Теоретические и исторические вопросы государственного управления. Учебное пособие

Департамент образования города Москвы Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования города Москвы «Московский городской педагогический университет» (ГОУ ВПО МГПУ)

Юридический факультет

Д.А. Пашенцев

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Учебное пособие

Москва

2011

УДК 351/354(470+571) ББК 67.401(2Рос)

П 22

Печатается по решению Редакционно-издательского совета ГОУ ВПО МГПУ

Автор:

профессор, доктор юридических наук, профессор Д.А. Пашенцев

Рецензенты:

докторюридическихнаук,профессоркафедрыгосударственного имуниципальногоуправления,правовогообеспечениягосударственной

службыРоссийскойакадемиигосударственнойслужбы приПрезидентеРФИ.Д. Хутинаев,

заведующийкафедройтеориииисториигосударстваимеждународного праваМосковскогогородскогоуниверситетауправленияПравительства Москвы,заслуженныйюристРФ,профессорВ.И. Баронов, кандидатисторическихнаук,доценткафедрытеории

иисториигосударстваиправаюридического факультетаГОУВПОМГПУА.В. Звонарев

Пашенцев Д. А.

П22 Теоретические и исторические вопросы государственного управления: учебное пособие. – М.:

МГПУ, 2011. – 184 с.

Учебноепособие,предназначенноедлястудентов,обучающихсяпо магистерской программе «Теория и история государства и права; история правовых учений», выполнено с учетом требований государственного образовательного стандарта по направлению «Юриспруденция».

При подготовке данного учебного пособия использованы материалы СПС «Консультант Плюс».

©Д.А. Пашенцев, 2011

©ГОУ ВПО МГПУ, 2011

3

4

ВВЕДЕНИЕ

Учебная дисциплина «Теоретические и исторические вопросы государственного управления» относится к циклу специальных дисциплин, отражающих специфику магистерской программы «Теория и история государства и права; история правовых учений». Ее изучение опирается на базовые знания, полученные студентами при освоении истории государства и права, конституционного и административного права.

Знание теоретических и исторических вопросов государственного управления нужно, прежде всего, для того чтобы глубже понять современную российскую государственность и систему управления и уметь прогнозировать основные тенденции их развития в ближайшем будущем. Данная дисциплина также позволяет обучаемым расширить политико-правовой кругозор, воспитать высокую правовую культуру, создать предпосылки для более качественной подготовки будущих магистров права.

Чтобы понять особенности функционирования современного государства и действующей системы управления, нужно знать, как они возникли, какие причины влияли на их образование, становление, развитие, изменение их формы и содержания. Соответственно, предметом данной учебной дисциплины является возникновение, развитие и функционирование системы государственного управления на территории нашей страны, анализ содержания доминирующих в России государственно-правовых процессов, развивающихся во времени и пространстве, исследование присущих им причинно-следственных связей и раскрытие главенствующих направлений отечественной государственноправовой истории.

Особенностью данной дисциплины является комплексное изучение вопросов и проблем государственного управления, включая и основы теории управления, и историю развития системы управления. Основное внимание обращается на такие аспекты как социальная сущность управления, реформаторство в истории

5

государственного управления, коррупция и антикоррупционная политика, роль права в системе государственного управления и т.д. Особое внимание уделяется анализу основных этапов развития системы государственного управления в России.

Существует определенная взаимосвязь развития управления в России и в мире. В представленном учебном пособии основное внимание уделяется именно управлению в нашем государстве, так как это представляется более важным для дальнейшей профессиональной и научно-исследовательской деятельности будущих магистров юриспруденции. В то же время, рассмотрены отдельные аспекты развития системы управления в современном глобализирующемся мире и их воздействие на развитие управления в нашем государстве.

Пособие написано с учетом специфики обучения студентовмагистрантов. Студентам предлагается самостоятельно поискать ответы на поставленные вопросы, вместе с автором поучаствовать в процессе определения истины, приобщиться к научному творчеству. Такой выбор подачи материала призван формировать у будущих магистров юриспруденции творческое научное мышление, критичный подход к анализу государственно-правовых явлений.

В приложении помещены схемы, позволяющие в наглядном виде представить историю государственного управления в России.

6

Глава 1 ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Проблема управления и его эффективности является важной для любого государства и общества. Не является исключением и Россия.Встраневыходятсотникнигистатейповопросамтеории ипрактикиуправления,тысячистудентовобучаютсяпоспециальности «государственное и муниципальное управление», созданы профильные кафедры, факультеты и целые учебные заведения. Но не секрет, что управление в России остается неэффективным. Достаточно сопоставить количество чиновников-управленцев в Москве и Нью-Йорке (Париже, Лондоне и т.д.) с результатами соответствующей деятельности.

Неэффективность управления — большая проблема, так как от управления зависит вся жизнь государства и общества, их развитие, настоящее и будущее.

Проблемы управления характерны не только для России. Управление возникает еще на заре становления государственности, когда развитие общества приводит к появлению необходимости им управлять. Именно из этой необходимости вырастает не только система управления, но и государство как специфический управленческий механизм.

Прежде чем рассматривать непосредственные проблемы, существующие в системе государственного управления, необходимо остановиться на том, что понимается под государственным управлением.

Государственное управление — это разновидность управле-

ния. Под управлением понимается процесс организации та-

кого целенаправленного воздействия на объект, в результате которого объект переходит в требуемое (целевое) состояние1.

1 Мыльник В.В., Титаренко Б.П., Волочиенко В.А. Исследование систем управления: учебное пособие для вузов. – 3-е изд. – М.: Академический проект, Трикста, 2004. – С. 7.

7

По мнению З.П. Румянцевой, «Общее управление — это управленческая деятельность и процессы, связанные с разработкой концепции и стратегии развития организации, постановкой ее целей, планированием, организационной деятельностью, распорядительством, координированием и контролем, а при необходимости, и корректировкой ранее принятых решении. Его основу составляеттеоретическоеипрактическоезнаниевобластиуправления, а также методы и приемы, обеспечивающие совместную эффективную деятельность людей, работающих в организации»1.

Существует также точка зрения, что управление — это энер- го-информационный процесс, в основе управления лежит процесс передачи информации. «Под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений»2.

Единого определения понятия «государственное управление» нет. Например, К.С. Бельский определяет государственное управление как основанную на законе, организующую, юридическивластнуюдеятельностьоргановисполнительнойвласти(аппарата государственного управления), состоящую в непосредственном руководстве социально-политическим; социально-культурным и хозяйственным строительством. Он справедливо подчеркивает, что государственное управление включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координирование и контроль3. По мнению Ю.Н. Старилова, «государственное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.).

1 Румянцева З.П. Общее управление организацией. Теория и практика. –

М.: ИНФРА-М, 2001. – С. 18.

2 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. – 2-е изд., с изм. и доп. – М.: Норма, 2005. – С. 20.

3 Бельский К.С. Феноменология административного права. – Смоленск:

Изд-во СГУ, 1995. – С. 67.

8

Более конкретно — это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельностьсистемыоргановгосударственнойисполнительнойвласти, осуществляющих функции государственного управления»1.

Очевидно, что государственное управление — это целена-

правленное практическое воздействие государства на общественные отношения, цель которого — упорядочение, организация соответствующей системы и оказание на нее регулирующего влияния, т.е. обеспечение ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т.е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств.

Важнейшей характеристикой процесса государственного управления является то, что он урегулирован нормами права. В качестве субъектов управленческой деятельности выступают органы государственной власти, а сам процесс осуществляется на основе действующего законодательства.

Г.В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления: «1) управленческое воздействие опирается на силу государственной власти; 2) распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность); 3) системность»2.

Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:

–во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;

–во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;

1 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 тт. – Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М.: Норма, ИНФРА-М, 2002. – С. 155.

2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. – М.:

Юридическая литература, 1997. – С. 39.

9

– в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.

Существуют два основных подхода, рассматривающих государственное управление в широком и узком смысле.

Государственное управление в широком смысле — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.

Государственное управление в узком смысле — это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании. Напротив, в конституционном праве доминирует широкое понимание сущности государственного управления.

Государственное управление в узком смысле — это практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции управления, относится и местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и яв-

10