Социальная адаптация (ресоциализация) лиц, освобождаемых и освобожденных из исправительных учреждений. Итоги теоретического исследования

Раздел 2

для этого необходимо специальное законодательство, поскольку уголовно-исполнительные правоотношения прекратились, возникает комплекс иных (постпенитенциарных) правоотношений, регламентируемых многими отраслями права.

Попытки сформировать ресоциализационное законодательство предпринимались в России в 90-х гг. прошлого века и начале XXI века. Так, в 1997 г. был подготовлен и внесен на рассмотрение в Государственную думу России законопроект «О социальной помощи лицам, отбывшим наказание, и контроле за их поведением» № 97802711-21, устанавливавший основания, принципы и порядок оказания различных видов помощи осужденным после отбытия наказания в виде лишения свободы. Законопроект больше года находился в производстве Государственной думы, но не трансформировался в закон и впоследствии снят с рассмотрения.

В 2002 г. Совет Федерации России инициирует необходимость разработки проектов законов о ресоциализации и социальной адаптации осужденных после освобождения из исправительных учреждений. В связи с чем при участии Министерства юстиции РФ и ФСИН России были подготовлены проекты федеральных законов «О социальной помощи освободившимся из мест лишения свободы» и «Основы законодательства Российской Федерации об оказании социальной помощи лицам, освобожденным от наказания в виде лишения свободы»2. Предполагалось, что данные законы создадут основу для формирования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации по ресоциализации осужденных, освобожденных от отбывания лишения свободы. Такая позиция получила закрепление в Постановлении Совета Федерации от 17 февраля 2010 г. № 33-СФ «О совершенствовании правового регулирования в сфере социальной реабилитации лиц, осужденных за совершение преступлений», в котором фактически содержалась программа формирования законодательства о социальной адаптации и ресоциализации осужденных. Совет Федерации предложил Правительству Российской Федерации подготовить проект Федерального закона

1См.: электронный ресурс: доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 14.05.2019).

2См.: проект Федерального закона «Об основах социальной адаптации и реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы». URL: http://www.chuev.org/...

d19a74ad00aeb8c739509726aaf2c2 (дата обращения: 14.05.2019).

192

Аналитические обзоры в сфере ресоциализации лиц, освобождаемых...

«О реабилитации лиц, отбывших наказание в местах принудительного содержания», предусмотрев в нем основные вопросы решения проблем социальной адаптации освобожденных осужденных, которые впоследствии нашли бы практические формы решения в законодательстве субъектов Федерации.

Однако, как показала практика, положения анализируемого Постановления Совета Федерации были реализованы только в части формирования субъектами РФ законодательства о социальной адаптации осужденных. Законодатель отказался от федерального правового регулирования ресоциализации осужденных, отбывших лишениесвободы,передав этот процесс на уровеньзаконодательства субъектов Российской Федерации. Оценить это решение возможно только на основании анализа ситуации, которая складывается сегодня в субъектах РФ. При этом необходимо оценить, насколько эффективно устранение федеральных властей от этого непростого и столь значимого для общества процесса.

Думается, что отсутствие федерального законодательства о социальной адаптации осужденных, освобожденных из исправительных учреждений, не позволит эффективно решать возникающие при этом задачи. Прежде всего потому, что субъекты Российской Федерации находятся в неравном положении, учитывая финансовые, материальные и иные объективные аспекты их деятельности. Одни субъект, в силу своих материальных ресурсов, может создать эффективные условия социальной адаптации осужденных, освобожденных из исправительных учреждений, другой – не в состоянии. Поэтому нужна координирующая деятельность государства, основывающаяся на федеральном законодательстве. Здесь необходимо применить принцип «нельзя ниже установленного минимума – больше можно», закрепив его в федеральном законе «О социальной адаптации осужденных, освобож­ денных из исправительных учреждений».

На уровне же субъектов Российской Федерации необходимо закреплять основных субъектов, обязанных решать проблемы данной категории лиц, формировать нормы, стимулирующие предприятия, учреждения и организации к приему на работу лиц, освободившихся из мест лишения свободы, закреплению их на производстве, повышению их трудовой квалификации, а также предоставлению им мест в общежитиях.

193

Раздел 2

Таким образом, постпенитенциарное законодательство о ресоциализации осужденных в обязательном порядке должно иметь два уровня формирования: федеральный − закон о ресоциализации и социальной адаптации осужденных, где закрепляются основные принципы ресоциализации, минимальный уровень оказания государственной помощи в социальной адаптации, основания ответственности государственных органов и должностных лиц за невыполнение поставленных задач; уровень правового регулирования субъектов Российской Федерации, где реализуются конкретные формы ресоциализации осужденных, принимаются меры по оказанию помощи в социальной адаптации. Возможен также и третий уровень – нормативные акты муниципальных органов власти, принимаемые в развитие и дополнение законодательства субъектов Федерации.

Прежде чем обосновывать предложения по законодательному обеспечению регулирования ресоциализации осужденных после отбытия лишения свободы, проанализируем сложившуюся в субъектах Российской Федерации практику ресоциализации осужденных­ и имеющиеся нормативные акты.

Сегодня практически во всех в субъектах Федерации сформировано региональное законодательство, регламентирующее социальную адаптацию лиц, освобожденных из исправительных учреждений. Ответственными за этот процесс являются органы региональной исполнительной власти, а также органы местной власти. В основном это органы, осуществляющие управление в сфере занятости, социальной защиты населения, охраны здоровья граждан, образования и молодежной политики, физической культуры и спорта, а также подведомственные им организации, участвующие в проведении мероприятий по социальной адаптации освобожденных осужденных. Формирование регионального законодательства о социальной адаптации освобожденных осуж­ денных осуществляется в различных формах: в ряде субъектов приняты региональные законы о социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы (Республика Башкортостан, Архангельская, Кировская области и др.); в других – разработаны законы о квотировании рабочих мест, о мерах экономического стимулирования работодателей, трудоустраивающих граждан, освободившихся из мест лишения

194

Аналитические обзоры в сфере ресоциализации лиц, освобождаемых...

свободы (республики Карелия, Саха (Якутия), Татарстан, Камчатский, Краснодарский края, Курская, Липецкая, Омская, Оренбургская, Псковская, Рязанская области и др. регионы).

Кроме того, в субъектах Российской Федерации реализуются специальные программы (подпрограммы) социальной адаптации осужденных, например в республиках Ингушетия, Саха (Якутия), Татарстан, Магаданской, Оренбургской, Псковской, Сахалинской, Смоленской областях.

Вчастности, в Татарстане действует целевая программа «Ресоциализация лиц, освободившихся из мест лишения свободы». Реализация данной программы направлена на достижение следующих результатов:«...снижение доли лиц, ранее осужденных за совершение преступлений, в общем количестве лиц, осужденных на основании обвинительных приговоров, вступивших в законную силу; увеличить долю трудоустроенных лиц, освобожденных из мест лишения свободы, в общем количестве обратившихся в центры занятости населения; увеличить долю лиц, освободившихся из мест лишения свободы, получивших социальные услуги в социальных бюро, в общем количестве лиц, освободившихся из мест лишения свободы, обратившихся за помощью; сформировать действенную систему социальной адаптации лиц, освобождающихся из мест лишения свободы, основанную на межведомственном взаимодействии и взаимодействии всех уров-

ней власти; привлечь государственные институты и общественные организации к решению проблем борьбы с преступностью»1.

Вцелях выполнения положений программы в Татарстане принято постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 2 марта 2012 г. № 184 «О системе упреждающих мер по ресоциализации осужденных, освобождающихся из мест лишения свободы» (с изменениями на 22 февраля 2014 г.), предусматривающее оказание дополнительной социальной поддержки освобождаемым осужденным. Постановление направлено на формирование в Республике Татарстан системы упреждающих мер по ресоциализации осужденных, освобождающихся из мест лишения свободы.

1Постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 18 августа 2009 г.

№569 «Об утверждении целевой программы «Ресоциализация лиц, освободившихся из мест лишения свободы» на 2010–2012 годы». URL: http://docs.cntd.ru/document/917034545 (дата обращения: 01.02.2020).

195

Раздел 2

В этих целях предлагается осуществлять профессиональную подготовку осужденных, освобождающихся из исправительных учреждений, в форме государственного заказа, формируемого Правительством Республики Татарстан.

При организации профессионального обучения осужденных ориентация осуществляется на профессии, востребованные сегодня на рынке труда: электрогазосварщик, слесарь по ремонту автомобилей, электромонтер по ремонту и обслуживанию электрооборудования, водитель категории Д, Е, каменщик и ряд других. Также создается единая информационно-аналитическая система учета осужденных, освобождающихся из местлишениясвободы,а такжелиц, осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы.

Следует отметить, что практически во всех субъектах Российской Федерации между территориальными органами УИС России, региональными подразделениями Федеральной службы по труду и занятости и другими ведомствами заключены соглашения, предусматривающие взаимодействие по трудоустройству граждан, осужденных к наказаниям и мерам уголовно-правово- го характера без лишения свободы, а также освобождающихся из мест лишения свободы.

Анализ регионального законодательства, соглашений и договоров, заключаемых территориальными органами УИС, свидетельствует, что в достаточной мере сформирована нормативная основа для социальной адаптации осужденных, налажены организационные взаимосвязи. Проанализируем данную деятельность на примере конкретных субъектов Российской Федерации.

ВКировской области принят закон от 1 декабря 2011 г.№98-ЗО «О социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы», который определяет основные направления социальной адаптации, систему органов, реализующих данные мероприятия, предусматривает формирование региональной информационной системы о лицах, освобожденных из исправительных учреждений.

Постановлением Правительства Кировской области от 18 апреля 2012 г. № 148/200 с целью обеспечения текущего взаимодействия и координации деятельности субъектов ресоциализации, контроля за их работой создан наблюдательный совет при Правительстве Кировской области по социальной адаптации

196

Аналитические обзоры в сфере ресоциализации лиц, освобождаемых...

освобождаемых осужденных, обеспечивающий взаимодействие и координацию деятельности субъектов, осуществляющих ресоциализацию осужденных.

ВРеспублике Саха (Якутия) в рамках государственной программы «Профилактика правонарушений, обеспечение общественного порядка и противодействие преступности на 2017–2022 годы» реализуется подпрограмма «Содействие деятельности уголовно-исполнительной системы и социальной адаптации и реабилитации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы». Данная подпрограмма определяет мероприятия по профилактике рецидивной преступности в регионе путем создания условий для получения осужденными общего и профессионального образования, повышения профессиональной квалификации в период отбывания наказания.

Всоответствии с республиканским законом от 28 июня 2012 г. 1093-З № 1070-IV «О квотировании рабочих мест для трудо­ устройства граждан, испытывающих трудности в поиске работы,

вРеспублике Саха (Якутия)», в организациях республики устанавливается квота для 550 освободившихся из исправительных учреждений. Однако трудоустраиваются по квоте после освобождения менее 50 % освободившихся осужденных.

ВКамчатском крае в целях трудоустройства лиц, освобожденных по отбытии лишения свободы, принят закон от 11 июня 2009 г. № 284 «О квотировании в Камчатском крае рабочих мест для отдельных категорий граждан, испытывающих трудности в поиске работы», согласно которому работодатели, если среднесписочная численность работников превышает 50 человек, обязаны квотировать рабочие места в количестве 1 % от среднесписочной численности, в том числе для лиц, освобожденных из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Для стимулирования работодателей и квотирования рабочих мест для трудоустройства освобождающихся осужденных распоряжением Правительства Камчатского края от 24 февраля 2014 г. № 73-РП утвержден комплекс соответствующих стимулирующих мероприятий.

Вместе с тем проведенный в 2014 г. мониторинг обращений в органы службы по труду и занятости Камчатского края лиц из числа бывших осужденных, в том числе получивших направления для трудоустройства, выявил крайне низкую мотивацию к труду

197

Раздел 2

граждан данной категории. Из 521 лица, освобожденного из мест лишения свободы, 336 человек были направлены УФСИН России по Камчатскому краю в органы государственной службы занятости населения, в том числе 145 – осужденных к наказаниям и мерам уголовно-правового характера, не связанным с изоляцией от общества, и 191 – освободившихся из мест лишения свободы. Из них в региональные подразделения Федеральной службы по труду и занятости в целях поиска подходящей работы обратились лишь 115 человек, или 22,7 % от общего количества лиц, освободившихся из мест лишения свободы, и 34,2 % от числа направленных УФСИН России по Камчатскому краю.

Кроме того, мониторинг обращений в центры по труду и занятости выявил высокую долю (28,8 %) граждан, отказавшихся от получения направлений на работу, а также граждан, отказавшихся от посещения работодателей, при достаточно значительном количестве выданных направлений (в среднем более трех на одного человека). Причем, как свидетельствуют данные исследований, такая практика складывается во многих регионах Российской Федерации, что требует дополнительного изучения причин столь низкого уровня обращения освободившихся осужденных в центры занятости.

Аналогичная ситуация отмечается и в других субъектах Российской Федерации, например в Приморском крае из 4000 освободившихся в 2015 г. из мест принудительного содержания уго- ловно-исполнительной системы только 631 гражданин обратился в службу занятости Приморского края в поисках трудоустройства, причем только 89 из них были трудоустроены. Приведенные показатели свидетельствуют о низкой эффективности службы занятости в вопросах содействия бывшим осужденным в поиске работы.

Ответы на некоторые вопросы можно найти в результатах эксперимента по снижению уровня преступности, в том числе повторной, который проводился в Пермском крае в 2011−2013 гг.

На основании постановления Правительства Пермского края от 26 января 2011 г. № 34-п «О реализации эксперимента по снижению уровня преступности на территории Пермского края в 2011–2013 гг.» Министерством социального развития Пермского края в городах Пермь, Березники, Соликамск, Кунгура, а также на территории Краснокамского, Чусовского, Соликамского,

198

Аналитические обзоры в сфере ресоциализации лиц, освобождаемых...

Кунгурского, Лысьвенского, Чайковского и Пермского районов реализовывался подпроект «Мониторинг повторной преступности в крае. Профилактика повторной преступности». Особенность проекта состояла в том, что в его рамках оказывалась государственная услуга «Сопровождение программ реабилитации освободившихся из исправительных учреждений и лиц, отбывающих наказание без лишения свободы», включающая ряд ресоциализационныхуслуг: социальных – разработка индивидуальных программ реабилитации (далее – ИПР), сопровождение реализации ИПР и их коррекция; социально-правовых – помощь в оформлении документов, удостоверяющих личность, документов, необходимых для получения мер социальной помощи и поддержки, пенсий, алиментов, страховых медицинских полисов и др., а также консультирование по социально-правовым вопросам; социаль- но-психологических – социально-психологическая диагностика, психологическое консультирование. Перечисленные услуги по сопровождению и реабилитации предоставлялись в течение 6 месяцев гражданам старше 18 лет, на момент заключения договора проживавшим на территории Пермского края, освободившимся из мест лишения свободы или осужденным к наказаниям и мерам уголовно-правового характера, не связанным с изоляцией от общества, и давшим согласие на получение государственной услуги.

Основные вопросы, решаемые в экспертных пилотных территориях, в процессе сопровождения освобождаемых осужденных были следующие: восстановление документов (85,3 % освободившихся); содействие в лечении (41,2 %); трудоустройство (65,6 %); помощь в решении жилищных проблем (55,4 %); оказание помощи в решении семейных проблем (88,2 %). Из приведенных данных видно, что не выдерживается показатель соотношения частных показателей по отношению к 100 % выборки, но этому есть объяснение, поскольку приведенные вопросы, требующие решения, озвучивались освобожденными лицами в комплексе.

Главным показателем индивидуального сопровождения освободившихся осужденных стало то, что из указанной категории лиц, прошедших в службе сопровождения индивидуальную программу реабилитации, повторно совершили преступления лишь 0,55 %.

Таким образом, основываясь на результатах эксперимента, проведенного в Пермском крае, можно сделать вывод, что

199

Раздел 2

положительные результаты ресоциализации освобождаемых осужденных наиболее эффективны при индивидуальном сопровождении.

Совершенно справедливы в этом плане предложения авторов, занимавшихся изучением проблем ресоциализации осужденных, о разработке и нормативном закреплении дорожной карты ресоциализации и включения в гражданское общество лиц, отбывших уголовное наказание и освобожденных от него, предполагающей эффективное сотрудничество представителей государства и гражданского общества в этой сфере1.

Заслуживает внимания опыт субъектов по квотированию рабочих мест для освобождающихся осужденных. В частности, в Орловской области в рамках реализации государственной программы «Развитие предпринимательства и деловой активности в Орловской области» субъектам малого предпринимательства – работодателям, создающим рабочие места для граждан, освободившихся из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, предоставляются льготные займы в сумме от 50 тысяч до 1 миллиона рублей на срок до 1 года с процентной ставкой по займу в размере 6 % годовых.

ВТюменской области, в целях повышения эффективности реализации мероприятий социальной реабилитации, департаментом социального развития Тюменской области разработан и внедрен программный комплекс «Единый банк данных лиц, освободившихся из учреждений УФСИН России по Тюменской области», обеспечивающий учет граждан, освобождающихся из мест лишения свободы, старше 18 лет. Программный комплекс носит межведомственный характер, направлен на оказание своевременной помощи (содействие в трудоустройстве, лечение, реализация мер социальной поддержки и т.д.) гражданам данной категории и позволяет обеспечить систему учета и социальное сопровождение граждан по выходу из трудной жизненной ситуации.

Вцелях привлечения работодателей к созданию рабочих мест для трудоустройства граждан, освободившихся из мест лишения

1 См.: Кленова Т.В., Щукина Н.П. Об основаниях и задачах нетипичного правового акта «Дорожная карта ресоциализации и включения в гражданское общество лиц, отбывших уголовное наказание и освобожденных от него» // Юридический вестник Самарского университета. Том 4. № 2. 2018. С. 29−33.

200

Аналитические обзоры в сфере ресоциализации лиц, освобождаемых...

свободы, за счет средств областного бюджета предусмотрено возмещение нормативных затрат организациям, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим временное трудоустройство граждан, освобожденных из мест лишения свободы.

В Саратовской области действует Положение о предоставлении субсидии из областного бюджета на возмещение работодателям затрат, связанных с реализацией мероприятий по содействию в трудоустройстве граждан, освободившихся из мест лишения свободы, утвержденное постановлением Правительства Саратовской области. Кроме того, в области реализуется социальная программа «От здравого толка к здравой жизни», победившая в конкурсном отборе инновационных социальных проектов, объявленном Фондом поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Задачи проекта – обеспечить взаимодействие государственных, муниципальных и общественных организаций, работающих с подростками, совершившими правонарушения, заинтересовать подростков новыми формами проведения полезного досуга, мотивировать на ведение здорового образа жизни и т.д.

Эффективными являются программы субъектов по профилактике преступлений, в рамках которых осуществляются мероприятия по социальной адаптации освободившихся осужденных и предотвращению, таким образом, рецидивной преступности. В частности, постановлением Правительства Красноярского края утверждена государственная региональная программа «Профилактика правонарушений и укрепление общественного порядка и общественной безопасности»1. В рамках данной программы Министерству труда и социального развития Красноярского края выделено 10 591,6 тыс. руб. на реализацию мероприятий, направленных на оказание содействия занятости и социальной адаптации лицам, отбывающим и (или) отбывшим уголовные наказания.

Серьезную роль в осуществлении социальной адаптации осуществляет созданная в 2013 г. по инициативе ГУФСИН России по Красноярскому краю «Служба социального сопровождения лиц, освобожденных из мест лишения свободы», специалисты которой оказывают бывшим осужденным содействие в решении вопросов трудового и бытового устройства, оказывают бесплатную

1 См.: Красноярский край. Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http: //www. zakon. krskstate. (дата обращения: 15.05.2019).

201