Теория государства и права. Часть 2. Теория права. Учебник

Законы, как основные, главенствующие нормативно правовые акты, очень тесно связаны и взаимодействуют с другими норматив но правовыми актами.

На примере законодательства России можно видеть, как на их основе и в развитие содержащихся в них положений издаются такие нормативные акты, как постановления Правительства РФ. Они изда ются по наиболее важным вопросам хозяйственного, социального и культурного строительства и, согласно Конституции, наряду с распо ряжениями Правительства, имеющими, как правило, индивидуаль ный характер, «обязательны к исполнению в Российской Федерации» (п. 2 ст. 115). В случае противоречия постановлений и распоряжений Правительства Конституции РФ, федеральным законам и указам Пре зидента России они «могут быть отменены Президентом Российской Федерации» (п. 3 ст. 115).

В рамках действующей Конституции и федеральных законов из даются также указы Президента РФ, содержащие в себе правила об щего характера. Вместе с другими актами Президента — распоряжени ями, имеющими индивидуальный характер, указы, согласно Консти туции, «обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации» (п. 2 ст. 90). Они издаются по вопросам, отнесенным Кон ституцией к компетенции Президента РФ (ст. 80—89).

Наряду с названными нормативно правовыми актами на основе действующих законов издаются также и другие, аналогичные им по своему характеру, акты. На уровне Федерации — это акты централь ных органов государственного управления (министерств, государствен ных комитетов, ведомств). На уровне субъектов Федерации — это рес публиканские законы, акты президентов (в президентских республи ках), постановления правительств республик, а также нормативные акты республиканских органов государственного управления. К этой же категории актов, издаваемых на уровне субъектов Федерации, Кон ституцией России отнесены уставы краев и областей, определяющие правовой статус данных субъектов Федерации, а также нормативные акты, издаваемые органами государственной власти и управления горо дов федерального значения (Москвы и Санкт Петербурга), автономной области и автономных округов.

§ 4. Действие нормативно правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц

Все нормативно правовые акты действуют в определенных пре делах, очерченных во времени, в пространстве и по кругу «охватывае

мых» этими актами лиц. Установление этих пределов границ имеет чрезвычайно важное значение, поскольку с ними связана и ими же обусловлена возможность, а в надлежащих случаях и необходимость применения содержащихся в данных актах общеобязательных норм.

Определяя границы действия нормативных актов во времени, Г. Ф. Шершеневич писал, что «закон, как норма, определяющая по ведение граждан, имеет начальный и конечный моменты своего дей ствия. Вопрос, с какого времени закон начинает применяться и с ка кого времени его не следует более применять, чрезвычайно важен в практическом отношении»1.

Действие закона, равно как и любого другого нормативного ак та, начинается с момента вступления его в силу, а прекращается — с момента утраты им юридической силы.

Что считается «моментом вступления» нормативно правового акта в силу? Как определяется и с чем ассоциируется этот момент? В государственно правовой теории и практике разных стран и времен нет единого ответа на эти вопросы. Ибо в одних случаях вступление нормативно правового акта в силу связывается с датой его принятия или утверждения. Таковыми являются, например, нормативные акты (указы, постановления, приказы и др.), принимаемые в разных стра нах в чрезвычайных или иных экстремальных ситуациях. Таковыми были в СССР и союзных республиках — субъектах Федерации поста новления Правительства.

Вдругих случаях вступление нормативно правового акта в силу соотносится с датой его опубликования (обнародования). В соответствии, например, с законодательством Италии законы и регламенты каждой из палат Парламента вступают в силу на пятнадцатый день после их опубликования, если в них не предусмотрено иное. Что же касается большинства других нормативных актов, то они вступают в силу на следующий день после их опубликования2.

Вбывшем СССР законы, нормативные указы и постановления Президиумов Верховных Советов всей страны и Союзных Республик вступали в силу в срок до 10 дней после их опубликования.

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Су де Российской Федерации», принятый в июле 1994 г., вступил в силу сразу же «со дня официального опубликования».

Наконец, в третьих случаях срок вступления в силу нормативно правовых актов определяется либо самими актами, либо указывается в

1 Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. С. 397.

2 См.: Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1998. С. 62.

тов. В подавляющем большинстве случаев в настоящее время норма тивно правовые акты начинают действовать одновременно по всей тер ритории (страны, субъекта федерации, округа и т. п.), на которую они рассчитаны. Но при этом не исключается возможность в случае необ ходимости и постепенного введения их в действие. В России, Фран ции, Германии и ряде других стран раньше это была весьма распрост раненная практика, обусловленная невозможностью (технически, организационно ввиду отсутствия современных средств связи) одно временного обнародования принимаемых нормативно правовых ак тов.

Во Франции, например, длительное время действовал специаль ный декрет (от 5 ноября 1870 г.), в соответствии с которым каждый вновь изданный закон вступал в силу не одновременно по всей тер ритории страны, а постепенно, по округам. Причем в каждом округе он начинал действовать лишь через день после поступления по почте

вглавный город округа очередного номера журнала «Journal officiel»,

вкотором излагалось содержание данного акта.

Однако даже тогда, когда во многих странах, в силу объективных причин, широко была распространена практика постепенного введе ния в действие закона, преимущество все же признавалось за систе мой одновременного вступления в силу закона на всей территории государства. При этом отмечалось лишь одно «неудобство», а имен но — что при установлении «слишком краткого срока» возникало опа сение, что закон или иной нормативный акт вступит в силу раньше, чем с ним будет ознакомлено население. С другой стороны, при оп ределении слишком длительного срока введения в действие закона возникала чреватая негативными последствиями необходимость ос тавлять данный нормативный акт долгое время без действия.

Вывод, к которому приходили правоведы того времени относи тельно преимуществ и недостатков системы одновременного и посте пенного вступления в силу законов, сводился к тому, что «сравни тельная ценность той и другой систем обусловливается величиною государства и культурою страны»1. В настоящее время ситуация ко ренным образом изменилась. Система одновременного (по всей тер ритории) введения в действие закона получила повсеместное и не оспоримое признание.

Когда прекращается действие закона? Каким образом закон ут рачивает юридическую силу? Согласно сложившейся практике это происходит в результате следующих обстоятельств.

1 Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. С. 398.

Во первых, в результате истечения срока действия закона или ино го нормативного акта, который заранее указывается в самом акте. Та кого рода акты с указанием сроков действия издаются, например, при введении чрезвычайного положения на определенной территории и на определенный срок, при создании временных государственных ор ганов, действующих в переходный период, и при других обстоятель ствах.

Во вторых, в результате прямой отмены действующего норма тивно правового акта другим актом, изданным компетентным госу дарственным органом. В законодательстве некоторых стран в связи с этим дается даже специальное разъяснение того, каким образом и в силу каких причин совершается отмена законодательных актов. Так, в Декрете «Общие положения о законе» Италии, действующем еще с 1942 г., особо поясняется, что «законы отменяются последующими законами, прямо указывающими на такую отмену, либо вследствие несоответствия старых норм новым, либо вследствие того, что новый закон по иному регулирует отношения, составляющие предмет пре жнего закона»1.

В третьих, в результате замены действующего нормативного акта другим актом, устанавливающим в данной области новые правила по ведения. Юридическая сила данного акта утрачивается в момент вве дения в действие нового акта. Например, в связи с принятием новой Конституции России 1993 г., вступившей в силу «со дня официально го ее опубликования по результатам всенародного голосования», а именно — 12 декабря 1993 г., одновременно прекратилось «действие Конституции (Основного Закона) Российской Федерации — России, принятой 12 апреля 1978 года с последующими изменениями и до полнениями»2.

В связи с рассмотрением вопроса о границах действия норма тивных актов во времени необходимо принимать во внимание такое явление и понятие, как обратная сила закона. Под обратной силой закона понимается распространение действия закона на все те случаи жизни и общественные отношения, которые имели место до вступле ния его в силу.

По общему правилу, законы и другие нормативные акты обрат ной силы не имеют. В практическом плане это означает, что в случае возникновения, например, имущественного спора или совершения

1 Италия. Конституция и законодательные акты. С. 63.

2 Конституция Российской Федерации. М., 1993. С. 56.

правонарушения применяется тот закон, который имел юридическую силу во время возникновения спора или совершения противоправно го деяния, хотя на данный момент этот закон был отменен или из менен.

Презумпция непризнания обратной силы закона действует не только в России, но и в других странах. Например, законодательство Италии предусматривает, что «закон предписывает лишь на будущее: он не имеет обратной силы»1. Непризнание обратной силы закона спо собствует стабилизации общества и государства, усилению уверенно сти каждого гражданина в надежности принадлежащих ему свобод и прав, укреплению законности и правопорядка.

Исключением из общего правила являются только те случаи из практики применения уголовного закона, которые предусматривают смягчение ответственности за определенные деяния или же вообще ее устранение. В отдельных случаях обратная сила закона признается в области гражданского и семейного права. Однако об этом должно быть прямое указание в законе.

Кроме ограничения действия закона во времени существуют так же общепризнанные границы действия законодательных актов в про странстве, на определенной территории. По общему правилу, в соот ветствии с принципами государственного суверенитета и территори ального верховенства законы, издаваемые высшими органами власти того или иного государства, действуют лишь на его территории. В пределах территории данного государства они выступают как акты, обладающие высшей юридической силой и имеющие беспрекослов ный приоритет перед всеми другими нормативными актами, действу ющими на этой же государственной территории.

Под государственной территорией при этом понимается часть земного шара, включающая в себя сушу, недра, воздух и воду, кото рая находится под суверенитетом данного государства и на которую государство распространяет свою власть.

По территориальному критерию все нормативно правовые акты подразделяются на акты, действие которых распространяется на всю территорию государства, акты, охватывающие определенную ее часть, и акты, действие которых распространяется за пределы территории страны.

На всю территорию государства распространяются, например, конституционные и обыкновенные законы. Так, согласно действую

1 Италия. Конституция и законодательные акты. С. 63.

щей Конституции России «Конституция Российской Федерации и фе деральные законы имеют верховенство на всей территории Россий ской Федерации» (п. 2 ст. 4).

Однако законы, изданные в порядке текущего законодательства, могут действовать лишь на строго определенной, ограниченной части территории. Об этом заранее оговаривается в самом законе или ином нормативном акте. Таковыми могут быть, например, указы Прези дента или постановления Правительства России, касающиеся опре деленных районов или всего Крайнего Севера, Дальнего Востока, ре гионов, пострадавших от Чернобыльской аварии, и др.

Действие некоторых нормативно правовых актов может выхо дить за пределы территории государства. И, наоборот, на территории данного государства могут действовать, в соответствии с заключен ными соглашениями, отдельные нормы, содержащиеся в актах дру гих государств. Это касается в первую очередь гражданского, коммер ческого, финансового и некоторых других отраслей права.

В современных условиях широкого развития экономических, по литических, торговых, финансовых и иных связей между государства ми особую значимость приобретает возможность применения норм меж дународного права к внутригосударственным отношениям. В связи с этим Конституция РФ, например, устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. В случае, «если международным договором Российской Федерации ус тановлены иные правила, чем предусмотренные законом, то приме няются правила международного договора» (ст. 15).

Аналогичные нормы содержатся и в конституциях ряда других государств. Например, в Конституции Испании говорится, что «меж дународные договоры», заключенные в связи с установленными тре бованиями после их официальной публикации в Испании, являются составной частью внутреннего законодательства»1. Это означает, что они применяются для регулирования отношений, возникающих на территории Испании на тех же основаниях и в том же порядке, что и нормативно правовые акты, возникающие внутри самого государства.

Важное значение для государственно правовой теории и прак тики имеет определение действия нормативно правовых актов по кругу лиц, выяснение вопроса о том, кому адресуются содержащиеся в этих актах предписания.

1 Испания. Конституция и законодательные акты. М., 1982. С. 63.

По общему правилу, нормативно правовые акты издаются с не посредственной целью распространения их предписаний на граждан данного государства. При этом государство, наделяя своих граждан конституционными правами и свободами, равно, как и возлагая на них определенные конституционные обязанности, должно принимать меры не только к тому, чтобы гарантировать соблюдение данных кон ституционных требований и положений в отношении граждан внут ри страны, но и оказывать им защиту и покровительство за предела ми государства. Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации», например, прямо предписывает всем государственным органам Рос сии, дипломатическим представительствам и консульским учрежде ниям всячески содействовать тому, чтобы «гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объеме пользо ваться всеми правами», установленными законодательством государ ства их пребывания, международными договорами Российской Фе дерации, международными обычаями. Им вменяется в обязанность защищать права и законные интересы граждан, а «при необходимос ти принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан Российской Федерации»1.

В том случае, когда гражданин РФ является одновременно граж данином другого государства, т. е. имеет двойное гражданство, он пользуется не только покровительством России, но также и покро вительством «своего» нового государства. Двойное гражданство, а следовательно, и двойное покровительство допускается, согласно Кон ституции РФ (п. 1 ст. 62), лишь в одном из двух случаев, а именно — если такая возможность предусматривается федеральным законом или же это предусмотрено соответствующим международным договором России. Конституция РФ особо акцентирует внимание на том, что наличие у гражданина России иностранного гражданства «не умаляет его прав и свобод» и «не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства», если иное не предусмотрено в феде ральном законе или международном договоре2.

Законодательство России, равно как и других стран, приравни вает иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении прав и обязанностей к российским гражданам.

Так, согласно Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности

1См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации. 1993.

№29. Ст. 1112.

2 Конституция Российской Федерации. Ст. 62, п. 2.