Финансовое право. Учебник для бакалавров

Следующийуровеньисточниковфинансовогоправапредставлен подзаконными актами. Подзаконные акты федерального уровня включают указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Министерства финансов РФ, Банка России, органов государственных внебюджетных фондов. Данный уровень также включает нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

К источникам финансового права относятся также нормативные договоры — договорные акты, устанавливающие правовые нормы, обязательные для формально неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Указанные акты действуют независимо от того, возникают или прекращаются предусмотренные ими конкретные правоотношения (н-р, соглашения между субъектами РФ по бюджетным и налоговым вопросам).

Нормы международного права и международные договоры РФ также входят в систему источников финансового права (н-р, межгосударственный договор об устранении двойного налогообложения).

Относительно включения в систему источников финансового права решений Конституционного Суда РФ среди представителей финансового права нет однозначной позиции. При этом следует указать, что судебные акты Конституционного Суда РФ оказывают регулирующее воздействие на финансовые отношения, в силу установленной законодательством обязательности решений Конституционного Суда.

2.6.Финансовые правоотношения

Впроцессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований возникают особые общественные отношения, регулируемые финансово-правовыми нормами.

31

Финансовые правоотношения — это урегулирован-

ные нормами финансового права общественные отношения, участники которых реализуют свои права и обязанности в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Характерные черты финансовых правоотношений выражаются в том, что:

1)они возникают в сфере образования, распределения и использования фондов денежных средств;

2)одним из субъектов всегда выступает государство или муниципальное образование в лице уполномоченных органов;

3)они возникают (в основном) по поводу образования и использования денежных средств в публичных целях.

Данныепризнакиуказываютнагосударственно-властный и имущественный характер финансовых правоотношений.

Виды финансовых правоотношений. Все направления финансовой деятельности государства и муниципальных образований обусловливают многообразие финансовых правоотношений.

По материальному содержанию выделяют следующие финансовые правоотношения: бюджетные; налоговые; в сфере регулирования денежного обращения и расчетов; в сфере страхования; в сфере валютного регулирования; в сфере государственного и банковского кредита, а также в сфере финансового контроля.

В зависимости от способов реализации прав финансовые правоотношения подразделяются на регулятивные и охранительные. Регулятивные — обеспечивают реализацию регулятивной функции финансового права и основаны на правомерных действиях субъектов финансовых правоотношений. Охранительные правоотношения возникают вследствие совершения правонарушений участниками финансовых правоотношений. Данными правоотношениями реализуется охранительная функция финансового права.

32

В зависимости от характера финансово-правовых норм

выделяют материальные и процессуальные правоотношения.

Структура финансового правоотношения. Финансовое правоотношение состоит из трех элементов: субъекты, объект и содержание.

Субъект — непосредственный участник финансового правоотношения, обладающий финансовой правосубъектностью.

Государство становится субъектом финансовых правоотношений когда регулирует отношения с участием обще- ственно-территориальных образований, т.е. между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерацией, а также с участием муниципальных образований. Кроме того, в финансовых правоотношениях государство выступает через финансовые органы, представляющие интересы государства. Все органы государственной власти, независимо от степени участия в финансовой деятельности государства, являются участниками финансовых правоотношений, поскольку их деятельность финансируется за счет бюджетных средств.

Субъекты РФ и муниципальные образования являются субъектами финансовых правоотношений при формировании, исполнении своих бюджетов, а также в иных бюджетных правоотношениях; при реализации права на установление и взимание региональных и местных налогов и сборов.

В круг субъектов финансовых правоотношений включены учреждения и организации, деятельность которых осуществляется за счет бюджетного финансирования, а также отдельные юридические и физические лица.

Субъекты финансового правоотношения имеют определенные права и обязанности, обеспечивающие планомерное формирование и использование денежных фондов государства и муниципальных образований в публичных интересах.

Объектом финансового правоотношения всегда высту-

пают деньги и денежные обязательства. Существуют и иные объекты, например, в правоотношениях организационного

33

Тема 3. Финансовый контроль

3.1. Понятие и значение финансового контроля

Финансовый контроль — особая деятельность уполномоченных субъектов контрольных правоотношений по контролю, проверке законности финансовых операций, деятельность, имеющая важное значение для безопасного функционирования процесса формирования и использования денежных средств бюджетов. Данная деятельность является неотъемлемойчастьюфинансовойдеятельностигосударстваи муниципальных образований. Финансовый контроль как элемент управления финансами и денежными ресурсами является регламентированной деятельностью специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов.

Финансовая дисциплина — это выполнение субъектами финансовых отношений обязанностей, содержащихся в финансовом законодательстве, а также в соответствующих законодательству актах ненормативного характера в целях упорядочивания и совершенствования процессов образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций и физических лиц. Характерными чертами финансовой дисциплины можно назвать то, что: а) она представляет собой соблюдение установленного финансовым законодательством порядка; б) соблюдение финансовой дисциплины является соответствующими и правом и обязанностью, распространяется на всех участников финансовых правоот-

35

ношений, обладающих финансовой правосубъектностью; в) обеспечивается мерами государственного принуждения. Финансовый контроль играет важную роль не только в соблюдении финансовой дисциплины, но и в обеспечении финансовой безопасности.

В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в октябре 1977 года на IX конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), указано, что организация государственного финансового контроля — это обязательный элемент управления, который влечет за собой ответственность перед обществом1.

Значение финансового контроля выражается в том, что он служит важнейшим способом обеспечения законности, целесообразности и эффективности финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Финансовый контроль призван предупреждать злоупотребления в сфере образования и использования денежных средств государства и муниципальных образований.

Государственный финансовый контроль в современном государстве выступает непременным атрибутом всей системы государственного управления и важнейшим средством обеспечения финансовой безопасности. При этом, финансовый контроль служит формой реализации контрольной функции финансов и в системе финансовой деятельности государства

имуниципальных образований необходим для защиты интересов государства.

Объектами государственного и муниципального финансового контроля являются движение денежных средств в процессе аккумулирования, распределения и использования публичных денежных фондов, а также материальные, трудовые

ииные ресурсы.

1Лимская декларация руководящих принципов контроля // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. М., 1998

36

Предметом государственного и муниципального финансового контроля выступают валютные и кассовые операции, сметы предприятий, налоговые декларации, операции с бюджетными средствами, бухгалтерская документация и т.д.

Совершенствование системы управления государственным финансовым контролем Российской Федерации предполагает изменение функционирования как финансовой системы, так и системы использования государственных средств, обеспечения прозрачности финансовых потоков государства, оперативной и адресной доставки государственных средств. Система управления финансовым контролем государства должна охватывать, и охватывает управление не только государственными средствами, но и средствами юридических и физических лиц.

3.2. Виды финансового контроля

Финансовый контроль подразделяется на несколько видов по разным основаниям. В зависимости от времени проведения выделяют: предварительный, текущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль проводится до совершенияфинансовыхоперацийпоформированию, распределению и использованию денежных фондов.

Текущий финансовый контроль осуществляется непосредственно в процессе совершения финансовых (денежных) операций. Он проводится постоянно при проведении финансовых операций.

Последующий финансовый контроль — это контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций, позволяющий оценить состояние финансовой дисциплины.

В зависимости от особенностей правового статуса субъектов, осуществляющих финансовый контроль выделяют: государственный, муниципальный, аудиторский и общественный контроль.

37

Государственный финансовый контроль осуществляется федеральными органами законодательной и исполнительной власти, а также специально созданными органами исполнительной власти. Например, финансовый контроль осуществляется Федеральным Собранием — представительным и законодательным органом — в процессе проведения слушаний по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета. Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет парламентский контроль посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля) (ст. 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 07.02.2017) «О Счетной палате Российской Федерации»).

К органам исполнительной государственной власти общей компетенции относятся Правительство РФ, правительства, администрации субъектов РФ. Данный вид контроля, в зависимости от сферы действия, включает:

1)Общегосударственный финансовый контроль, осуществляемый органами государственной власти общей компетенции и специальной компетенции;

2)Ведомственный финансовый контроль, осуществляемый министерствами и органами исполнительной власти на подведомственных предприятиях, организациях и учреждениях. Данный вид контроля подразделяется на:

-внутриведомственный, осуществляемый отраслевыми министерствами и ведомствами за финансовой деятельностью подотчетных предприятий и организаций;

-внутрихозяйственный, являющейся проверкой производственной и хозяйственной деятельности пред-

приятий и его структурных подразделений. Уполномоченные и финансовые органы субъектов РФ

и муниципальных образований осуществляют финансовый

38

контроль за операциями с бюджетными средствами участников соответствующего бюджетного процесса (н-р, главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств).

Аудиторский финансовый контроль — независимый вневедомственный контроль, осуществляемый субъектами аудиторской (предпринимательской) деятельности. Аудиторская деятельность — деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами. Аудит — независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности (ст. 1 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ (ред. от 01.05.2017) «Об аудиторской деятельности»).

Аудит не подменяет собой государственный финансовый контроль, поэтому и законодателем цель аудита определена в качестве выражения мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности проверяемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству РФ. Учитывая важное значение аудиторского контроля как независимого высококвалифицированного способа проверки финансовой и хозяйственной деятельности, государство осуществляет нормативно-правовое регулирование отношений, складывающихся в этой сфере.

Общественный финансовый контроль является относи-

тельно новой разновидностью финансового контроля, точнее видом негосударственного финансового контроля. В настоящее время отсутствует легальное понятие общественного финансового контроля. В юридической литературе под общественным финансовым контролем понимают контрольную деятельность, осуществляемую гражданами, общественными объединениями, а также негосударственными органами, направленную на подтверждение рационального, целевого и правомерного использования общественных ресурсов испол-

39

нительными органами государственной власти, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов1.

3.3. Методы финансового контроля

Финансовый контроль проводится разнообразными методами, под которыми понимают приемы или способы, средства его осуществления.

Все методы финансового контроля носят принудительный характер, поскольку осуществляются независимо от воли подконтрольногосубъекта. Уполномоченныеорганыфинансового контроля проводят контрольные мероприятия в односто- ронне-властном порядке. При этом, основанием применения указанных мер принуждения не всегда являются правонарушения. Порядок осуществления финансового контроля методами наблюдения, анализа, обследования, проверки, ревизии можно отнести к особым мерам финансово-процессуального принуждения предупредительного характера.

Исходя из этого в качестве форм финансового контроля должны выступать: ревизия, проверка, обследование, анализ, финансовая экспертиза, санкционирование операций и др. В основу подобного деления положены объем и глубина охвата финансовым контролем различных сторон хозяйственной и финансовой деятельности предприятий и организаций.

Основной метод финансового контроля — ревизия, под которой понимают наиболее глубокое, полное и всестороннее обследование финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений с целью проверки ее

1 См.подробнее: Котов В.В. О правовых механизмах общественного финансового контроля // Финансовое право. 2013. № 3. С. 7–11; Лапина М.А., Лапин А.В. Общественный финансовый контроль как показатель развития гражданского общества // Финансовое право. 2012. № 4. С. 2–4

40