынавнутриполитические и внешнеполитические:
1)внутриполитические полномочия ЕЭК направлены на регулирование общественных отношений в пределах совокупной территории государств, объединенных в Таможенный союз
иЕдиное экономическое пространства, т.е. сегодня на территориях России, Беларуси и Казахстана. Данные полномочия, как указано выше, реализуются в форме рекомендательных (рекомендации) или юридически обязательных (решения) актов, предписывающих или предлагающих определенное поведение государствам-членам («Сторонам» по терминологии Договора)
инаходящимся под их юрисдикцией физическим и юридическим лицам;
2)внешнеполитические полномочия направлены на разви-
тие взаимоотношений и сотрудничества с государствами, не входящими в состав Таможенного союза и Единого экономического пространства, т.е. являющихся для этих образований «третьими странами». К внешнеполитическим полномочиям относится и развитие связей с другими субъектами международного права, в том числе международными и наднациональными организациями интеграционного характера, включая Ев-
ропейский союз1.
1 Согласно последнему предложению Декларации о Евразийской экономическойинтеграции, Стороныбудутстремиться«кдальнейшемуукреплениювзаимовыгодногоиравноправногосотрудничествасдругимистранами, международнымиинтеграционнымиобъединениями, включаяЕвро-
пейский союз, с выходом на создание общего экономического простран-
ства». Реализацияэтого стремления, в свою очередь, обусловливает необходимость проведения скоординированной работы в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства по вопросам «гармониза-
цииивзаимногосближенияинтеграционныхпроцессоввЕвро-Атлантике и Евразии». О том, что «теперь участником диалога с ЕС станет Таможенный, а в дальнейшем и Евразийский союз», говорится и в программ-
ной статье о будущем евразийской интеграции В.В. Путина. «Таким образом, – отмечается далее в статье, – вхождение в Евразийский союз помимопрямыхэкономических выгод позволит каждомуиз его участниковбыстрее и на более сильных позициях интегрироваться в Европу». См.: Путин В.В. Новый интеграционный проект для Евразии – будущее, которое рождается сегодня // Известия. – 2011. – № 183(28444) – 4 октября. – С. 5.
101
Не исключено, что внешнеполитические полномочия ЕЭК послужат прообразом для полноценной общей внешней политики проектируемого Евразийского экономического союза, которая намечена в Декларации о евразийской экономической интеграции, хотя и в осторожных формулировках («развитие сотрудничества в сфере внешней политики по вопросам, представляющим взаимный интерес»).
Юридическим инструментом реализации внешних полномочий ЕЭК выступают международные договоры, правом подписывать которые она может быть наделена по решению Высшего Евразийского экономического совета:
«Комиссия может быть наделена Высшим Евразийским экономическим советом правом подписывать международные договоры по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии» (ст. 5 Договора).
Однако до тех пор, пока не создан Евразийский экономический союз как полноценная организация, обладающая правосубъектностью на международной арене, подписанные ЕЭК международные договоры будут оставаться международны-
ми договорами Сторон, которые они совместно заключают с третьими странами или международными организациями.
Такой вывод следует из Регламента работы Евразийской экономической комиссии. Согласно его п. 41, в течение трех рабочих дней после подписания Комиссией любого международного договора копия последнего должна быть направлена «Сторонамдляпроведениянеобходимыхпроцедурдлявступления в силу данного международного договора».
2. СтруктураиорганизацияработыЕвразийскойэкономической комиссии
Предшественница ЕЭК – Комиссия Таможенного союза – являлась межправительственным по составу институтом, типичным для классической международной организации1.
1 В институциональном механизме ЕС аналогом Комиссии Таможенного союза служила не Европейская комиссия, а Совет Европейского союза, включающий представителей правительств государств– членов ЕС на министерском уровне.
102
Членами Комиссии Таможенного союза являлись представители Сторон на уровне заместителей глав их правительств или членов их правительств (по одному от каждой Стороны). Они собирались на заседания не реже одного раза в месяц и принимали решения, по общему правилу, квалифицированным большинством в 2/3 голосов с использованием метода взвешенного голосования (всего 100 голосов, из них Россия – 57 голосов, Беларусь и Казахстан – по 21,5 голоса).
Каждая Сторона обладала правом вето на юридически обязательные акты Комиссии Таможенного союза: путем обжалования их в Высший орган Таможенного союза на уровне глав государствдляпринятиярешенийконсенсусом. РоссийскаяФедерация как крупнейшее государство Таможенного союза также могла отклонять решения его Комиссии путем голосования представителя России «против» предложенного проекта, что означало недостижение требуемого большинства (ст. 7 Договора о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г.).
При Комиссии Таможенного союза состоял постоянный Секретариат, статус которого определялся в качестве «рабочего органа» Комиссии (ст. 1 Соглашения о Секретариате Комиссии Таможенного союза от 12 декабря 2008 г.). Как и аналогичные органы международных организаций, Секретариат играл роль вспомогательного аппарата и не был наделен полномочиями по принятию самостоятельных решений.
Пришедшая на смену Комиссии Таможенного союза Евра-
зийскаяэкономическаякомиссияуженеможетбытьохарактеризована как чисто межправительственный институт – и в этом состоит главная новизна правового статуса ЕЭК.
Межправительственный характер сохранил только один компонент в структуре ЕЭК. Другой же компонент призван стать подлинно наднациональной инстанцией, члены которой
«при исполнении служебных обязанностей независимы от государственных органов и должностных лиц Сторон и не могут запрашивать или получать указания от органов власти или официальных лиц Сторон» (ст. 15 Договора). Создание та-
кой инстанции соответствует общему стремлению России, Бе-
103
ларуси и Казахстана, провозглашенному в Декларации о евразийской экономической интеграции, – обеспечивать совершен-
ствование и развитие именно «наднациональных институтов».
Итак, согласно ст. 4 Договора о Евразийской экономической комиссии, ЕЭК «состоит из Совета Комиссии и Коллегии Комиссии».
«Совет Комиссии» – межправительственная инстанция
вструктуре ЕЭК – является наследником бывшей Комиссии Таможенного союза. В состав Совета входят по одному пред-
ставителю от каждой Стороны на уровне заместителя гла-
вы правительства, поочередно (в порядке ротации, на протяжении 1 года) председательствующие на его заседаниях. Заседания Совета должны проводиться не реже одного раза в квартал (при необходимости могут созываться внеочередные заседания).
Вотличие от Комиссии Таможенного союза, в Совете ЕЭК больше не предусмотрено взвешенное голосование, которое являетсяизлишнимприсохранениизаСторонамиправавето. Все решения, а равно рекомендации должны приниматься Советом консенсусом, т.е. с согласия представителей каждой из Сторон. В случае недостижения консенсуса по предложению любого члена Совета вопрос может быть передан на рассмотрение
вВысший Евразийский экономический совет, решения которого также требуют одобрения всеми Сторонами (ст. 12 Договора, п. 38 Регламента).
Новая наднациональная инстанция в структуре ЕЭК получила название «Коллегия Комиссии». Коллегия включает по
3 должностных лица от каждой Стороны, т.е. всего 9 чело-
век. Члены Коллегии должны обладать необходимой профессиональной квалификацией и независимым статусом.
Именно к членам Коллегии относится процитированное выше положение ст. 15 Договора о запрете запрашивать или получать указания от органов власти и официальных лиц. С це-
лью обеспечить независимость и беспристрастность членов Коллегии, для них также установлены другие запреты, льготы, гарантии (ст. 15– 6, ст. 25–26, ст. 30 Договора), например:
104
–запрет заниматься прочей оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности;
–запрет участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации;
–запрет осуществлять предпринимательскую деятельность, получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, полученные членами Коллегии в связи с официальными мероприятиями, признаются собственностью ЕЭК и должны быть переданы ей по акту);
–приравнивание по объему социальных гарантий к министру Стороны, в которой расположена Комиссия (г. Москва, Россия);
–ежегодный оплачиваемый отпуск 45 календарных дней;
–обязанность ежегодно представлять в ЕЭК сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера себя и членов своей семьи и др.
Заседания Коллегии должны проводиться не реже одного раза в неделю, а решения и рекомендации на них, по общему правилу, принимаются квалифицированным большинство в 2/3 голосов (п. 59 Регламента).
Членов Коллегии, включая Председателя Коллегии, назна-
чает Высший Евразийский экономический совет на уровне глав государств сроком на 4 года с возможным продлением полномочий. В аналогичном порядке осуществляется и досрочное прекращение полномочий членов Коллегии (ст. 17 Договора)1.
1 Согласно Регламенту (часть 2 «Отзыв и досрочное прекращение полномочий членов Коллегии» главы II «Коллегия»), любая Сторона может выступить с инициативой отзыва члена Коллегии, который является ее гражданином, а равно члена Коллегии, который являетсягражданиномдругойСтороны. Окончательноерешениеопрекращении полномочий, однако, находится в компетенции Высшего Евразийского экономического совета на уровне глав государств, что является дополнительной гарантией независимости членов Коллегии от правительств, министерств и ведомств государств-членов.
105
Еще на этапе формирования Коллегии между ее членами, аналогично членам национальных правительств (отраслевым министрам) или членам Европейской комиссии (комиссарам Европейского союза), должно производиться распределение обязанностей, например: член Коллегии по вопросам таможенного регулирования, член Коллегии по вопросам конкуренции, член Коллегии по вопросам технического регулирования и т.д. Распределение обязанностей между членами КоллегиитакжеявляетсяпрерогативойВысшегоЕвразийскогоэкономического совета на уровне глав государств (п. 45 Регламента).
В подчинении Коллегии находятся департаменты Ко-
миссии, которые определены в Договоре как «структурные подразделения» ЕЭК (ст. 4, ст. 14 Договора). Аналогично членам Коллегии, для работы в качестве сотрудников департаментов должны привлекаться граждане Сторон, имеющие необходимую профессиональную подготовку. Сотрудники департаментов являются независимыми «международными служащи-
ми» и «не могут запрашивать или получать указания от органов власти или официальных лиц Сторон» (ст. 27, ст. 29 Дого-
вора).
Директора департаментов и их заместители назначаются Председателем Коллегии сроком на 4 года. В своей деятельности каждый департамент (или группа директоратов) курируется членом Коллегии, который в рамках распределения обязанностей в Коллегии несет ответственность за подведомственные этим директоратам общественные отношения (ст. 24 Договора). Перечень департаментов, их штатную численность, а также распределение между членами Коллегии устанавливает Совет по предложению Председателя Коллегии (ст. 9 Договора).
Комплексная (двухуровневая) структура Евразийской экономической комиссии приводит нас к выводу о том, что хотя ЕЭК де-юре и считается единым регулирующим органом с правами юридического лица (ст. 1, ст. 4 Договора), де-факто она «распадается» на две инстанции, которые имеют разный состав и в силу этого могут высказывать разные позиции по вопросам развития интеграционных процессов.
106
Члены Совета как заместители глав правительств Сторон представляют в ЕЭК национальные, индивидуальные интересы своих государств. Члены Коллегии и сотрудники подчиненных ей департаментов как независимые должностные лица, напротив, всегда должны стоять на страже общих интересов развития интеграции, которые, не исключено, будут время от времени вступать в конфликт с позициями отдельных Сторон.
Дополнительную сложность подобной конструкции придает тот факт, что и Совет, и Коллегия уполномочены принимать от имени всей ЕЭК правовые акты, в том числе юридически обязательные решения (в некоторых положениях Договора
иРегламента прямо говорится о «решениях Совета Комиссии»
и«решениях Коллегии Комиссии», причем и те и другие считаются решениями ЕЭК в целом)1.
Во избежание коллизий между решениями Совета и Коллегии необходимо установление определенной иерархии между ними. Рассмотрим, как этот вопрос решен Договором и Регламентом.
Согласно Договору (ст. 8), Совет ЕЭК осуществляет «об-
щее регулирование интеграционных процессов в Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве», аравно«общее руководство деятельностью Комиссии».
Именно в руках Совета сосредоточены основные полномочия, которым Договор о Евразийской экономической комиссии наделяет ЕЭК. Список «функций и полномочий» Совета изложенвст. 9 Договора. Онвключаетвобщейсложности15 прерогатив как институционального характера – например, утверждениеперечня, штатнойчисленностииквалификационныхтребований к сотрудникам департаментов ЕЭК, принятие решения
1См., например, часть 6 «Решения Совета» главы I «Совет» и часть 5 «Решения и рекомендации Комиссии» главы II «Коллегия» Регламента; ст. 18 Договора, в соответствии с которой Коллегия Комиссии исполняет решения Высшего Евразийского экономического советаи«решения, принятыеСоветомКомиссии»; ст. 24 Договора, согласнокоторойчленКоллегиивсоответствиисраспределениемобязанностейподготавливает«проектырешенийирекомендацийКоллегииКомиссии по вопросам, отнесенным к его компетенции».
107
о снятии привилегий и иммунитетов с сотрудников ЕЭК, одобрениебюджетаЕЭКит.д., такиматериальногохарактера– например, внесение на одобрение Высшего Евразийского экономического совета проектов международных договоров, подписываемыхЕЭК, внесениенаутверждениетогожеорганаосновных направлений интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства, принятие решения, наделяющего Председателя Коллегии – правом подписывать международные договоры, а члена Коллегии правом вести переговоры об их заключении и т.д.
Коллегия ЕЭК выступает «исполнительным органом Комиссии, осуществляющим выработку предложений в сфере дальнейшей интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства» (ст. 14 Договора).
Примечательно, что хотя основные полномочия ЕЭК и зарезервированы за Советом, список «функций и полномочий» Коллегии в количественном отношении является более обширным (21 вопрос). Согласно ст. 18 Договора, среди них также имеются прерогативы институционального характера – например, разработка проекта бюджета ЕЭК, обеспечение проведения заседаний Совета ЕЭК и Высшего Евразийского экономического совета и т.д., и прерогативы материального характера (материальные полномочия), связанные с непосредственным регулированием интеграционных процессов, – например, выработка предложений в сфере интеграции, мониторинг и контроль за исполнением международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства и т.д.
Некоторые функции и полномочия Совета и Коллегии ЕЭК в упомянутых статьях сформулированы максимально абстрактно, требуют уточнения в других положениях Договора или Регламента. Например, Совет, согласно ст. 9 Договора, «организует работу по совершенствованию нормативной правовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства» (каким образом, с помощью каких правовых механизмов?);
108
Коллегия, согласно ст. 18 Договора, «принимает решения и рекомендации» (по каким вопросам?).
Применительно к властным полномочиям ЕЭК, связанным с принятием юридически обязательных актов в форме решений, вопросоразграничениипрерогативмеждуСоветомиКоллегией оставлен Договором на усмотрение Регламента ЕЭК.
Это дает возможность в будущем оперативно перераспределять полномочия между двумя инстанциями ЕЭК, например передавать в компетенцию Коллегии принятие решений по некоторым текущим вопросам, в отношении которых их ранее издавал Совет(согласност. 4 Договора, РегламентЕЭКутверждаетсяВысшим Евразийским экономическим советом на уровне глав государств и не требует, в отличие от поправок в Договор, ратификации в парламентах Сторон).
Итак, п. 2 ст. 5 Договора предусматривает:
«Решения и рекомендации Комиссии принимаются Советом Комиссии и Коллегией Комиссии в пределах полномочий, установленных настоящим Договором, и в порядке, предусмотренном настоящим Договором и Регламентом.
Разграничение полномочий и функций Совета Комиссии и Коллегии Комиссии определяется Регламентом».
Обращаясь к тексту Регламента в его действующей (первоначальной) редакции от 18 ноября 2011 г., мы находим, что
Совет уполномочен принимать от имени ЕЭК юридически обязательные решения в двух случаях:
1)по вопросам, предусмотренным Договором о Евразийской экономической комиссии, например «решение Совета Ко-
миссии о необходимости исполнения соответствующего международного договора и (или) решения Комиссии», которое не было исполнено каким-либо государством–участником Таможенного союза и Единого экономического пространства (ст. 20 Договора);
2)по вопросам, предусмотренным в Приложении к Регла-
менту. ДанноеПриложение, называющееся«Функциииполномочия Совета», содержит перечень из 24 сфер и вопросов экономической интеграции, регулирование которых образует ядро
109
материальных полномочий ЕЭК: «принятие решений об изменении ставки ввозной таможенной пошлины в отношении чувствительных товаров», «принятие решений о введении, применении и отмене особых видов запретов и ограничений внешней торговли товарами», «принятие, внесение изменений и отмена технических регламентов Таможенного союза» и т.д.
Коллегия ЕЭК, согласно Регламенту, также уполномочена принимать юридически обязательные решения в двух случаях (п. 59 Регламента):
1)по вопросам, отнесенным к ее компетенции в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии, международными договорами, регулирующими договорноправовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, решениями Высшего Евразийского экономиче-
ского совета, включая утвержденный им Регламент ЕЭК, – например, решения об одобрении директоров департаментов, об утверждении правил внутреннего документооборота и другие «решения, определяющие организацию работы департаментов Комиссии» (п. 82 Регламента);
2)решения по вопросам, не отнесенным к полномочиям Совета Договором о Евразийской экономической комиссии и Приложением к Регламенту.
Такимобразом, полномочияКоллегиипопринятиюотимени ЕЭК юридических обязательных решений носят остаточный характер: Коллегия вправе делать это во всех случаях, когда международный договор, заключенный Сторонами в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства, или Высший Евразийский экономический совет наделяет ЕЭК правом издавать юридически обязательные акты в форме решений, но не требует, чтобы подобные акты принимались на уровне Совета.
Примечательно, что Договор о Евразийской экономической комиссии не устанавливает формально-юридической иерархии между решениями Совета и решениями Коллегии. И те и дру-
гие в равной степени считаются решениями ЕЭК в целом и в
110