Правореализация в социальной сфере

дуальноерегулирование»1,«поднормативноерегулирование»2, «индивидуальное поднормативное регулирование»3, «индивидуальное правовое регулирование»4.

Следует согласиться с В.Р. Шарифуллиным, считающим, что термин «индивидуально-правовое регулирование» наиболее точно отражает сущность­ этого уровня правового регулирования: в нем подчеркивается и род регулирования – правовое регулирование­ , и вид регулирования – индивидуальное5. Индивидуально-правовое регулирование можно рассматривать как деятельность, которая осуществляется на основе использования, исполнения­ и применения норм права, оформляется с помощью индивидуальных правовых средств (правоприменительным актом, договором и др.)6.

По поводу того, из какой деятельности каких субъектов складывается индивидуально-правовое регулирование, каковы его виды и какие элементы составляют его механизм, в науке сложились разные мнения.

Ф.Н. Фаткуллин понимает под индивидуально-правовым регулированием властную деятельность компетентного субъекта, заключающуюся в упорядочении на основе действующего законодательства общественных отношений путем конкретизации масштаба поведения их персональных участников и установления требуемых для этого фактов7.

Более широкое понимание индивидуального регулирования дает Ю.Г. Ткаченко: «Индивидуальное регулирование

1 См., например: Егоров Ю.П. Правовой режим сделок как средств индивидуального регулирования. – Новосибирск: Наука РАН, 2004.

2 Лазарев В.В. Правоположения: понятие, происхождение и роль в механизме юридического воздействия / В.В. Лазарев // Правоведение. – 1976.

– № 6. – С. 3-15.

3 Алексеев С.С., Дюрягин И.Я. Функции применения права // Правоведение. – 1972. – № 2. – С. 25-33.

4 Безина А.К. Судебная практика в механизме правового регулирования трудовых отношений. – Казань, 1989.

5 Шарифуллин В.Р. Указ. соч. – С. 41.

6 Безина А.К. Индивидуально-договорное регулирование труда рабочих и служащих / А.К. Безина, А.А. Бикеев, Д.А. Сафина. – Казань: Изд-во КГУ, 1984. – С. 26.

7 Фаткуллин Ф.Н. Указ. соч. – С. 139.

81

заключается в конкретизации общих прав и обязанностей, установленных нормами, применительно к персонально определенным субъектам»1. Поэтому в систему средств, входящих в индивидуальное регулирование, Ю.Г. Ткаченко включаются все индивидуальные предписания, а не только индивидуальные акты, при принятии которых допустимо усмотрение соответствующих субъектов.

Исследуя проблему индивидуально-правового регулирования, необходимо установить его соотношение с правоприменением2.

Применение права считается особой формой его реализации, представляющей собой рассмотрение и решение дел управомоченными государственными органами и должностными лицами и вынесение индивидуального властного решения, определяющего юридическое значение установленных обстоятельств дела. Акт применения права выступает в качестве юридического факта, способствующего возникновению, изменению или прекращению правоотношений.

При этом неоднократно высказывалось мнение, что правоприменение не следует рассматривать как форму реализации права в одном ряду с использованием права, исполнением обязанности, соблюдением запретов, поскольку оно сводится к одной из этих форм или к их сочетанию. С этим мнением трудно согласиться по следующим причинам:

1.Ряд правовых норм вообще не может быть реализован без актов применения права (в частности, это касается обеспечительных правоотношений, т.е. связанных с реализацией санкции правовой нормы).

2.Если использование, исполнение и соблюдение типичныдлядеятельностигражданиюридическихлиц,топрименение права типично для субъектов публичного права.

3.Именно правоприменение породило комплексы правовых норм, определяющих порядок, процедуру реализации и охраны материально-правовых норм (т.е. процессуальное право).

1 Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений /

Ю.Г. Ткаченко. – М., 1980. – С. 54.

2 Шарифуллин В.Р. Указ. соч. – С. 42.

82

4. На материалах правоприменительного процесса как наиболее формализованного способа реализации права теоретически разработаны стадии правореализации, приемы толкования правовых норм, типичные способы решения юридических ситуаций – то, что присуще любой форме реализации права1.

Применение права в отличие от иных форм правореализации представляет собой сложную, многоаспектную, комплексную деятельность, что обуславливает разнообразие его трактовок и различные аспекты освещения.

Вправоприменении главную роль играют властные действия, не связанные с принуждением. Поэтому оно зачастую необходимо там, где субъективные права и обязанности субъектов не могут возникнуть или реализоваться без правоприменительного акта. В литературе обоснованно подчеркивается, что правоприменение имеет специальную направленность на претворение права в жизнь, правоприменительные органы оказывают специальную помощь в реализации прав и обязанностей другими субъектами права2. Таким образом, правоприменение выполняет не только правоохранительную, но и правообеспечительную функцию. Применение права необходимо тогда, когда в ходе использования или исполнения норм права

усубъектов возникают препятствия, коренящиеся в поведении людей (ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей как активных, так и пассивных; возникновение спора о праве и т.п.). Правоприменительный акт призван ликвидировать возникшие препятствия и обеспечить реализацию норм права, довести до конца процесс претворения в жизнь прав и обязанностей3.

Всоответствии с действующим законодательством применение норм права возможно и негосударственными субъек-

1 Теория государства и права: Учебник; Под ред. М.Н. Марченко. – М.:

Изд-во «Зерцало», 2004. – С. 318-319.

2 См.: Лазарев В.В. Применение советского права. – С. 29; Яковлев В.Ф. Реализация права и отраслевые методы регулирования отношений / В.В. Лазарев // Проблемы применения советского права. – Свердловск, 1973.

– С. 10.

3 Маликов М.К. Указ. соч. – С. 94.

83

тами. Так, согласно ст. 382 Трудового кодекса РФ индивидуальные трудовые споры рассматриваются не только в судебном порядке, но и комиссиями по трудовым спорам. Согласно п. 6 ст. 4 Арбитражно-процессуального кодекса РФ по соглашению сторон подведомственный арбитражному суду спор, возникающий из гражданских правоотношений, до принятия арбитражным судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, может быть передан сторонами на рассмотрение третейского суда, если иное не установлено федеральным законом.

Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации»1 в п. 2 ст. 1 установлено, что в третейский суд может по соглашению сторон третейского разбирательства передаваться любой спор, вытекающий из гражданских правоотношений, если иное не установлено федеральным законом. В ст. 2 анализируемого Закона указывается, что третейские суды не являются государственными органами. Постоянно действующие третейские суды не могут быть образованы при федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления.

Решения третейского суда обязательны для сторон переданного на его разрешение спора. Согласно ст. 31 указанного Законастороныитретейскийсудприлагаютвсеусилияктому, чтобы решение третейского суда было юридически исполнимо. Если решение третейского суда не исполнено добровольно в установленный срок, то оно подлежит принудительному исполнению (согласно ст. 45 того же Закона).

Однако некоторые авторы необоснованно расширяют сферу негосударственного правоприменения за счет включения в нее неопределенного числа субъектов, не наделенных особой властной компетенцией. Субъектами применения права, по их мнению, выступают не только государственные органы, но и граждане, раз- личныеорганизации,и,следовательно,по-иномурешаютвопросо сущности правоприменительной деятельности. В частности Л.И.

1Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 30.

–Ст. 3019.

84

Каск, определяет применение норм права как активное использование субъективных прав в рамках правоотношения. Поэтому субъектами применения права, считает указанный автор, в принципе могут быть все признаваемые данной правовой системой субъектыправа:как органыгосударстваидолжностные лица, так и граждане, и обществен­ные организации1.

Однако большинство отечественных ученых-юристов рассматривают правоприменение в качестве особой формы правореализации, соответственно, с особыми субъектами, обладающими властными полномочиями. «Только при государ- ственно-властной трактовке применения права открывается широкая перспектива решения­ не только социально-полити- ческих вопросов правового­ регулирования, но и специальноюридических, организационно­ -технических»2.

На отличия актов правоприменения от иных индивиду- ально-правовых актов указывал П.Е. Недбайло. Различия проявляются в сущности сравниваемых явлений. В отличие от правоприменительных, иные индивидуальные правовые акты основываются на использовании норм права собственными активными действиями управомоченного лица, совершаемыми в целях осуществления своих интересов. Совершение активных действий обусловлено необходимостью удовлетворения имеющихся потребностей, которое возможно только с использованием юридических форм. Поэтому субъекты права, движимые своими интересами, реализуют юридические возможности, предоставленные дозволительными нормами права. Напротив, правоприменение осуществляется властными субъектами к отношениям, сторонами которых указанные субъекты не являются. Правоприменитель обеспечивает реализацию права другими лицами, на него не распространяются те последствия, которые вытекают из непосредственно применяемой нормы3. Кроме того, в отличие от правоприменителя

1 См.: Теория государства и права. – Л., 1987. – С. 466-467.

2 Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. – М.: Юридич. лит-ра, 1982. – Т. 2. – С. 204.

3 ГоршеневВ.М.Участиеобщественныхорганизацийвправовомрегулировании. – М.: Госюриздат, 1963. – С. 112.

85

субъект использования нормы права свободен в приобретении и реализации субъективных прав и обязанностей. Лицо может в любое время отказаться от субъективного права, в то время как правоприменитель обязан рассмотреть дело и вынести по нему соответствующий правоприменительный акт.

П.Е. Недбайло отмечает также, что управомоченное лицо не обладает средствами принуждения и в случае возникновения препятствий в реализации субъективного права вынуждено обращаться к государственным органам. Акты применения права обязательны не только в силу того, что они носят поднормативный характер, но и потому, что они приняты компетентными государственными органами и обеспечиваются в необходимых случаях государственным принуждением1.

Помимоправоприменениявкачествесоставляющей(вида, подуровня) индивидуально-правового регулирования в юридической науке рассматривается индивидуальное договорное регулирование. Однако некоторые ученые-правоведы возражают против идеи дуализма индивидуально-правового регулирования, выделения в нем двух подуровней, образуемых правовым воздействием посредством индивидуальных правоприменительных актов и договоров, считают, что индивидуально-пра- вовое регулирование исчерпывается правоприменительной деятельностью уполномоченными на то органами2.

На комплексный характер индивидуально-правово- го регулирования, его многоуровневость обратил внимание С.С. Алексеев, который отмечал, что некоторые индиви­ дуальные акты, связанные с использованием юридических­ норм (осуществлением субъективных прав), довольно­ близки к актам применения права. Указанные акты, по мнению автора, нередко выполняют­ функции индивидуального автономного регулирования­ общественных отношений3.

Отмечается, что договорная форма может быть использована для регулирования весьма разнообразных по своему

1 Недбайло П.Е. Указ. соч. – С. 156. 2 Фаткуллин Ф.Н. Указ. соч. – С. 256.

3 Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. – М.: Юридич. лит-ра, 1982. – Т. 2. – С. 323-324.

86

содержанию отношений1. Конструкция договора традиционно применяется в отраслях частного права, хотя сегодня проявляется тенденция расширения сферы договорного регулирования в отдельных отраслях публичного права.

Вобщей теории права различают договоры «нормативные­ »

и«индивидуальные»2. Индивидуально-правовое регулирование при помощи договорных актов образует самостоятельный подуровень – индивидуально-договорного регулирования.

Правовое регулирование посредством индивидуального договора в юридической литературе обозначается такими терминами, как «автономное регулирование», «саморегулирование», «договорное регулирование». Терминологические различия сводятся к тому, что понятие «автономное регулирование» указывает на автономию, самостоятельность сторон в процессе выбора варианта поведения, но не содержит указания на договор как средство правового регулирования. То же самое можно сказать и о понятии «саморегулирование». Ни термин «автономное регулирование», ни «саморегулирование» не подчеркивают правовое воздействие на общественные отношения при помощи индивидуальных средств – договоров. Что же касается понятия «договорное регулирование», то оно может обозначать также и область нормативного регулирования. Договор опосредует значительный объем общественных отношений, он взаимодействует с другими разноотраслевыми правовыми средствами, может содержать в себе не только индивидуальные предписания, но и нормативные (коллективный договор).

Таким образом, индивидуально-правовое регулирование взаимосвязано как с правоприменением, так и иными формами реализации норм права. Установление прав и обязанностей путем заключения индивидуального соглашения – это такая форма реализации, которая выражается в использовании дозволяющих норм права. В этом случае индивидуально-право-

вое регулирование осуществляется в форме специального

1 Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений; Под ред. М.И. Байтина. – Саратов: Изд-во Сара-

товск. ун-та, 1974. – С. 130.

2 Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. – М., 1999. – С. 58-59.

87

вида – индивидуально-договорного регулирования, основанного на индивидуальном.

Как отмечалось ранее, социальная сфера воспроизводит и развивает главное богатство – человеческий потенциал. Поэтому современное государство стремится к повышению благосостояния народа, к созданию гарантий полноценного развития личности и максимального удовлетворения потребностей. Это находит отражение в конституционных нормах, закрепляющих социальный характер государственности, и выработке конкретных направлений социальной политики.

Социальная политика государства представляет собой систему принципов, целей, задач и средств, обеспечивающих такое социально приемлемое и допустимое материальное, политическое, культурное положение общественных групп и слоев населения, при котором они могут реализовать личные интересы и различными видами деятельности способствовать собственному развитию и развитию общества в целом. Социальная политика призвана устранять противоречия между несовпадающими интересами различных субъектов, текущими и перспективными интересами общества1.

Состояние социальной сферы в таком аспекте является интегральнымпоказателемэффективностиэкономикистраны, гуманности юриспруденции и демократичности политического устройства общества, его духовности. Важнейшими задачами государственной социальной политики являются обеспечение целостности сообщества, его устойчивости, возможности динамичногоразвития,недопущениесоциальныхконфликтов. Управление социальной сферой осуществляется на всех трех уровнях публичной власти: федеральном, региональном и муниципальном. Функции каждого уровня определяются в соответствии с законодательно разграниченными полномочиями.

Социальная политика в Российской Федерации исходит из конституционного определения России как социального государства,политикакоторогонаправленанасозданиеусловий,обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

1 Зинченко С.А. Юридические факты в механизме правового регулирования. – М.: Волтерс Клувер, 2007. – С. 47-48.

88

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7 Конституции РФ).

Конституция гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст.ст. 38-39). В этих целях в Российской Федерации создается и развивается система государственных и муниципальных служб, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Конституция провозглашает право каждого: на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37); на жилище (ст. 40); на медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения за счет бюджетных средств, страховых взносов и других источников (ст. 41); на бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ст. 43); на пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям (ст. 44).

Образование, здравоохранение, доступное жилье – именно эти сферы затрагивают каждого человека, определяют качество жизни и формируют «человеческий капитал». От их состояния зависят социальное самочувствие общества, демографическое благополучие страны. Именно в этих сферах граждане обоснованно ожидают более активной роли государства и реальных перемен к лучшему, поэтому в 2005 г. по инициативе Президента РФ было заявлено о «национальных проектах» в сферах здравоохранения, образования и жилья.

Так, например, приоритетный национальный проект «Здоровье» включает в себя такие направления, как «Развитие

89

первичной медико-санитарной помощи» и «Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью». Основными направлениями нацпроекта «Образование» выступили: «Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования», «Внедрение современных образовательных технологий», «Создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня», «Повышение уровня воспитательной работы в школах» и «Развитие системы профессиональной подготовки в армии». Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» включает четыре направления: «Повышение доступности жилья», «Увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования», «Увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», «Выполнение государственных обязательств по предоставлению жилья категориям граждан, установленных федеральным законодательством».Меры,предусмотренныеврамкахкаждого направления, предполагают дальнейшее развитие правовой базы, обеспечение сбалансированной бюджетной и организационной поддержки всех государственных и негосударственных структур.

При разработке социальной политики должны определяться приоритеты, которые в данный конкретный момент являются для общества наиболее важными и неотложными, требующими первоочередного решения. Государственная и муниципальная социальная политика реализуется через социальное планирование и управление посредством системы социальных мероприятий и программ, проводимых федеральными, региональными и местными органами.

Учитывая специфику как самой социальной сферы, так и процесса реализации гражданами социальных прав, полагаем, что именно данный участок правомерной деятельности соответствующих субъектов, которые осуществляют индивиду- ально-правовое регулирование в социальной сфере, является основным.

Содержание данного участка правореализации, как отмечалось выше, является весьма сложным. Однако преемствен-

90