Финансовое право. Учебник для бакалавров

9.3. Особенности отдельных видов долговых обязательств

В государственно-кредитных отношениях государство выступает в разных качествах в зависимости от содержания реализуемого отношения: в качестве заемщика, а также кредитора и гаранта1.

Рассмотрим отдельные формы долговых обязательств. Однойизсамостоятельныхинаиболеераспространенных форм долговых обязательств выступают обязательства по го-

сударственным (муниципальным) ценным бумагам, выпущен-

нымотименипублично-правовогообразования. Эмиссионная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по выпуску государственных (муниципальных) ценных бумаг в настоящее время осуществляется на основании положений конституционного, бюджетного и гражданского законодательства. В соответствии со ст. 75 Конституции РФ, государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе.

Бюджетным законодательством урегулированы общие условия и порядок осуществления государственных займов. Условия эмиссии государственных (муниципальных) займов определяются на стадии разработки финансовых решений о целях, объемахивидахгосударственных(муниципальных) заимствований, которые отражаются в законе (решении) о бюджете на соответствующий год.

Процедура эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных ценных бумаг регулируется Федеральным закономот29.07.1998 №136-ФЗ«Обособенностяхэмиссиииоб- ращения государственных и муниципальных ценных бумаг»2.

1Хейло Д.Л. Государственный кредит в Российской Федерации. Дисс…канд.юрид.наук. — М., 2001. С. 13.

2Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3814.

141

Правительством РФ устанавливаются предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации по номинальной стоимости в соответствии с верхним пределом государственного долга Российской Федерации, установленным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Аналогичные полномочия определены в отношении высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов муниципального образования.

Яркой, отличительной особенностью государственных ценных бумаг является несовпадение заемщика (должника) по государственной ценной бумаге и ее эмитента в одном лице. Бюджетный кодекс Российской Федерации определил полномочия Правительства по управлению государственным долгом РФ (ст. 101 БК РФ), Центрального банка РФ — по обслуживанию государственного долга, осуществляемого путем проведения операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме (ст. 119 БК РФ). В качестве эмитента государственных ценных бумаг выступает Министерство финансов РФ (ст. 165 БК РФ). Ответственным же лицом по государственным займам является непосредственно государство (ст. 124 ГК РФ, ст.ст. 102 БК РФ).

Государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»1, удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.

1 Собрание законодательства РФ. 1996. №17. Ст. 1918.

142

Эмитируемые в настоящее время государственные и муниципальные ценные бумаги отвечают следующей совокупности признаков:

1.эмитируются от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

2.выпускаются либо именными, либо на предъявителя;

3.могут быть эмитированы как в документарной, так и в бездокументарной форме;

4.удостоверяют право на получение номинальной стоимости, а также предусмотренного условиями выпуска дохода по ней;

5.погашаются по истечении обусловленного договором государственного займа срока;

6.обеспечиваются имуществом, составляющим государственную казну Российской Федерации, государствен-

ную казну субъекта Российской Федерации, казну муниципального образования.

Следующий самостоятельный вид долгового обязательства государства — обязательства по бюджетным кредитам.

Бюджетный кредит определяется в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ как денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Бюджетный кредит предоставляется Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, юридическому лицу на основании граждан- ско-правового договора, заключенного на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете, с учетом положений Бюджетного кодекса РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотно-

143

шения. Необходимо отметить, что предмет бюджетного кредита могут составлять только денежные средства.

При утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов.

По общему правилу бюджетный кредит может быть предоставлен только субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-пра- вовым образованием), а для юридических лиц — также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности).

Условиями предоставления бюджетного кредита являются:

-возмездность;

-возвратность. Законом (решением) о бюджете соответствующего публично-правового образования могут быть предусмотрены отклонения от названных выше условий;

-срочность. Заемщики обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в порядке и сроки, установленные условиями предоставления кредита и (или) договором. По общему правилу бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до пяти лет (исключение предусмотрены в п. 1 ст. 93.3 Бюджетного кодекса РФ). Местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет. Бюджетам городских, сельских поселений (внутриго-

144

родских районов) из бюджетов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет;

-обеспеченность (для муниципальных образований и юридических лиц). В случае, если заемщиком выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации обеспечение исполнения обязательства не требуется. Способами обеспечения исполнения обязательств муниципального образования, юридического лица по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором, могут быть только банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности. В случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, бюджетный кредит может быть предоставлен муниципальному образованию без предоставления им обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением).

-целевое использование бюджетного кредита. Проверка целевого использования бюджетного кредита осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления, обладающими соответствующими полномочиями;

-обязательными условиями предоставления бюджетного кредита, включаемыми в договор о его предоставлении, являются согласие получателя бюджетного кредита на осуществление уполномоченным органом, и органом государственного (муниципального) финансового контроля проверок соблюдения получателем бюджетного

145

кредита условий, целей и порядка их предоставления, а также положения об ответственности получателя бюджетного кредита за нарушение обязательств в соответствии с законодательством Российской Федерации;

-обязательным условием предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является проведение предварительной проверки финансового состояния юридического лица — получателя бюджетного кредита, его

гаранта или поручителя.

В случае образования задолженности по бюджетному кредиту, бюджетным законодательством предусмотрена возможностьеёреструктуризации. Подреструктуризациейобязательств (задолженности) по бюджетному кредиту понимается основанное на соглашении предоставление отсрочек, рассрочек исполнения обязательств, а также прекращение первоначального обязательства с заменой его другим обязательством между теми же лицами, предусматривающими иной предмет или способ исполнения.

Особенности предоставления Российской Федерацией бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) и взыскания задолженности по ним устанавливаются статьей 93.6 Бюджетного кодекса РФ.

Особенности предоставления Российской Федерацией бюджетных кредитов иностранным государствам, иностранным юридическим лицам устанавливаются главой 15 Бюджетного кодекса РФ.

Рассмотрим также общие положения о предоставлении

целевого иностранного кредита (заимствования). Под целе-

вым иностранным кредитом (заимствованием) понимается форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов.

146

Целевыеиностранныекредиты(заимствования) включают:

-связанные кредиты иностранных государств, иностранныхюридическихлиц— формупривлечениясредствна возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора;

-нефинансовые кредиты международных финансовых организаций — форму привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурныхреформприучастииизасчетсредствмеждународных финансовых организаций.

Всоответствии со ст. 108 Бюджетного кодекса РФ, программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень всех внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства.

Для несвязанных (финансовых) заимствований программа государственных внешних заимствований Российской Федерации должна содержать указания на источник привлечения, суммы заимствования, срока погашения; для целевых иностранных заимствований — указания на конечного получателя, цели заимствования и направления использования, источника заимствования, суммы заимствования, срока погашения, наличия гарантий третьих лиц по возврату средств

вфедеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии, оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года, прогноза объема использования средств в очередном финансовом году.

147

ПравительствоРФосуществляетвнешниезаимствования, включенные в программу внешних заимствований Российской Федерации. Исключение из этого правила предусмотрено для несвязанных (финансовых) государственных внешних заимствований, которые исполняются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга Российской Федерации, направленной на снижение расходов на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации в рамках установленного верхнего предела государственного внешнего долга Российской Федерации.

Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации является приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Следующий вид — обязательства по государственным

(муниципальным) гарантиям.

Государственная или муниципальная гарантия (государственная гарантия Российской Федерации, государственная гарантия субъекта Российской Федерации, муниципальная гарантия) — вид долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованиюопределеннуювобязательстведенежнуюсуммузасчет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьимлицом(принципалом) егообязательствпередбенефициаром (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).

Письменная форма государственной (муниципальной) гарантии является обязательной. Несоблюдение письменной формы государственной или муниципальной гарантии влечет

еенедействительность (ничтожность).

Вгосударственной или муниципальной гарантии должны быть указаны: наименование гаранта (Российская Федерация,

148

субъект Российской Федерации, муниципальное образование)

инаименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта; обязательство, в обеспечение которого выдается гарантия; объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии; определение гарантийного случая; наименование принципала; безотзывность гарантии или условия ее отзыва; основания для выдачи гарантии; вступление в силу (дата выдачи) гарантии; срок действия гарантии; порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии; порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии

и(или) исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией; наличие или отсутствие права требования гаранта

кпринципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной или муниципальной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс); иные условия гарантии, а также сведения, определенные Бюджетным кодексом РФ, правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени гаранта (п. 5 ст. 115 Бюджетного кодекса РФ).

Исчерпывающий перечень оснований для отзыва гарантом выданной государственной (муниципальной) гарантии, возможность/невозможность передачи права требования бенефициара к гаранту другому лицу определяются условиями гарантии. Государственные или муниципальные гарантии могут предусматривать субсидиарную или солидарную ответственностьгарантапообеспеченномуимобязательствупринципала.

Являясь договорным способом обеспечения исполнения обязательств, государственная(муниципальная) гарантияподпадает под правовое воздействие норм бюджетного и гражданского права. Как отмечал Высший Арбитражный Суд РФ в Постановлении Пленума от 22.06.2006 № 231, государствен-

1Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 (ред. от 26.02.2009) «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.

149

ная (муниципальная) гарантия представляет собой не поименованный в главе 23 «Обеспечение исполнения обязательств» ГК РФ способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, при котором публично-правовое образование даетписьменноеобязательствоотвечатьзаисполнениелицом, которому дается гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично (пункт 1 статьи 115 Бюджетного кодекса РФ, пункт 1 статьи 329 Гражданского кодекса РФ).

Соответственно к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных (муниципальных) гарантий, применяются нормы статей 115–117 БК РФ, устанавливающие особенности правового регулирования указанных правоотношений и обуславливаемые спецификой их субъектного состава, общие положения ГК РФ о способах обеспечения исполнения обязательств (статья 329 ГК РФ), а также в силу сходства данных правоотношений с отношениями, урегулированными нормами параграфа 5 главы 23 ГК РФ, — нормы ГК РФодоговорепоручительства(пункт1 статьи6 Гражданского кодекса РФ).

К правоотношениям с участием публично-правовых образований в силу пункта 2 статьи 124 ГК РФ подлежат применению нормы ГК РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Государственная (муниципальная) гарантия может быть направлена как на надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства), так и возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Государственная или муниципальная гарантия может предоставляться для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые возникнут в будущем.

Изменения условий государственной или муниципальной гарантии согласовываются сторонами. Бюджетный кодекс РФ

150