Теория государства и права. Часть 2. Теория права. Учебник
.pdf§ 2. Нормативно правовые акты как источники права |
125 |
ственных отношений (например, в связи с выполнением условий кон кретного договора купли продажи, подряда, поставки и т. п.), в то время как нормативно правовые акты продолжают действовать неза висимо от того, существуют или не существуют конкретные отноше ния, предусмотренные данным актом.
Например, действие такого индивидуального акта (акта приме нения), как приговор суда по конкретному уголовному делу, прекра щается по мере приведения его в исполнение (окончание срока ис правительных работ, тюремного заключения и т. п.). Однако это вов се не означает прекращения действия закона, предусматривающего ту или иную меру уголовного наказания за совершение подобного пре ступления.
Аналогичным образом обстоит дело не только в сфере примене ния норм уголовного права, но и других отраслей права. Например, прекращение действия конкретного трудового договора отнюдь не оз начает прекращения действия соответствующих норм или институ тов трудового права.
Следует отметить, что одни и те же государственные органы мо гут издавать по одним и тем же или по разным вопросам как норма тивно правовые, так и индивидуальные акты. Например, согласно Кон ституции РФ Федеральное Собрание принимает не только законы — нормативные акты, но и постановления, имеющие зачастую индиви дуальный характер. Статья 102 (п. 3) и ст. 103 (п. 2) Конституции пре дусматривают, что Совет Федерации — верхняя палата российского Парламента и Государственная Дума — его нижняя палата принима ют постановления, каждая в отдельности по вопросам, отнесенным к их ведению действующей Конституцией.
Совет Федерации принимает, в частности, постановления по воп росам, связанным с утверждением указов Президента о введении во енного или чрезвычайного положения, с назначением на должность и освобождением от должности Генерального прокурора России, с назначением выборов Президента РФ, с назначением на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбит ражного Суда Российской Федерации.
Государственная Дума, согласно Конституции, принимает по становления по вопросам, касающимся дачи согласия Президенту на назначение Председателя Правительства России, решения вопроса о доверии Правительству, назначения на должность и освобождения от должности Председателя Центрального банка РФ, объявления амни стии и др.
126 |
Глава V. Формы (источники) права |
Нормативно правовые акты следует отличать также от актов разъ яснения или толкования правовых норм. Основное отличие их заключа ется в характере, содержании и целях издания. Если нормативно пра вовые акты имеют своей целью установление или изменение содержа ния правовых норм, то акты разъяснения или толкования преследуют, как это свидетельствует уже их название, совсем другие цели. А имен но: они направлены прежде всего на разъяснение смысла содержания нормативно правовых актов, а также — пределов действия ранее ус тановленных норм.
Как верно отмечают английские юристы, основное правило тол кования «законодательных положений», по отношению к которому все прочие являются второстепенными, заключается в том, что зако ны (статуты) следует разъяснять «в соответствии с намерениями тех, кто их создал»1. При этом всегда сохраняет свою силу «презумпция невнесения в действующее право изменений, выходящих за пределы, предусматриваемые толкуемым статутом».
Действуют также другие принципы толкования, сводящиеся, в частности, к тому, что толкование, «по возможности», не должно при давать статуту обратной силы, влечь за собой несправедливости или приводить к нелепым либо абсурдным последствиям»; нормы уголов ного права «толкуются» только в пользу обвиняемого, и т. д.2
Все нормативно правовые акты подразделяются на два вида или группы: законы и подзаконные акты. Основанием их классификации при этом выступает юридическая сила, определяемая положением орга на, издавшего тот или иной нормативный акт в общей системе право творческих государственных органов, его компетенцией и, соответ ственно, характером самих издаваемых актов.
Взависимости от этих же критериев в каждой стране, а точнее —
вкаждой правовой системе устанавливается строгая иерархия, т. е. строгая систем расположения, соподчиненности нормативно право вых актов.
Внизу этой иерархии находятся нормативные акты, издаваемые местными органами государственной власти и управления. Верхнюю часть иерархии замыкают нормативно правовые акты (законы, стату ты и т. п.), издаваемые высшими органами государственной власти в той или иной стране. Эти акты законы обладают высшей юридичес кой силой по отношению ко всем другим — подзаконным актам. Пос
1 См.: Maxwell R. The Interpretation of Status. L., 1980. P. 1.
2См.: Гарднер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. М., 1984.
С.93—94.
§ 3. Законы. Их виды и особенности |
127 |
ледние должны строго соответствовать закону, издаваться на основе закона и во исполнение закона. Данные требования, несомненно, ка саются и актов правительства, которые среди всех подзаконных актов обладают самой высокой юридической силой и играют среди них ве дущую роль.
Сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нор мативно правовых актов имеет важнейшее значение для упорядоче ния процесса правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности.
Наряду с нормативно правовыми актами государственных орга нов в системе форм (источников) права некоторых стран определен ное место занимали нормативно правовые акты, издаваемые обществен ными органами и организациями.
Как известно, сами по себе решения (акты) общественных ор ганизаций, так же, как и решения любых партийных органов и ор ганизаций, не содержат в себе правовых норм и не имеют юридиче ской силы. Таковую они могут получить лишь в двух случаях. Во первых, при издании совместного с государственными органами решения по одному и тому же вопросу. Например, в условиях сущест вования СССР имела место практика принятия такого рода совмест ных актов по наиболее важным вопросам государственной и обще ственной жизни. Эти акты с момента их издания приобретали не толь ко общественно политический, но и юридический характер.
И, во вторых, в случае предварительной или последующей санк ции (разрешения) государства. Последняя может выражаться в раз ных формах. Наиболее распространенные из них — последующие сан кции, придающие, в случае необходимости, каждому отдельному акту общественных организаций юридический характер.
§ 3. Законы. Их виды и особенности
На протяжении ряда столетий и даже тысячелетий закон как фор ма (источник) права привлекал к себе повышенное внимание многих исследователей. Пытаясь проникнуть в суть явления, именуемого «за коном», авторы бесчисленных книг и статей предпринимали огром ные усилия для изучения его природы, характера, формально юриди ческих признаков и черт, его содержания, социальной роли и назна чения. И в этом весьма преуспели.
Разумеется, это вовсе не означает, что о законе все познано. Это не тот случай, когда, выражаясь словами известного французского
128 |
Глава V. Формы (источники) права |
моралиста XVII в. Жана де Лабрюйера, можно лишь печально конста тировать, что «все давно сказано, и мы опоздали родиться, ибо уже более семи тысяч лет на земле живут и мыслят люди», что «урожай самых мудрых и прекрасных наблюдений» над человеческими нрава ми снят и «нам остается лишь подбирать колосья, оставленные древ ними философами и мудрейшими из наших современников».
Это совсем не так. За многие столетия изучения закона накопи лась огромная сумма знаний о нем, выработалось определенное пред ставление о данном явлении, сложился вполне определенный стерео тип. Но вместе с тем осталось огромное поле деятельности для совре менных и будущих исследователей, осталось великое множество до конца не известных его сторон.
Дело в том, что закон, как и право в целом, не является раз и навсегда данным, застывшим в своем развитии институтом. Вместе с обществом и государством он постоянно изменяется и развивается. В силу этого меняются в известной степени и взгляды о нем, о его отдельных признаках и чертах. Возникают противоречивые мнения и суждения. Вырабатываются и предлагаются порой весьма противоре чивые определения закона и неоднозначные о нем представления.
Например, иногда закон рассматривается в самом «широком» смысле как синоним понятия права, а точнее — законодательства. Законами называются все нормативно правовые акты (их совокуп ность), исходящие от государства в лице всех его нормотворческих органов. Под именем закона понимается, писал Г. Ф. Шершеневич, «норма права, исходящая непосредственно от государственной влас ти в установленном заранее порядке». Прежде всего «закон есть нор ма, т. е. общее право, рассчитанное на неограниченное число случаев. Неизбежность этого признака вытекает из того, что закон есть норма права, а следовательно, вид не может быть лишен того свойства, ка кое присуще роду»1.
Из этого рассуждения следует, что первостепенной по значимо сти отличительной чертой закона является его нормативный харак тер. Однако нормы права содержатся и в любом ином нормативно правовом акте. Следуя логике, любой такой акт должен рассматри ваться в виде закона.
В обыденной жизни, в обиходе использование термина «закон» для обозначения любого нормативного акта, исходящего от государ ства, является довольно распространенным и вполне допустимым, ибо
1 Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. С. 381.
§ 3. Законы. Их виды и особенности |
129 |
подчеркивает важность соблюдения всех законодательных актов, а не только собственно законов. Юридически же это выглядит весьма не корректно. Отождествление закона с другими нормативно правовы ми актами вносит путаницу в различные формы (источники) права, снижает эффективность их применения.
В силу этого и ряда других причин в научной и учебной юри дической литературе гораздо чаще используется понятие закона в «уз ком», собственном его смысле. Довольно типичными его дефиници ями, отражающими сложившиеся представления о законе на совре менном этапе, являются следующие. Закон — это принятый в особом порядке «первичный правовой акт» по основным вопросам жизни го сударства, «непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой»1. Или: закон — это нормативно правовой акт, «принимаемый высшим представительным органом государства в особом законодательном порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные об щественные отношения с точки зрения интересов и потребностей на селения страны»2. «В юридическом смысле закон — это нормативный акт, принимаемый в особом порядке, обладающий после Конститу ции наибольшей юридической силой и направленный на регулирова ние наиболее важных общественных отношений»3.
Можно привести еще целый ряд аналогичных определений или сформулировать свою собственную дефиницию закона. Однако дело не в этом. Главное состоит в том, чтобы понять основной смысл, содер жание того, что называется законом, выделить и рассмотреть его ос новные, специфические черты.
Чем выделяется закон среди других нормативных правовых ак тов? Что характеризует его и каковы его основные признаки и черты? Обобщая весь накопленный материал и используя информацию, со держащуюся в приведенных выше дефинициях, можно указать на сле дующие специфические особенности закона.
Во первых, закон — это нормативно правовой акт, принимаемый
только высшими органами государственной власти (Федеральным Со бранием — в России, Конгрессом — в США, парламентом — в Ита лии, Франции, Японии и др.), представляющими в формально юри дическом смысле весь народ, или же непосредственно самим наро дом с помощью референдума.
1 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 219. 2 См.: Хропанюк В. Н. Теория государства и права. С. 182.
3 См.: Общая теория права / Отв. ред. А. С. Пиголкин. М., 1994. С. 181.
130 |
Глава V. Формы (источники) права |
Данный признак закона выделяется исследователями многих стран и является довольно устоявшимся. Однако его нельзя считать общепризнанным, как минимум, по двум причинам.
Одна из них заключается в том, что при этом не учитывается тот факт, что в некоторых странах (например, в правовой системе США) наряду с высшими органами государственной власти в качестве фак тических творцов закона выступают и другие государственные орга ны (например, высшие судебные инстанции). «Если трезво смотреть на вещи, — отмечается в связи с этим в американской литературе, — то становится ясным, что во многих случаях суды являются творцами законов, поскольку именно они интерпретируют его. Без авторитет ной интерпретации многие законы теряют и сам смысл»1.
Следующая причина того, почему названную особенность нельзя считать общепризнанным признаком закона, состоит в том, что ре ферендум далеко не во всех странах признается в качестве конститу ционного способа принятия данных нормативно правовых актов. В некоторых странах (как, например, в США) он вообще законода тельно не закрепляется на федеральном, общегосударственном уров не. В других же странах (как, например, в Швеции) референдум име ет не законодательный (императивный), а лишь совещательный ха рактер. При этом Конституция Швеции закрепляет, что «предписания о совещательном референдуме во всем государстве» устанавливаются специальным законом2.
Таким образом, утверждение о том, что принятие закона только высшими органами государственной власти или с помощью референ дума является его специфическим признаком, хотя и широко распро странено, но, отнюдь, не бесспорно и не общепризнанно.
Во вторых, закон обладает высшей юридической силой среди всех остальных источников права, имеет верховенство и является главен ствующей формой права.
Данные особенности закона множество раз подтверждались го сударственно правовой теорией и практикой многих стран и, как пра вило, не подвергались сомнению. Констатируя данный факт, Г. Ф. Шершеневич еще в начале нашего столетия отмечал, что «фор мою права, преобладающею в настоящее время у всех цивилизован ных народов, является закон, который совершенно отодвинул на зад ний план все иные формы. Возможность для организованного обще
1 См.: Фридмэн Л. Введение в американское право. С. 85.
2 Швеция. Конституция и законодательные акты. М., 1983. С. 42.
§ 3. Законы. Их виды и особенности |
131 |
ства создавать правила поведения, обязательные для всех, выражает ся именно в законодательной деятельности»1.
Однако применительно к правовой системе Великобритании и некоторых других стран, где широкое распространение в качестве ис точника права получила судебная практика, вопрос о главенствую щей роли закона в системе остальных форм права трактуется неод нозначно и подвергается сомнению.
Так, по мнению известного французского правоведа Р. Давида, закон в английской системе права традиционно рассматривался и рас сматривается, несмотря на позитивные сдвиги после Второй миро вой войны, в сторону интенсивного развития законодательства в ка честве «второстепенного источника права». В традиционной англий ской концепции права закон «не считается нормальной формой выражения права, а всегда является инородным телом в системе анг лийского права». Конечно, судьи «применяют закон, но норма, кото рую он содержит, принимается окончательно, инкорпорируется пол ностью в английское право лишь после того, как она будет неоднок ратно применена и истолкована судами в той форме, а также в той степени, какую установят суды»2. Ведущую роль в английской право вой системе играет судебная практика.
Иного мнения по вопросу о главенствующей роли закона в анг лийской системе права придерживаются сами англичане. Еще в XIX в. один из видных английских юристов К. Дайси утверждал, что «две существенные черты характеризовали публичные институты Ан глии во все времена, начиная с завоевания норманнов. Первая — это всемогущество или то бесспорное главенство, которое осуществля лось центральной властью над всей страной; вторая, тесно связанная с первой, это царство закона, его главенство»3.
Не вникая в суть спора и противоречий, касающихся вопроса о «главенстве» закона в системе других форм (источников) английско го права, важно, однако, подчеркнуть, что рассматриваемый признак данного правового акта хотя и является устоявшимся, но отнюдь не является общепризнанным признаком. Помимо всего прочего это сви детельствует об относительном, а не абсолютном характере знаний о законе и широких возможностях его дальнейшего исследования.
В третьих, закон как источник права, исходящий от высшего органа государственной власти, представляющего (по крайней мере,
1 Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. С. 381.
2 Давид Рене. Указ. соч. С. 320.
3 Дайси К. Основы государственного права Англии. СПб., 1891. С. 137—138.
132 |
Глава V. Формы (источники) права |
теоретически) волю и интересы всего общества или народа, должен
также отражать волю и интересы всего общества или народа. Для оте чественной и зарубежной правовой теории довольно традиционным стало рассматривать закон в качестве выразителя «общей воли».
Однако столь же традиционной была и остается критика подоб ного представления и подхода к закону. Еще в начале ХХ в. француз ский ученый Морис Ориу настоятельно требовал «отказаться от ил люзий непогрешимости закона, которая к тому же самым жестоким образом опровергается фактами», а заодно, — и от «революционной теории общей воли»1.
Он считал глубоко ошибочной формулу, согласно которой «за кон есть выражение общей воли». Ибо на самом деле закон является «делом воли большинства, существующей в парламенте или в преде лах избирательного корпуса». Именно эта воля, а не общая воля явля ется «законодательствующей», господствующей. Что же касается об щей воли, «не воли большинства, а воли единодушной, то она есть не что иное, как воля присоединения или согласия»2.
Аналогичного мнения придерживаются и другие авторы. Исходя из этого логичнее было бы говорить об «общей воле» в связи с выявлением специфических признаков не как о факте, а как о способности и потен циальной возможности его адекватно отражать и полностью выражать «общую волю» народа или всего общества.
В четвертых, законы, в отличие от других нормативно право вых актов, издаются по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. С их помощью упорядочиваются и регулируют ся наиболее важные общественные отношения.
Чтобы убедиться в этом, достаточно взглянуть уже на сферу кон ституционного регулирования в России или в любой зарубежной стра не. Несмотря на существующие между ними различия, все они опос редуют общественные отношения, касающиеся государственного и общественного строя, государственного режима, прав и свобод граж дан, организации и деятельности государственных органов, порядка законотворчества и др.
Наконец, в пятых, законы принимаются, изменяются и дополня ются в особом, строго установленном законодательном порядке.
Законодательная процедура существует в каждом государстве. Она закрепляется, как правило, особыми актами — Положениями или
1 Ориу М. Основы публичного права. С. 228.
2 Там же.
§ 3. Законы. Их виды и особенности |
133 |
Регламентами высших органов государственной власти и является объективно необходимой.
Этот формальный момент выражения воли, справедливо утвер ждал Шершеневич, «необходим совершенно независимо от органи зации государственной власти». В чем заключается эта необходимость? Почему нужна законодательная процедура? Отвечая на этот вопрос, автор вполне резонно замечал: «Если в конституционных государствах граждане стремятся оградить себя твердым законодательным поряд ком от произвола исполнительных органов, то и при абсолютном ре жиме монарх заинтересован в том, чтобы его подданные знали и вы полняли его волю, а для этого он должен установить форму, которая служила бы для подданных ручательством, что дошедшее до них по веление выражает действительно волю монарха. Выраженная не в ус тановленной форме, воля органов государственной власти не может быть признаваема за подлинную»1.
Вкаждой стране существует свой собственный и особый поря док принятия, изменения и дополнения законодательных актов и по ложений. Однако все принимаемые законы, как правило, проходят через одни и те же стадии процесса правотворчества, начиная с мо мента внесения законопроекта в высший законодательный орган, его обсуждения и утверждения и кончая опубликованием (обнародова нием) принятого закона.
Втом случае, если закон принимается путем референдума, от дельные стадии и весь порядок его принятия оговариваются в специ альном Законе о референдуме.
Будучи весьма схожими между собой по способу формирования, юридической силе, месту и роли в правовой системе, законы, тем не менее, значительно отличаются друг от друга. Они подразделяются на определенные виды. Существуют различные критерии классифика ции законов.
Так, в зависимости от значимости содержащихся в них норм за коны объективно подразделяются на конституционные и обыкновен ные, или текущие.
К конституционным законам относятся прежде всего сами кон ституции; затем — законы, с помощью которых вносятся изменения
идополнения в тексты конституций, и, наконец, законы, необходи мость издания которых предусматривается самой конституцией.
Примером издания последних может служить Закон о полити ческих партиях Германии, издание которого предусмотрено Основ
1 Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. С. 382.
134 |
Глава V. Формы (источники) права |
ным законом ФРГ 1949 г. (п. 3 ст. 21); Закон о Правительстве Россий ской Федерации, предусмотренный п. 2 ст. 14 Конституции 1993 г., согласно которой «порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом»; Закон о Конституционном суде Италии, предусмотренный ст. 137 Конституции 1947 г.
Конституционные законы отличаются от текущих законов и всех других нормативно правовых актов не только по содержанию, но и по форме, характеру, порядку их принятия, внесения в них измене ний и дополнений. Любая конституция в силу широты охвата ею са мых разнообразных сфер жизнедеятельности общества и государства, а также в силу многих других причин выступает не только как сугубо юридический, но и как политический и идеологический по своему характеру документ. Она обладает самой высокой юридической си лой по отношению ко всем без исключения формам (источникам) права и служит правовой основой для всей правотворческой и право применительной деятельности в государстве.
Порядок принятия, внесения изменений и дополнений в кон ституцию предусматривается, по общему правилу, самой конститу цией. Конституции многих государств содержат целые главы, разде лы или обширные статьи, посвященные порядку внесения конститу ционных поправок и пересмотра конституций. Особое внимание в них уделяется вопросам инициативы пересмотра конституции, про цедуре пересмотра условий и принятия решения.
Так, согласно Конституции Франции (ст. 89) инициатива ее пере смотра принадлежит Президенту страны, «действующему по предло жению Премьер министра, а также членам парламента». Проект или предложение пересмотра Конституции «должны быть приняты двумя палатами в идентичной редакции. Пересмотр является окончатель ным после одобрения его референдумом». Конституция предусмат ривает также, что никакая процедура по ее пересмотру не может быть начата или продолжена при посягательстве на целостность террито рии» и что «республиканская форма правления не может быть пред метом пересмотра».
В соответствии с Конституцией России предложения о поправ ках и пересмотре ее положений могут вноситься Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством Рос сии, законодательными органами субъектов РФ, а также группами депутатов численностью не менее одной пятой членов от каждой из палат (ст. 134).