Формирование Евразийского союза на постсоветском пространстве. Проблемы и перспективы правового регулирования. Международная научно-практическая конфе

Врезультатевышеизложенногоестьвсеоснованияутверждать, что между Евразийской и Европейскими комиссиями существуют фундаментальные отличия. Если Еврокомиссия должна руководствоваться в своей деятельности «общими интересами Союза» (п. 1 ст. 17 Договора о Европейском союзе), то ЕЭК осуществляет свою деятельность на основе принципа «учета национальных интересов» государств-членов (наряду с такими принципами, как обеспечение взаимной выгоды, равноправие, экономическая обоснованность принимаемых решений, а также открытость, гласность и объективность, ст. 2 ДЕЭК).

Таким образом, можно констатировать, что утверждения, характеризующие Евразийскую экономическую комиссию как «наднациональный орган управления интеграцией»1, являются (исходя из современного «европейского» понимания наднациональности) в настоящее время поспешными и преувеличенными. Несмотря на идентичное название и ряд схожих характеристик, порядок формирования и деятельность ЕЭК находятся под полным контролем государств-членов. Кроме того, основные, принципиальные решения принимаются ЕЭК лишь на основе консенсуса, а те решения, которые были приняты на основе квалифицированного большинства голосов, могут быть легко блокированы государствами-членами и переданы Высшему органу для принятия решения на основе консенсуса.

На основе опыта Европейского союза можно утверждать, что формирование действительно наднациональной Евразийской комиссии требует проведения следующих основных реформ: 1) построение единого целостного органа, 2) состоящего из независимых членов, которые являются убежденными сторонниками Евразийской интеграции, 3) способного принимать повсемвопросамвпределахсвоейкомпетенциибольшинством голосов обязательные и подлежащие непосредственному применению решения. Создание подобного органа (а также взаимосвязанных с ним двух других наднациональных органов:

1 См., напр.: Россия, БелоруссияиКазахстансоздалиЕЭК// http:// ria.ru/trend/_EEK_18112011 (2011. 20 декабря).

91

Парламента и Суда) требует создания действительно наднационального Евразийского союза, обладающего своей собственной, хотя и строго лимитированной юрисдикцией, в пределах которой Союз осуществлял бы самостоятельные властные полномочия. Данная задача является архисложной и представляет собой долгий и трудный путь, ведущий среди всего прочего, к кардинальным внутригосударственным реформам в Евразийских государствах. С какими трудностями ни будет сопряжен данный путь, только его преодоление способно трансформировать нынешний (довольно шаткий, основанный на воле лишь некоторых конкретных лиц) «союз трех президентов» в эффективный и устойчивый Евразийский союз, опирающийся на демократическую волю входящих в него народов.

92

А.О. Четвериков1

ЕВРАЗИЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КОМИССИЯ – НОВЫЙ ИНТЕГРАЦИОННЫЙ ИНСТИТУТ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ

Введение

18 ноября 2011 г. президентами России, Беларуси и Казахстана были утверждены документы, заложившие правовую основу создания и деятельности нового интеграционного института Таможенного союза и Единого экономического пространства наших государств – «Договор о Евразийской эконо-

мической комиссии» (Договор) и «Регламент работы Евразийской экономической комиссии» (Регламент).

Евразийская экономическая комиссия (далее кратко: ЕЭК, Комиссия) принимает эстафету от другой комиссии, которая была создана в 2007 г. и уже располагает практическим опытом в регулировании интеграционных процессов – Комиссии Тамо-

женного союза («Договор о Комиссии Таможенного союза» от

6 октября 2007 г., прекративший действие с даты вступления в силу Договора о Евразийской экономической комиссии).

Трансформация Комиссии Таможенного союза в Евразийскую экономическую комиссию, однако, не является простым переименованием. ЕЭК – принципиально другой институт, который будет отличаться от своего предшественника не только более амбициозным характером задач и, соответственно, более широкимобъемомпредметовведенияиполномочий(компетенции), но и в плане внутренней структуры и организации деятельности.

Чтобыубедитьсявэтом, атакжеоценить, насколькоэффективнойможетоказатьсяработаЕЭК, рассмотримосновныеэлементы ее правового статуса, как они определяются в указанных выше документах.

1 Доктор юридических наук, профессор, заместитель заведующего кафедрой права Европейского союза Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина.

© Четвериков А.О., 2012.

93

1. Задачи и компетенция Евразийской экономической комиссии

Всоответствиисост. 1 ДоговораоЕвразийскойэкономической комиссии ЕЭК определяется как «единый постоянно дей-

ствующий регулирующий орган Таможенного союза и Единого экономического пространства».

Исходя из данного определения в ст. 1 сформулирована «основная задача» ЕЭК, которая имеет двойственный (комплексный) характер:

1)обеспечивать условия функционирования и развития Таможенного союза и Единого экономического пространства;

2)вырабатыватьпредложениявсфереэкономическойинтеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства.

ХотяобэтомпрямонеговоритсявДоговоре, Комиссиятакже должна внести вклад в решение еще одной – перспективной

–задачи, которая вытекает из «Декларации о евразийской эко-

номической интеграции», подписанной президентами России, Беларуси и Казахстана одновременно с утверждением нормативной базы ЕЭК (18 октября 2011 г.). Речь идет о кодификации существующих международных договоров Таможенного союза и Единого экономического пространства и создании на этой основе Евразийского экономического союза – работе, которую нашигосударствапоставилицельюзавершитьк1 января2015 г.

Указанная перспектива и объясняет выбор наименования нового интеграционного института. Подобно тому, как созда-

нию реального Таможенного союза между Россией, Беларусью и Казахстаном предшествовали учреждение и нормотворческая деятельность Комиссии Таможенного союза, Евразийская экономическая комиссия должна подготовить наши государства к переходу на еще более высокую ступень экономического и политического единства в рамках Евразийского экономического союза. Этим же обстоятельством объясняется и переименование «Высшего органа Таможенного союза» в «Высший Евразийский экономический совет», заседа-

94

ющий на уровне глав государств и на уровне глав правительств Сторон (ст. 38 Договора).

Отсюда вытекает широкий, подлинно общеэкономический характер сфер деятельности ЕЭК, т.е. ее предметов ведения. Согласно ст. 3 Договора, Евразийская экономическая комиссия осуществляет свою деятельность в 20 различных сферах.

Сферы деятельности ЕЭК относятся не только к трансгра-

ничному товарообороту, образующему сущность Таможен-

ного союза – «таможенно-тарифное и нетарифное регулирование», «таможенное администрирование», «зачисление и распределение ввозных таможенных пошлин» и т.д., но и к другим аспектам хозяйственной жизни и общей экономической поли-

тики Сторон – «макроэкономическая политика», «конкурентная политика», «энергетическая политика», «валютная политика», «трудовая миграция», «финансовые рынки» и т.д.

При этом перечень, закрепленный в ст. 3 Договора, является открытым. Последним пунктом в нем упомянуты «иные сферы», спектр которых может становиться все более обширным и разнообразным по мере углубления взаимной интеграции Сторон.

Нельзя исключать, что к «иным сферам» деятельности ЕЭК со временем будут отнесены и вопросы, выходящие за рамки сугубо экономических отношений, что, в свою очередь,

может потребовать корректировки наименования данного института (из Евразийской экономической комиссии – в Евразийскую комиссию). Такая перспектива уже намечается в современной редакции ст. 3 Договора, которая в числе других сфер отнесла к ведению ЕЭК «охрану и защиту результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации товаров, работ и услуг» (объектами подобной охраны и защиты должны служить не только имущественные, но и личные неимущественные права граждан, не имеющие экономического содержания, например права авторства и права на имя).

Другимсущественнымэлементом, изкоторогоскладывается компетенция любого органа или организации, являются полномочия, т.е. конкретные права и обязанности по управлению

95

подведомственными сферами, часто выступающие в неразрывном единстве (право и, одновременно, обязанность принимать управленческое решение).

В отличие от сфер деятельности (предметов ведения), полномочияЕЭКнесистематизированывДоговоре, чтоможетрассматриваться как недостаток его юридической техники1. Отсутствие официальной системы полномочий ЕЭК, однако, не препятствует осуществлению их теоретической систематизации (классификации), позволяющей лучше уяснить их содержание. На наш взгляд, классификация полномочий Евразийской экономической комиссии возможно, по меньшей мере, по четырем основаниям.

Первое основание – классификация полномочий ЕЭК по источникам, в которых они закрепляются. Как следует из ст. 3 Договора, полномочия ЕЭК могут проистекать из трех видов документов:

1)полномочия, предусмотренные «настоящим Договором», т.е. закрепленные непосредственно в тексте Договора о Евразийской экономической комиссии, – например, право создавать консультативные органы или запрашивать информацию

угосударств-членов, юридических и физических лиц (ст. 6 Договора);

2)полномочия, предусмотренные «международными дого-

ворами, формирующими договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства», – напри-

мер, утверждение технических регламентов Таможенного союза и другие полномочия в области технического регулирования на основании «Соглашения о единых принципах и правилах

1Вместо перечня полномочий ЕЭК в ст. 9 и ст. 18 Договора перечислены «функции и полномочия» ее структурных компонентов (функции и полномочия Совета Комиссии и функции и полномочия Коллегии Комиссии, рассматриваемые в следующем разделе 2). В других статьях Договора, напротив, говорится о «полномочиях» или «компетенции» Комиссиивцелом, например: «Комиссияосуществляет свою деятельность в пределах полномочий, предусмотренных …» (ст. 3), «Комиссия в пределах своих полномочий …» (ст. 5–6), «…подписывать международные договоры по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии» (ст. 9).

96

технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации» от 18 октября 2010 г.; 3) полномочия, предусмотренные«такжерешениямиВыс-

шего Евразийского экономического совета» – например, право образовывать представительства Комиссии в третьих странах и их объединениях «по решению Высшего Евразийского экономического совета на уровне глав государств» (ст. 4 Договора).

Второе основание классификации полномочий ЕЭК относится к различным объектам регулирования со стороны ЕЭК. На этом основании полномочия ЕЭК могут быть классифицированы на институциональные и материальные1:

1) объектом институциональных полномочий ЕЭК явля-

ются отношения, связанные с функционированием институтов Таможенного союза, Единого экономического пространства и проектируемого Евразийского экономического союза, включая функционирование самой ЕЭК.

Сюда относится, например, упомянутое выше право создавать консультативные органы при ЕЭК. Институциональный характер имеют и полномочия ЕЭК, связанные с организацией деятельности своих структурных подразделений – департаментов, включая назначение их директоров и другого персона-

1 Разграничение институциональных и материальных аспектов деятельности интеграционной организации и ее институтов впервые было сформулировано в доктрине права Европейского союза (ЕС), которая вполне может быть применена и к интеграционным объединениям на постсоветском пространстве. Согласно этой доктрине, право ЕС подразделяется на «институциональное (или институционное) право» и «материальное право». Институциональное право ЕС регулирует отношения, связанные с устройством и деятельностью самого ЕС как интеграционной организации и ее институтов (например, нормы, регулирующие статус Европейского парламента, Суда ЕС и т.д.). Объектами материального права ЕС служит реальная «материя» общественной жизни, т.е. экономические, социальные и другие общественные отношения, которые возникают в процессе европейской интеграции, в том числе с участием физических и юридических лиц (например, отношения, возникающие в процессе реализации свободы передвижения товаров на едином внутреннем рынке ЕС). Подробнее см.: Право Европейского союза : учебник / под ред. С.Ю. Кашкина. –

М. : Юрайт, 2011. – С. 167:

97

ла(разделIV Договора«ДепартаментыКомиссии» иодноименная глава III Регламента);

2) объектом материальных полномочий ЕЭК выступает сама общественная жизнь в тех сферах, которые отнесены к ведению ЕЭК ст. 3 Договора: отношения в сфере таможеннотарифного и нетарифного регулирования, в сфере таможенного администрирования, в сфере технического регулирования, в сфере конкурентной политики и т.д.

Вполне естественно, что именно материальные полномочия являются приоритетными для ЕЭК, т.к. относятся к реализации ее задач по обеспечению условий функционирования и развития экономической интеграции Сторон в перспективе Евразийского экономического союза. Институциональные полномочия, со своей стороны, должны служить инструментом для более качественного исполнения Комиссией ее материальных полномочий.

Третье основание классификации полномочий ЕЭК характеризует юридическую силу актов, принимаемых в ходе их реализации. НаэтомоснованииполномочияЕЭКтакжераспределяются на две группы (ст. 5 Договора):

1) рекомендательные полномочия, традиционные для международно-правовых учреждений. Согласно ст. 5 Договора, основной формой реализации этой группы полномочий яв-

ляются «рекомендации, не носящие обязательного характера»,

т.е. акты, предназначенные для добровольного (факультативного) применения Сторонами. Факт отсутствия у рекомендаций Комиссии обязательной силы дополнительно акцентируется в ее Регламенте, согласно которому рекомендации ЕЭК «не являются обязательными для Сторон, носят рекомендательный характер» (п. 38, п. 83 Регламента).

КрекомендательнымполномочиямЕЭКтакжеможноотнести право выдвигать предложения для принятия мер вышестоящими инстанциями, а именно: Высшим Евразийским экономическим советом или непосредственно Сторонами, – например, внесение «на одобрение Высшего Евразийского экономического совета проектов международных договоров, подписываемых Комиссией», или выработка «предложений в сфере интеграции

98

в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства» (ст. 9, ст. 18 Договора);

2) властные полномочия, наличие которых и обусловливает квалификацию ЕЭК в первой статье Договора как «регулирующего органа» Таможенного союза и Единого экономического пространства. Согласно ст. 5 Договора, формой реализациивластныхполномочийявляются«решения, имеющиеобяза-

тельный характер для Сторон».

Согласно той же статье, «решения Комиссии входят в договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого эконо-

мического пространства», т.е. должны иметь на их территории такую же силу, как и заключенные ими международные договоры, в том числе в случае противоречия с внутренним законом Стороны (в России, согласно ст. 15 Конституции 1993 г., международные договоры имеют преимущественную силу перед федеральными законами; это правило о примате международных договоров, следовательно, должно относиться и к решениям ЕЭК)1.

НесмотрянаприравниваниерешенийЕЭКпообязательной силе к международным договорам Сторон, с точки зрения порядка принятия они обладают важным преимуществом перед последними. Решения ЕЭК не нуждаются в последующей ратификацииилииномподтвержденииСторонами, т.е. позволяютболееоперативнорегулироватьинтеграционныепроцессы.

1 К сожалению, в Договоре отсутствуют положения на случай коллизии между решениями ЕЭК и другими юридически обязательными для Сторон источниками, образующими договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства. В данном случае необходимо исходить из того, что решения ЕЭК образуют «вторичное право» Таможенного союза и Единого экономического пространства, а договоры, заключенные Сторонами, – «первичное право» (термины заимствованы из правовой доктрины ЕС). Следовательно, решения ЕЭК, противоречащие международным договорамСторон, атакжеактамВысшегоЕвразийскогоэкономическогосовета на уровне глав государств или правительств, не должны приниматься, а в случае принятия подлежат отмене. Представляется, что соответствующее положение стоит включить поправкой в текст Договора о Евразийской экономической комиссии.

99

По общему правилу, решения ЕЭК вступают в силу по истечении 30 календарных дней с даты официального опубликования. Решения, улучшающие положение физических и (или) юридических лиц, а также решения, «принимаемые в исключительных случаях, требующих оперативного реагирования», могут вводиться в действие через 10 календарных дней с даты их официального опубликования.

Официальное опубликование решений ЕЭК, в свою очередь, должно иметь место в течение трех календарных дней с момента их принятия. Оно осуществляется посредством размещения текста решения на официальном сайте ЕЭК в сети Интернет. Дата официального размещения текста решения на этом сайтепризнаетсядатойегоофициальногоопубликования(п. 25, п. 78 Регламента).

Еще одним важнейшим юридическим свойством решений ЕЭК, определяющим их эффективность как правового инструмента регулирования интеграционных процессов, служит прямое действие. Согласно ст. 5 Договора, решения Комиссии не тольковходятвдоговорно-правовуюбазуТаможенногосоюзаи Единого экономического пространства, но и «подлежат непо-

средственному применению на территории Сторон».

Отсюда следует, что обязательность решений ЕЭК для Сторон не ограничивается только созданием прав и обязанностей для органов государственной власти России, Беларуси и Казахстана как членов Таможенного союза и Единого экономического пространства. Решения ЕЭК как непосредственно действующие акты также могут порождать права и обязанности для граждан и юридических лиц Сторон, а равно для граждан, юридических лиц третьих стран и апатридов, находящихся под их юрисдикцией.

Приэтом«решенияКомиссии, ухудшающиеположениефизических и (или) юридических лиц, обратной силы не имеют», а «решения Комиссии, улучшающие положение физических и (или) юридических лиц, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это» (п. 4–5 ст. 5 Договора).

100