Финансовая грамотность. Учебник

Тема 10. Государственная политика в социальной сфере и ее влияние…

ную реализацию всех социальных целей. Более того, обеспечить их достижение и реализацию становится возможным только при вмешательстве государства.

10.2. Государственное регулирование в области социальной защиты: принципы, направления и методы

Необходимость государственного вмешательства и регулирования процессов предоставления благ в области социальной защиты населения обусловлена следующими причинами. Во-первых, это переход к рыночной системе как механизму экономической организации общества. Во-вторых, противоречивый характер социальных целей и отсутствие возможностей одновременного их достижения в рыночных условиях. В-третьих, массовая подверженность населения социальным рискам (наступление старости, инвалидность, потеря кормильца, временная нетрудоспособность, беременность, рождение ребенка и уход за ним, травма, несчастный случай, профессиональное заболевание, безработица).

Социальная политика трактуется в широком и узком смыслах8. Задачи достижения социальной стабильности общества и обеспечения доступа населения к необходимым социальным благам разрешаются в рамках одного из направлений макроэкономического регулирования – социальной политики. В узком смысле социальная политика включает совокупность осуществляемых государством мероприятий по распределению и перераспределению доходов субъектов экономики. Предоставление благ социальной защиты является одним из ключевых направлений государственной социальной политики. Например, высокие затраты частных рынков, обеспечивающих страхование, используются как один из аргументов в пользу государственного страхования (пенсионного, медицинского, социального)9.

Концептуальную основу функционирования и развития современных форм и направлений социальной защиты составляет модель государства всеобщего благосостояния. Данную модель терминологически можно представить как систему бесплатного или

8  Экономические основы социальной работы: учеб. пособие / под ред. Е. В. Михалкиной. М.: Дашков и К; Ростов н/Д: Наука – Спектр, 2012. С. 169–170.

9  Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: Изд-во Моск. ун-та: ИНФРА-М, 1997. С. 128.

131

Модуль 3. Инструменты социальной защиты в системе управления…

субсидируемого образования, здравоохранения, жилищного строительства, социального обеспечения пожилых, инвалидов, детейсирот, а также систему мер по предоставлению материальной помощи отдельным категориям населения (больным, безработным). На практике попытки ее реализации были предприняты в социальных программах ряда европейских стран. Теоретические проблемы модели государства благосостояния изложены в работе «Ценностные проблемы welfare-капитализма»10, где государство благосостояния определяется наличием смешанной экономической системы, в том числе в сфере предоставления публичных и социальных услуг, страховок и пособий, развитие которой происходит в ходе институционального взаимодействия частного и общественного секторов экономики. При этом право гражданина на благосостояние реализуется в рамках социальной политики, направленной на обеспечение доступа к благам (товарам

иуслугам), сокращающим уязвимость и нуждаемость в результате влияния рыночных факторов (конкуренции, неравенства, кризисов). Например, наличие различных направлений и форм социальной защиты (социальная помощь, социальное страхование, социальное обслуживание) обусловливает реализацию прав граждан на благосостояние опосредованно, через предоставление пособий, пенсий и социальных услуг.

Социальная политика в терминах государства всеобщего благосостояния представлена тремя типами: либеральная модель, консервативно-корпоративная модель, социал-демократическая модель11. Либеральная, или модель социальной помощи (США, Канада, Австралия) отличается гарантией минимальных стандартов и субсидированием частных схем, применением критериев нуждаемости. В консервативно-корпоративной, или модели социального страхования (Австрия, Франция, Германия, Италия) программы, дифференцированные для разных классовых

истатусных групп, отражают незначительное воздействие механизма перераспределения доходов и предоставляются с соблюдением принципа субсидиарности, т. е. государственное вмешательство происходит в случае исчерпания возможностей у граждан.

10  Маршалл Т. Х. Ценностные проблемы welfare-капитализма // Журнал исследований социальной политики. 2010. Т. 8, ¹ 4. С. 443.

11  Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: PolityPress, 1990.

132

Тема 10. Государственная политика в социальной сфере и ее влияние…

Социал-демократическая, или солидарная модель (Швеция, Норвегия) предлагает равные базовые социальные права независимо от предыдущих доходов, взносов или производительности труда.

Востребованность программ социальной защиты в России обосновывается приоритетами в области социально ориентированного развития. Социальные обязательства, связанные с программами, финансируются на государственном уровне (табл. 4).

Таблица 4

Динамика расходов на социальную политику и здравоохранение

врасходной части консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов в 2010–2018 годах

Источники: Россия в цифрах. 2012: краткий стат. сб. / Росстат. М., 2012. С. 418–419; Россия в цифрах. 2013: краткий стат. сб. / Росстат. М., 2013. С. 406–407; Россия в цифрах. 2014: краткий стат. сб. / Росстат. М., 2014. С. 396; Россия в цифрах. 2015: краткий стат. сб. / Росстат. М., 2015. С. 33, 392–393; Россия в цифрах. 2016: краткий стат. сб. / Росстат. М., 2016. С. 393; Россия в цифрах. 2017: краткий стат. сб. / Росстат. М., 2017. С. 370; Россия в цифрах. 2018: краткий стат. сб. / Росстат. М., 2018. С. 379; Россия в цифрах. 2019: краткий стат. сб. / Росстат. М., 2019. С. 33, 423.

Например, в 2017 г. доля средств, поступивших из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда РФ (ПФР) на фи-

133

Модуль 3. Инструменты социальной защиты в системе управления…

нансирование выплат населению пенсий и пособий, составляла 44,6 %, доля средств, поступивших в виде страховых взносов

иналогов, – 54,4 %. Финансирование социальных обязательств Фонда социального страхования РФ (ФСС) и Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ (ФФОМС) из федерального бюджета обеспечивалось на уровне 7,2 и 1,6 % соответственно (от совокупных размеров поступлений средств в бюджеты фондов)12.

Социальная политика современной России сформировалась в результате эволюционного развития. Выделяют три этапа, которые отличает разная степень внимания государства к социальным вопросам и разная расстановка акцентов в системе социальной защиты13.

Первый этап (начало 1990-х гг.) отличает институционализация и адаптация системы социальной защиты к новым экономическим условиям (переход к рыночной системе, бюджетные ограничения, сокращение социальных расходов и др.): принятие законов, закрепляющих право на различные социальные выплаты и льготы; формирование новых финансовых институтов

ислужб – государственных внебюджетных фондов и службы занятости – Пенсионного фонда, Фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования, Государственного фонда занятости населения, Федеральной службы занятости; смещение акцентов на компенсацию ухудшения благосостояния пенсионеров, инвалидов и безработных. Развитию социальной поддержки семей на данном этапе внимание не уделяется.

Второй этап (1996–2005 гг.) отличает подготовка и проведение реформ в области социальной защиты, которые нацелены на приведение социальной сферы в соответствие со стандартами рыночной экономики. Наиболее важными реформами данного этапа в соотнесении с уровнем охвата населения и эффектами, влияющими на процессы управления личными финансами, вы-

12  Российский статистический ежегодник. 2018: стат. cб. / Росстат. М., 2018. С. 518–519.

13  Социальная политика в России: долгосрочные тенденции и изменения последних лет: доклад / отв. ред. Я. И. Кузьминов, Л. Н. Овчарова, Л. И. Якобсон. М.: ИД ВШЭ, 2015. С. 295–313.

134

Тема 10. Государственная политика в социальной сфере и ее влияние…

ступают пенсионная реформа (с 2002 г. по настоящее время), создание системы адресных программ для поддержки бедного населения (1998–1999 гг.), монетизация льгот и децентрализация социальной политики (2005 г.). Несмотря на введение трех видов помощи семьям с детьми – ежемесячных пособий бедным семьям с детьми, жилищных субсидий, адресных пособий семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации, – на протяжении второго этапа доля расходов на семейные и материнские пособия сокращается.

Третий этап (с 2006 г. по настоящее время) отличает фокусировка на демографических и социальных вопросах. Тестируется активное расширение мер финансовой поддержки женщин (семей), у которых появились дети, в виде материнского (семейного) капитала, предоставление ежемесячной денежной выплаты в размере регионального прожиточного минимума до достижения ребенком трех лет и др. Продолжается реформирование пенсионной системы: введены доплаты к пенсиям до прожиточного минимума пенсионера, изменены механизмы учета и реализации пенсионных прав, пенсионная формула, введен мораторий на управление пенсионными накоплениями (с 2014 по 2022 г. включительно), сформирована система гарантирования прав застрахованных лиц при формировании и инвестировании пенсионных накоплений, изменен пенсионный возраст и др. Совершенствуются формы и технологии социального обслуживания (2013–2015 гг.): введены критерии нуждаемости и понятие потребности в бесплатном предоставлении услуги, определен механизм участия в социальном обслуживании поставщиков услуг, которые принадлежат к негосударственному сектору.

Действующая структура современной системы социальной защиты в России направлена на достижение компромисса между разными социальными целями. Идея компромисса реализуется через предоставление социальных благ в соответствии с существующим многообразием направлений и форм социальной защиты, а также с учетом дифференциации потребностей, уровня доходов и занятости получателей (рис. 1).

135

Модуль 3. Инструменты социальной защиты в системе управления…

Медицинская помощь, адресная социальная Помощь помощь (денежные выплаты (социальные пособия,

субсидии и др.)), натуральная помощь (топливо, питание, одежда, обувь, медикаменты и др.)

Государственное пенсионное обеспечение, социальное обеспечение (пособие по безработице,

Обеспечение меры по обеспечению поддержки инвалидов и детей-­сирот, материнский (семейный) капитал и

др.), здравоохранение

Пенсионное страхование, медицинское страхование,

Страхование социальное страхование, профессиональное страхование

Обслуживание на дому, в полустационарной и

стационарной формах. Бытовые, медицинские, Обслуживание психологические, педагогические, трудовые,

правовые, повышающие коммуникативный потенциал получателя социальные услуги

рис. 1. направления и формы социальной защиты14

социальные обязательства реализуются на основе принципов адресности, нуждаемости, равного доступа и минимальных стандартов в программах социальной защиты, которые направлены на предоставление помощи, государственного обеспечения и социального обслуживания наиболее уязвимым социальнодемографическим группам населения (пенсионерам, инвалидам, семьям, потерявшим кормильца, детям-сиротам, семьям с детьми). Функционирование программ страхования основано на принципах всеобщности, солидарности, эквивалентности и индивидуальной ответственности. Программы страхования характери-

14 сост. по: Роик В. Экономика, финансы и право социального страхования: институты и страховые механизмы. М.: альпина Паблишер, 2013. с. 18–24; Шишкин С.В. Экономика социальной сферы: учеб. пособие. М.: гу вшЭ, 2003. с. 12–26; Экономические основы социальной работы: учеб. пособие / под ред. е. в. Михалкиной. с. 169–170.

136

Тема 10. Государственная политика в социальной сфере и ее влияние…

зует профильная ориентация – пенсионная, медицинская, социальная и профессиональная. Предоставление благ в рамках программ осуществляется в соответствии с уровнем и объемом страховых прав, сформированных в процессе трудовой деятельности. Страхование структурно ориентировано на предоставление страховых пенсий и пособий, единовременных компенсационных выплат, на оплату расходов по предоставлению необходимой медицинской и реабилитационной помощи застрахованному работнику и (или) членам его семьи.

Государственная политика в условиях неспособности рыночной системы обеспечить достижение социальных целей в обществе реализуется несколькими методами: непосредственно регулирование (например, ограничение квартирной платы), налогообложение и субсидирование (например, бесплатная медицинская помощь), а также прямое обеспечение товарами и услугами (например, государственные больницы). При определенных направлениях и формах социальной защиты (помощь, обеспечение, обслуживание) государство предоставляет единообразное обеспечение базового уровня и выступает основным, а в некоторых формах и единственным поставщиком благ (например, бесплатная медицинская помощь). В программах страхования администрирование, учет и предоставление благ осуществляются государственными и частными страховщиками. Наличие широкого спектра направлений и форм социальной защиты позволяет охватить разные слои населения и достичь целей общества в условиях действия рыночных сил.

10.3. Влияние реформ в области социальной защиты на процессы управления личным благосостоянием

Ключевой целью государственных мер в отношении системы социальной защиты является формирование такой организационно-функциональной структуры, при которой экономическая эффективность, справедливость, общественная солидарность и индивидуальная свобода применяются систематически. Однако действие разных факторов затрудняет достижение идеи компромисса между целями и приводит к провалам в области как государственной, так и частной формы обеспечения. Возникший дисбаланс в системе решается опосредованно, через

137

Модуль 3. Инструменты социальной защиты в системе управления…

реформирование институтов, соответствующих направлениям и формам социальной защиты.

Реформа (фр. reforme < лат. reformate – преобразовывать) является преобразованием, изменением, переустройством15.

Реформирование системы социальной защиты и ее институтов происходит в связи с действием одного или более из следующих факторов:

–финансово-экономические кризисы: масштабы влияния зависят от механизма финансирования (бюджетный, налоговый, страховой), статуса (работающий/неработающий), времени обращения (в текущем периоде, среднеили долгосрочной перспективе);

–неравенство в социально-трудовых отношениях: дифференциация в размере заработной платы, доступность трудоустройства в первичном секторе рынка труда, мотивация, участие в социальном развитии и социальном партнерстве, монополии или монопсонии на рынке труда;

–демографические изменения: изменения в показателях рождаемости и смертности из поколения в поколение, увеличение продолжительности жизни, старение населения;

–рост численности неработающих людей предпенсионного возраста;

–ошибки прогнозирования: численности получателей обеспечения, достаточности ресурсов, установления тарифов страховых взносов;

–неэффективность государственных программ: наличие обременительных льгот, социальных гарантий, неверные инвестиционные решения, политический заказ;

–увеличение доли участия женского населения в рабочей силе в возрасте от 15 до 64 лет;

–ложное представление о формализованности жизненного цикла индивида: продолжительные отпуска в середине карьеры, получение образования и повышение квалификации людьми предпенсионного и пенсионного возраста;

–развитие нестандартной занятости: неполный рабочий день, работа на дому, занятость в нескольких проектах по сдельной оплате и др.;

15  Словарь иностранных слов. М.: Рус. яз., 1988. С. 433.

138

Тема 10. Государственная политика в социальной сфере и ее влияние…

–увеличение суммарных (трансакционных) издержек при сочетании государственного и частного обеспечения;

–поведенческие установки в течение жизненного цикла. Например, изменение возраста выхода на пенсию обусловлено

действием демографических факторов, введение профессионального налога – развитием нестандартной занятости (самозанятость), предоставление обеспечения минимального размера – поведенческими установками в течение жизненного цикла.

Следует заметить, что поведенческие установки имеют жизненно важное значение и реализуются в решениях, связанных

свопросами потребления и личной финансовой безопасности. При этом человеку свойственно в процессе принятия решений смещение к настоящему, которому присваивается значительно большая важность, чем будущему. Например, в стремлении получить и увеличить доходы в текущем периоде (например, через занятость без социальных гарантий, рискованные инвестиции) человек может не придавать должного значения инструментам сокращения расходов в средне- и долгосрочной перспективе (программам страхования), полагаясь на то, что он успеет сформировать личные сбережения. Однако при реализации события, ведущего к изменению качества жизни и уровня благосостояния, существует вероятность, что сбережения могут быть еще не сформированы или их уровень будет недостаточным. От решений, принятых в текущем периоде, таким образом, будет зависеть благосостояние в перспективе. Поэтому в условиях реформирования институтов социальной защиты особенно актуализируется принятие финансово грамотных решений, которые связаны

свыбором работы (условиями занятости и оплатой труда), процессами формирования сбережений, инвестированием пенсионных накоплений, перераспределением части средств на участие в негосударственных программах страхования и др.

Реформы в области социальной защиты структурно ориентированы на повышение качества жизни граждан, поддержку доходов, замещение и компенсацию утраченного заработка. В результате реформирования изменяются механизмы и условия формирования, учета и реализации прав на выплаты, услуги и другие виды обеспечения, охват населения, а также методы финансирования (табл. 5).

139

Модуль 3. Инструменты социальной защиты в системе управления…

Таблица 5

Реформы в области социальной защиты и их влияние на процессы управления личным благосостоянием

140