Финансовое право. Учебник для бакалавров

К безвозмездным поступлениям относятся: межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации; безвозмездные поступления от негосударственных пенсионных фондов; взносы, уплачиваемые организациями угольной промышленности на выплату ежемесячной доплаты к пенсии отдельным категориям работников этих организаций.

Одной из важнейших задач, стоящих перед Фондом социального страхования является обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-ку- рортное обслуживание работников и их детей.

Бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации формируется за счет налоговых и неналоговых доходов, к которым относятся: страховые взносы на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством; страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; недоимки, пени и штрафы по взносам в Фонд социального страхования Российской Федерации; доходы от размещения временно свободных средств Фонда социального страхования Российской Федерации; штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба. К источникам формирования данного фонда также относятся следующие безвозмездные поступления: межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Фонду социального страхования Российской Федерации.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования реализует государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования.

131

Тема 9. Правовые основы государственного и муниципального долга

9.1. Понятие и структура государственного и муниципального долга

Отдельным звеном финансовой системы РФ является кредит. Государственный (муниципальный) кредит выступает

вкачестве одного из способов привлечения временно свободных денежных средств субъектов на принципах срочности, возмездности и возвратности для целей финансовой деятельности государства. Государственный (муниципальный) кредит образует государственный (муниципальный) долг.

Государственный или муниципальный долг определяется действующим бюджетным законодательством как обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными Бюджетным кодексомРФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).

Долг отдельных публично-правовых образований имеет определенную структуру и представляет собой группировку долговых обязательств соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Всоответствии со ст. 98 Бюджетного кодекса РФ долговые обязательстваРоссийской Федерации могут существовать

ввиде обязательств по:

133

1)кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

2)государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;

3)бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

4)государственным гарантиям Российской Федерации;

5)иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации.

Структура государственного долга субъекта Российской Федерации определена ст. 99 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по:

1)государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;

2)бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3)кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

4)государственным гарантиям субъекта Российской Федерации.

Аналогично структура муниципального долга определена ст. 100 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по:

134

1)ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);

2)бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3)кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

4)гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

Следует обратить внимание на то, что структура государственного долга субъекта Российской Федерации и муниципального долга имеет ряд особенностей. Во-первых, круг субъектов кредитных обязательств последовательно сужен законодателем по уровням бюджетной системы. Так, если РоссийскаяФедерациявправепривлечькредитыоткредитныхорганизаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, то для субъекта РоссийскойФедерации— этокредиты, полученнымоткредитных организаций, иностранныхбанковимеждународныхфинансовыхорганизаций, адлямуниципальногообразования— только кредиты, полученные от российских кредитных организаций.

Во-вторых, перечень видов долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования носит закрытый характер. Долговые обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не могут существовать в иных формах, кроме предусмотренных соответственно ст. 99 и 100 Бюджетного кодекса РФ.

Подобный законодательный подход объясняется необходимостью контроля и ограничения государственной задолженности перед иностранными кредитными организациями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями. Рост внешнего и внутреннего государственного долга государства традиционно рассматривается

135

как одна из угроз национальной безопасности государства. Стоитобратитьвниманиенато, чтовстратегиинациональной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента от 31.12.2015 № 6831, в частности, отмечается, что растущая суверенная задолженность — один из факторов повышенного риска повторения масштабных финансово-эко- номических кризисов.

Рассматривая классификации государственного долга, остановимся на основных из них.

Взависимости от валюты долговых обязательств выде-

ляют внешний и внутренний долг. Здесь следует отметить, что не категория держателя — резидента или нерезидента — имеет значение, а именно валюта долговых обязательств.

Так, в соответствии со ст. 98 Бюджетного кодекса РФ, в объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценнымбумагамРоссийскойФедерации, обязательствапо которым выражены в валюте Российской Федерации; 2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;

4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;

5) объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых

ввалюте Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие Бюджетного кодекса РФ.

Вобъем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:

1 Собрание законодательства РФ. 2016. № 1 (часть II).

Ст. 212.

136

1)номинальная сумма долга по государственным ценнымбумагамРоссийскойФедерации, обязательствапо которым выражены в иностранной валюте;

2)объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;

3)объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной

валюте.

Категория держателя публичных долговых обязательств рассматривается как самостоятельное основание для их классификации. В этой связи можно выделить долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами — резидентами Российской Федерации и физическими и юридическимилицами— нерезидентамиРоссийскойФедерации. Физические лица, приобретая государственные (муниципальные) ценные бумаги, тем самым становятся держателями публичных долговых обязательств.

Взависимости от эмитента выделяют государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта РФ и муниципальный долг.

По срокам обращения государственные долговые обязательства РФ и субъекта РФ могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет).

Долговые обязательства муниципального образования могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 10 лет включительно).

Взависимости от срока наступления выплат по дол-

говым обязательствам в литературе выделяется также капитальный и текущий государственный долг. Под капитальным долгомпонимаетсявсясуммавыпущенных, нонепогашенных

137

обязательств с учетом невыплаченных процентов. Под текущим долгом понимается задолженность (основой долг, начисленные проценты и штрафные санкции), срок оплаты которой уже наступил.

9.2.Управление государственным

имуниципальным долгом

Управление государственным (муниципальным) долгом является одним из направлений бюджетной политики государства. Бюджетное законодательство в настоящее время не содержит дефиниции «управление государственным (муниципальным) долгом», ст. 101 БюджетногокодексаРФлишьопределяет организационные аспекты этой деятельности, установив круг уполномоченных органов.

В теории финансового права под управлением государственным(муниципальным) долгомпонимаетсясовокупность мероприятий государства (муниципальных образований) по размещению, обслуживанию и погашению государственных долговых обязательств.

Управление государственным долгом на федеральном уровне осуществляется Правительством Российской Федерации либо уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации.

Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

138

К основным методам управления государственным (муниципальным) долгом относят следующие: рефинансирование, реструктуризация, секьютиризация, конверсия, консолидация, аннулирование, унификация, списание долгов.

Под рефинансированием государственного долга понимают выпуск новых займов в целях погашения ранее выпущенных. Такой метод управления государственными облигационными заимствованиями был свойственен периоду второй половины 1990-х годов в нашей стране.

Реструктуризация, как метод управления государственным (муниципальным) долгом предусматривается ст. 105 Бюджетного кодекса РФ. Под реструктуризацией понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В зависимости от содержания и субъектного состава реструктуризируемых обязательств в литературе выделяют институциональную и техническую реструктуризации. Институциональная реструктуризация задолженности рассматриваетсяотносительнодолговыхобязательств, возникающих в рамках соглашений с международными финансовыми объединениями. Изменение условий обслуживания и погашения государственного долга осуществляется в рамках так называемой технической реструктуризации.

Секьютиризация государственного долга предусматривает превращение необращаемой задолженности государства в обращаемые государственные долговые обязательства (ценные бумаги).

Конверсия — изменение размера доходности займа. Конверсия направлена на сокращение долга. В результате конверсии происходит замена внешнего долга на другие виды обязательств как финансово-правовые, так и гражданско-правовые.

139

Так, возможен перевод государственного долга в инвестиции промышленности государства-кредитора, погашение долга товарными поставками, выкуп собственного долга на особых условиях, обмен долга на долговые обязательства государств, не являющихся первоначальными сторонами в кредитном договоре, взаимозачет финансовых требований и др.1

Консолидация предполагает увеличение срока выпущенных в обращение займов, может происходить путем продления срока действия краткосрочных и среднесрочных займов или путем объединения (унификации) ранее выпущенных средне- и краткосрочных займов в один долгосрочный заем. Таким образом, формируется консолидированный долг как часть общей суммы государственной задолженности в результате выпуска долгосрочных займов.

Аннулирование — рассматривается в литературе и практике управления государственным долгом как радикальная мера, при которой государство отказывается от исполнения своих долговых обязательств. В международной практике такие действия получили название дефолта (default).

Списание сумм долговых обязательств предусмотрено бюджетным законодательством в случае, если долговое обязательство Российской Федерации не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условиями обязательства и (или) нормативными правовыми актами действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими федеральными законами, или истек срок государственной гарантии Российской Федерации и в иных случаях, предусмотренных статьей 115 Бюджетного кодекса РФ. В этом случае указанное долговое обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга Российской Федерации (ст. 98.1 Бюджетного кодекса РФ).

1 Крохина Ю. А. Финансовое право России : учебник / Ю. А. Крохина. — 3-е изд., перераб. и доп. М. : Норма, 2008. С. 345.

140