Финансовое право. Учебник для бакалавров

граничения доходов и расходов в бюджетной системе, бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс1.

Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова рассматривают бюджетное право как подотрасль финансового права, включающую в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок их распределения между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующие формирование ииспользование государственных внебюджетных фондов, регламентирующие бюджетный процесс, устанавливающие государственный и местный финансовый контроль и ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации2

Н.А. Саттарова отмечает, что бюджетное право, будучи основной подотраслью финансового права, представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения в бюджетной сфере, главным образом, императивным методом3.

Х.В. Пешкова определяет бюджетное право как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, направленные на формирование, распределение, использование бюджета государства и бюджетов территориальныхобразований, входящихвегосостав, вцелях финансовогообеспечениязадачифункцийгосударстванаразличных территориальных уровнях4.

1Финансовое право /Отв. ред. д.ю.н., проф. Н.И. Химиче-

ва. — М. : Норма, 2005. С. 173.

2Финансовое право: учеб. / отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М., 2007. С. 55.

3Бюджетное право: учебник / под ред. д.ю.н., проф. Н.А. Саттаровой. — М.: Деловой двор, 2009. С. 6.

4Бюджетное право России : учебник для бакалавров / Х.В. Пешкова. — 2-е изд., перераб. и доп. М. : ИНФРА-М, 2017. С. 19.

71

Цинделиани И.А определяет бюджетное право как подотрасль финансового права, которая регулирует отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, т.е. складывающиеся по поводу формирования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципального образования — федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов1.

Таким образом, в настоящее время бюджетное право рассматривается представителями финансово-правовой науки как подотрасль финансового права, которая регулирует отношенияфункционированиягосударственныхимуниципальных денежных фондов, созданных с целью финансового обеспечения публичной деятельности государства и муниципальных образований.

Предмет бюджетного права составляют общественные отношения, возникающие в процессе:

-формирования доходов бюджетов;

-осуществления расходов бюджета;

-составления проектов бюджетов и их рассмотрения, утверждения бюджетов и их исполнения, а также при составления и утверждения отчета об исполнении бюджетов;

-проведения бюджетного контроля;

-применения бюджетных мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Данные отношения урегулированы нормами бюджетного права и возникают в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Статья 1 Бюджетного кодекса РФ, определяя круг бюджетныхправоотношений, рассматриваетихшире, включаяотношения, возникающие при осуществлении государственных

1 Финансовое право: учебник для бакалавров / под ред. к.ю.н., проф. И.А. Цинделиани, 2017. С. 89.

72

имуниципальных заимствований, государственного и муниципального долга. Отнесение последних к бюджетным отношениям вызвано тем, что они подпадают под бюджетно-пра- вовое воздействие в силу экономических, политических или иных причин только тогда, когда в этом заинтересовано государство. Подобные отношения Крохина Ю.А. называет примыкающими (или смежными)1.

Метод бюджетно-правового регулирования (метод бюджетного права) представляет собой совокупность приемов

испособов воздействия государства на отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Бюджетное право, являясь подотраслью финансового права, использует преимущественно императивный метод. Императивный метод (метод властных предписаний) характеризуется юридическим неравенством сторон: наделением одних субъектов бюджетного правоотношения властными полномочиями по отношению к другим субъектам; наличием в любом бюджетном правоотношении обязательного субъекта — государства (муниципального образования) в лице его уполномоченных органов; нормативным регулированием правомочий субъектов бюджетного права.

Однако было бы неправильно считать, что частное начало неизвестно финансовой деятельности государства2. С развитием рыночных отношений, обусловивших изменения бюджетного законодательства РФ, в отдельных случаях при регулировании бюджетных отношений применяется диспозитивный метод.

Диспозитивный метод отличается от императивного метода своим координационным характером. Бюджетный кодекс

1Крохина Ю.А. Вопросы концепции бюджетного права// Журнал российского права. 2002. № 9. С. 23.

2Запольский С.В. О правовой природе финансовой деятельности государства // Ежегодник МАФП. 2003. М., 2004. С. 22.

73

РФ допускает в ряде случаев использование диспозитивного способа регулирования бюджетных отношений (например, см. ст. 31.1, ч. 4 ст. 56 БК РФ), а иногда прямо обязывает заключать договоры (см. ст.ст. 72, 80, 93.1 БК РФ).

5.4. Принципы и источники бюджетного права

Принципы бюджетного права — это основополагающие начала, выражающие особенности бюджетно-правового регулирования, характерисодержаниеупорядочивающеговоздействия на бюджетные отношения, имеющие общеобязательный характер и отраженные в правовых нормах либо следующие из их требований1.

Принципы бюджетного права можно группировать следующим образом:

-общеотраслевые принципы;

-межотраслевые принципы;

-специальные принципы.

Общеотраслевые — общеправовые принципы, носящие основополагающий характер. К ним относятся такие принципы, как 1) законности, 2) гласности; 3) справедливости и др.

К межотраслевым принципам относят принципы: 1) федерализма; 2) принцип разделения властей; 3) единство денежной системы российского государства; 4) единство экономического пространства России; 5) равноправие субъектов Российской Федерации, равноправие муниципальных образований и др.

Специальные принципы соответствуют особенностям предмета и метода финансового права в целом и бюджетного права, как его подотрасли, в частности. К ним следует отнести принципы: 1) бюджетного федерализма; 2) единства

1 Пешкова Х.В. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // Финансовое право. 2010. № 11. С. 5–8.

74

бюджетной политики и бюджетного регулирования на территории российского государства; 3) плановости; 4) социальной направленности бюджетного регулирования; 5) самостоятельности субъектов Российской Федерации, самостоятельности муниципальных образований в бюджетной деятельности; 6) принципы построения бюджетной системы; 7) принципы организации бюджетного процесса.

Содержание специальных принципов бюджетного права определяетсяБКРФ, атакжепринятымивсоответствиисним законами и подзаконными актами, нормативными правовыми актами уровня субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В свою очередь, нормы бюджетного права содержатся в источниках бюджетного права.

Источник бюджетного права — это внешняя форма выражения нормы бюджетного права. Система источников бюджетного права включает в себя нормативные правовые акты, нормативные договоры (в том числе международные договоры, а также договоры между публично-правовыми образованиями).

Основным источником бюджетного права в Российской Федерации выступают нормативные правовые акты, систематизация которых осуществляется в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, начиная с Конституции РФ.

Конституция РФ устанавливает основы бюджетного устройства и бюджетной системы в Российской Федерации. Так, ст.ст. 71, 72 Конституции РФ определяют компетенцию РФ и предметы совместного ведения РФ, ее субъектов; ст. 132 закрепляет положения о бюджетной компетенции органов местногосамоуправления; ст.ст. 101, 104, 106, 114 — основные положения, касающиеся порядка разработки, утверждения бюджета и контроля за его исполнением; ст. 124 — устанавливает основы финансирования судов в Российской Федерации за счет средств федерального бюджет и др.

Среди источников бюджетного права следует выделить Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г.

75

№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в котором определены полномочия Правительства РФ в области финансовой деятельности государства.

Далее следуют федеральные законы, регулирующие бюджетные отношения. Основным нормативным актом здесь является Бюджетный кодекс РФ. Это прямо закреплено в ст. 2 БК РФ.

В соответствии со ст. 2 Бюджетного кодекса РФ, бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ, принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

На основании и во исполнение указанных нормативных актов, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, регулирующие бюджетные правоотношения. Среди «ведомственных» актов особое значение имеют акты Министерства финансов РФ, определяющие практические аспекты реализации бюджетной деятельности государства.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с БК РФ.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органовмуниципальныхобразованийнемогутпротиворечить Бюджетному кодекса РФ, как акту возглавляющему структуру

76

бюджетного законодательства РФ, определенную в ст. 2 Бюджетного кодекеса РФ.

Как отмечалось ранее, источником бюджетного права являются также международные договоры Российской Федерации, которые применяются непосредственно к бюджетным правоотношениям, за исключением случаев, когда международным договором предусмотрено, что для его применения требуется издание внутригосударственных актов. Если международным договором установлены иные правила, чем те, что определены бюджетным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора.

5.5. Бюджетные правоотношения

Бюджетные правоотношения — это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Характерные особенности бюджетных правоотношений можно рассматривать через призму общих и специальных признаков. Общие — присущие правовым отношениям в целом, специальные — присущие непосредственно бюджетным правоотношениям. К первой группе признаков относят следующие:

-бюджетные правоотношения — отношения, урегулированные нормами права;

-носят волевой характер — для их возникновения необходима воля его участников;

-представляют собой связь между субъектами через субъективные права и обязанности;

-предполагает индивидуализированную связь между субъектами;

-охраняются государством.

77

Специальные особенности состоят в следующем:

-будучи финансово-правовыми, такие отношения возникают в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, как разновидности финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

-носят всегда имущественный, публичный характер;

-обязательным субъектом финансовых правоотношений выступает публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование) в лице соответствующих органов;

-права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования1;

-бюджетные правоотношения в установленных законодательством случаях подлежат межотраслевому регулированию. Так, бюджетный кредит как форма расходов бюджетов может быть предоставлен Российской Федерации, ее субъекту, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены за-

конами (решениями) о бюджете2.

Возникающие в процессе бюджетной деятельности государства правовые отношения многоаспектны, что позволяет их классифицировать по самым разным основаниям.

1Финансовоеправо: учебник/ подред. Н.И. Химичевой. М., 2008. С. 198.

2Бюджетное право: учебник / под ред. д.ю.н., проф. Н.А. Саттаровой. — М.: Деловой двор, 2009. С. 23.

78

Как отмечалось ранее, ст. 1 Бюджетного кодекса РФ определен круг бюджетных правоотношений, регулируемых бюджетным законодательством.

К бюджетным правоотношениям относятся:

-отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

-отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Взависимости от уровня бюджетной системы можно выделить бюджетные правоотношения с такими объектами, как федеральный, региональный бюджеты и бюджет муниципального образования.

По содержанию бюджетной деятельности государства и муниципальных образований можно выделить такие группы бюджетных правоотношений, как возникающие в процессе:

-формирования доходов бюджетов бюджетной системы;

-распределения бюджетных средств;

-использования финансовых ресурсов, в том числе осуществления расходов бюджетов бюджетной системы;

-составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетовбюджетнойсистемы, составленияиутверждения отчетов об исполнении бюджетов;

-осуществления бюджетного контроля уполномоченными органами;

-применением бюджетных мер принуждения за совершение бюджетных нарушений.

79

Бюджетные правоотношения по функциям права классифицируются на регулятивные и охранительные. Регулятивные бюджетные правоотношения связаны с регулирующим воздействием норм бюджетного права на отношения, возникающие в сфере бюджетной деятельности государства. Охранительные бюджетные правоотношения возникают в случае нарушения норм бюджетного законодательства и направлены на защиту правопорядка, предусматривают применение мер юридической ответственности к нарушителям.

Разновидностью бюджетных отношений выступают также межбюджетные отношения.

Бюджетным кодексом РФ межбюджетные отношения определены как взаимоотношения между публично-правовы- ми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Формы распределяемых между бюджетами средств охватываются понятием «межбюджетные трансферты». Под межбюджетными трансфертами понимаются средства, предоставляемыеодним бюджетомбюджетной системыРоссийской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты предоставляются в форме дотаций субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов (ст. 129 БК РФ). Соответственно указанным формам трансфертов межбюджетные отношения можно разделить на следующие подгруппы:

-межбюджетныеотношенияпопредоставлениюдотаций,

-межбюджетные отношения по предоставлению субсидий,

-межбюджетные отношения по предоставлению субвен-

ций и др.

Дотации — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе. Порядок предоставления дотаций закреплен ст. 131, 137, 138, 142.1 БК РФ. Предоставление дотаций осуществляется из федерально-

80