Правореализация в социальной сфере

нии предотвращения возникновения конфликтных взаимоотношений1.

Исходя из этого, вполне обосновано утверждать о том, что на процессуально-правовые нормы оказывают влияние функции самого права. Очевидно, что процессуально-право- вые нормы включают в себя две функции: регулятивную (связанную с применением диспозиции) и охранительную (связанную с применением санкции). Несомненно, функции права оказывают влияние не только на процессуально-правовые, но и на материально-правовые нормы, где также встречаются материальные нормы, оказывающие регулятивную функцию, и материальныенормы,оказывающиеохранительнуюфункцию. Примером регулятивной материально-правовой нормы является ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»2, в которой зафиксировано, что «закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Примером охранительной материально-правовой нормы является п. 1 ст. 11 того же Закона, где отмечено, что «должностные лица органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления несут ответственность за несоблюдение положений настоящего Федерального закона в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с законодательством Российской Федерации».

Говоря о реализации процедурно-процессуальных норм права, можно утверждать, что они выступают необходимой функциональной стороной общего механизма реализации

1 Решетов Ю.С. Функциональные уровни реализации права //Актуальные проблемы гражданского права и процесса: Сб. материалов Международной научно-практич. конф. – Вып. 1; Отв. ред. Д.Х. Валеев, М.Ю. Челы-

шев. – М.: Статут, 2006. – С. 44.

2 Российская газета. – 1996. – 27 дек.

131

права. Поэтому, несмотря на определенные особенности, осуществление процедурно-процессуальных норм подчиняется общему ходу правореализации1.

Функциональные связи в процессе правореализации проявляются не только в отношении норм материального и процессуального права, но и в отношении норм международного и внутригосударственного (национального) права. Это непосредственно проявляется и в социальной сфере, в которой социальные права являются объектом регламентации не только национального законодательства, но и общепризнанных принципов и норм международного права, а также ратифицированных международных договоров, и данное обстоятельство не может не оказать влияния на содержание основных свойств правореализации в социальной сфере.

Для Российской Федерации и иных суверенных государств, провозгласивших их примат в национально-правовой системе, совокупность международно-правовых актов и других документов в форме деклараций, резолюций, рекомендаций, руководств и принципов (свода принципов), касающихся социальных прав, включает в себя:

1) многосторонние договоры, посвященные правам и свободам человека и гражданина (Всеобщая декларация прав человека1948г.,МеждународныйПакт обэкономических,социальных и культурных правах 1966 г., Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г.)2;

1 Правовое регулирование и правореализация / Л.Т. Бакулина, И.Г. Горбачев, Д.Н. Горшунов и др.; Научн. ред. Ю.С. Решетов. – Казань: Изд-во

КГУ, 2008. – С. 132.

2 Согласно ст. 5 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискрими- нациигосударства-участникипринялинасебяобязательствазапретитьиликви- дироватьрасовуюдискриминациювовсехееформахиобеспечитьравноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национальности или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления экономических, социальных и культурных прав, как-то: права на труд, свободный выбор работы, справедливых и благоприятных условий труда; защиты от безработицы, равной оплаты за равный труд, справедливого и удовлетворительного вознаграждения, права создавать профсоюзы и вступать в них, права на жилище, права на здравоохранение, медицинскую помощь, социальное обеспечение и социальное обслуживание и некоторые другие (см.: Действующее международное право: В 3-х т.; Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. – М.: Изд-во Моск. незав. ин-та межд. права, 1996. – Т. 2. – С. 75-76).

132

2)многосторонние договоры, определяющие правовое положение отдельных категорий лиц (например, Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г.1 или Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г.2);

3)многосторонние международные договоры и соглашения, заключенные в рамках региональных международных организаций и межгосударственных объединений (для Российской Федерации – это договоры, подписанные в рамках Совета Европы, к примеру Европейская Социальная Хартия, и Содру-

жества независимых государств, как, например, Конвенция о правах и свободахчеловека3, ратифицированная Федеральным

1 Так, Конвенция о статусе беженцев 1951 г. регулирует такие аспекты «социального попечения» беженцев на территории Договаривающихся Государств», как-то: систему пайков; жилищный вопрос; правительственную помощь; трудовое законодательство и социальное обеспечение (см.: Дей-

ствующее международное право: В 3-х т. – Т. 1. – С. 291-292).

2 Конвенция о правах ребенка 1989 г. позволяет говорить о социальных правах детей и включает в их перечень: принципы общей и одинаковой ответственности обоих родителей, законных опекунов за воспитание и развитие ребенка; право на пользование наиболее совершенными услугами здравоохранения и средствами лечения болезней и восстановления здоровья (право на доступ к услугам здравоохранения); право пользования благами социального обеспечения, включая социальное страхование; право на уровень жизни, необходимый для физического, умственного духовного, нравственного и социального развития; право на отдых и досуг, участвовать в играх и развлекательных мероприятиях, соответствующих возрасту, свободноучаствоватьвкультурнойжизниизаниматьсяискусством;правоназащиту от экономической эксплуатации и от выполнения любой работы, которая может представлять опасность для здоровья или служить препятствием в получении образования, либо наносить ущерб здоровью и физическому, умственному, духовному, моральному и социальному развития (см.: Действующее международное право: В 3-х т. – Т. 1. – С. 54-60).

3 Конвенция СНГ о правах и свободах (ст.ст. 14-18) включает в себя следующие права социального характера: право на труд и на защиту от безработицы, а такженаравноевознаграждениезаравнозначнуюработу,включаяполучениельгот, на одинаковые условия в отношении труда равной ценности и на равный подход к оценке качества работы; право на охрану здоровья; право на социальное обеспечение, включая социальное страхование по вопросу в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, и в других случаях, установленных национальным законодательством; право на социальную и медицинскую помощь; право матерей и детей на социальную и экономическую помощь; право несовершеннолетних на основные меры защиты, требуемые их положением со стороны семьи, общества и государства; право физически и умственно нетрудоспособных лиц на восстановление трудоспособности, профессиональную подготовку и возвращение к общественной жизни (см.: Действующее международное право: В 3-х т. – Т. 2. – С. 192-194).

133

законом от 4 ноября 1995 г.1 и вступившая в силу 11 августа

1998 г.);

4) двусторонние договоры и соглашения (в Российской Федерации это договоры и соглашения с иными иностранными государствами2).

Несмотря на то, что международно-правовые нормы о социальных правах человека принадлежат международной правовой системе, они способны определять и даже дополнять содержаниеструктурныхуровнейправореализациикаквстатике,так

ив динамике, но при определенных правовых условиях3.

Кправовым условиям, определяющим влияние норм международного права на структуру правореализации, относятся конституционные предпосылки взаимодействия международного и внутригосударственного права. В российской юридической литературе этот вопрос имеет дискуссионный характер.

Так, В.С. Хижняк относит к ним:

– положение норм и принципов международного права в национальной правовой системе (ч. 4 ст. 15 Конституции);

1 Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 13. – Ст. 1489.

2 Например, п. 7 ст. 3 Договора о дружбе и партнерстве между Российской Федерации и Южно-Африканской Республикой, ратифицированный Федеральным Собранием Российской Федерации 1 ноября 2007 г. Федеральным законом № 243-ФЗ и вступивший в силу 18 декабря 2008 г., предусматривает межгосударственное сотрудничество в областях здравоохранения, туризма и спорта, по социальным и трудовым вопросам (см.: Бюллетень международных договоров. – 2009. – № 8. – С. 31).

3 К примеру, в целях гарантии и осуществления социальных и иных прав детей, изложенных в Конвенции о правах ребенка 1989 г., государстваучастникиберутнасебяобязательствоформироватьструктуры,содействующие и организующие правореализационный процесс, включая сеть детских учреждений, а также служб и учреждений по уходу за детьми для детей, родители которых работают (см.: ч.ч. 2-3 ст. 18 Конвенции о правах ребенка //Действующее международное право: В 3-х т. – Т. 2. – С. 54).

Конвенция о правах ребенка 1989 г. рассматривает государства-участ- ников в качестве основных субъектов – правореализаторов соответствующих норм, однако она определяет и тех субъектов, которые принимают участие в реализации международно-правовых норм о социальных правах детей, а именно: родителей и законных опекунов (ч. 1 ст. 18 Конвенции); других лиц, заботящихся о ребенке (ч. 1 ст. 19 Конвенции); лиц, несущих финансовую ответственность за ребенка (ч. 4 ст. 27 Конвенции) и т.п.

134

–процедуры введения норм в российскую правовую систему путем ратификации (п. «г» ст. 106 Конституции);

–дачу согласия на обязательность для Российской Федерации норм международного права иным путем (п. «б» ст. 86 Конституции);

–полномочия органов, участвующих в процессе взаимодействия (ратификации, согласования, применения) (п. «г» ст. 106, п. «б» ст. 86, п. «г» ст. 125 Конституции);

–ситуации, в которых возможно применять как нормы международного, так и внутригосударственного права (ч. 4 ст. 15 Конституции);

–случаи, когда возможно совместно применять как нормы международного, так и внутригосударственного права (ст. 17 Конституции);

–положения, при которых необходимо согласовывать нормы внутригосударственного права с нормами международного права и применять нормы внутригосударственного права, созданные таким образом (ч. 4 ст. 15 Конституции)1.

С.Ю. Марочкин выделяет в этом плане две группы конституционных норм, определяющих взаимодействие международного и национального права в Российской Федерации; если первую группу составляет исключительно ч. 4 ст. 15 Конституции России, которая выступает «в качестве нормы высшего порядка – общеправового принципа (для права России)

иодной из основ конституционного строя»2; то вторую – отсылочные конституционные нормы, «без которых невозможно вторжение в сферу действия национальных правовых систем другой системы – международной или иностранной»3. Это, к примеру, положения статей 17, 46 (о праве каждого в соответ-

1 Хижняк В.С. Взаимодействие национального права России и международного права: Конституционные основы; Под ред. В.Г. Кабышева. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2002. – С. 57-58.

2 Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. – Тюмень: Изд-во Тюменск. гос. ун-та, 1998. – С. 19.

3 Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. – Тюмень: Изд-во Тюменск. гос. ун-та, 1998. – С. 92.

135

ствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека и гражданина, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты), ст. 62 (о двойном гражданстве гражданина Российской Федерации, о правовом положении гражданина Российской Федерации с иностранным гражданством, о национальном правовом режиме для иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации), ст. 63 (о политическом убежище и выдаче иностранному государству) и некоторые другие1.

Думается, что оба подхода являются взаимодополняющими, поскольку отмеченные конституционные нормы определяют общие условия и правовые средства обеспечения имплементации международно-правовых норм, а также их действие по кругу лиц.

Международно-правовые акты, включающие положения о социальных правах человека, учреждают собственные правореализационные практики, способные повлиять на внутренние правовые результаты в том или ином сегменте жизни общества и государства»2.

Так, большинство международных договоров в области прав человека содержат положения о контрольном механизме, как, например, Конвенция СНГ о правах и основных свободах, которая предусматривает наблюдение за ее выполнением Договаривающимися Государствами Комиссией по правам человека СНГ3.

Указанные международные договоры, как правило, включают положения о межгосударственном информационном обмене с участием международных организаций и их органов с

1 Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. – Тюмень: Изд-во Тюменск. гос. ун-та, 1998. – С. 92.

2 Погодин А.В. Указ. соч. – С. 112.

3 См.: ст. 34 Конвенции СНГ о правах и свободах человека // Конституция Российской Федерации. Официальный текст. Постатейные материалы. Толкование отдельных положений Конституционным Судом Российской Федерации / Сост. В.В. Калинин; Вступит. ст. и общ. ред. В.И. Плигина,

Е.Б. Мизулиной. – М.: ОМЕГА. Л., 2005. – С. 174.

136

целью мониторинга национального законодательства и обеспечения тем самым осуществления соответствующих прав и свобод1.

Дляотдельныхмеждународныхдоговороввобластиправ человека предусматривается сочетание нескольких форм контроля за исполнением международных обязательств, взятых государствами2.

Международные договоры в области прав человека могут учитывать территориальные уровни реализации собственных положений внутри государства-участника.

В частности, названная Конвенция о статусе беженцев устанавливает особенности своего территориального применения в федерациях (или государствах неунитарного типа), отмечая, во-первых, обязанность федерального правительства осведомлять власти субъектов Федерации о статьях Конвенции, которые подпадают под их законодательную юрисдикцию; и, во-вторых, по требованию любого Договаривающегося Государства предоставлять справку о существующих в федерациях и составных частях законах и практике в отношении любого конкретного положения Конвенции с указанием того, в какой мере данное положение было проведено в жизнь законодательным или иным путем3.

1 В частности, ч. 2 ст. 35 Конвенции о статусе беженцев возложила на Договаривающиеся Государства обязанность сотрудничать с Управлениями Верховного Комиссара ООН по делам беженцев или любым другим органом Объединенных Наций, на который может перейти выполнение его функций, и, соответственно, снабжать их в надлежащей форме требуемыми ими сведениями и статистическими данными относительно положения беженцев, проведения в жизнь данной Конвенции и законов, распоряжений и декретов, находящихся в силе и могущих впоследствии вступить в силу по вопросам о беженцах (см.: Действующее международное право: В 3-х т. – Т. 1. – С. 290.

2 Например, ст.ст. 43-45 Конвенции о правах ребенка 1989 г. предусматривают учреждение Комитета по правам ребенка для наблюдения за выполнением Конвенции и участия в международном сотрудничестве по вопросам, охватываемым Конвенцией, а также единую для всех государств-участ- ников обязанность представлять Комитету через Генерального Секретаря ООН доклады о принятых ими мерах по закреплению в Конвенции прав и о прогрессе, достигнутом в осуществлении этих прав (см.: Действующее международное право: В 3-х т. – Т. 2. – С. 63-65).

3 См.: п/п. в), с) ст. 41 Конвенции о статусе беженцев 1951 г.

137

Итак, в рамках собственного регулятивного воздействия в пространстве1 международно-правовые нормы о правах человека, включая нормы о социальных правах и способах их международно-правового обеспечения, могут быть направлены на «универсальное или локальное применение»2.

Однако в теории международного права существуют и другиеразновидностимеждународно-правовыхнормсучетом их «субъектно-пространственной» или «субъектно-территори- альной» сферы действия.

К примеру, В.А. Василенко различает:

а) универсальные (многосторонние) нормы, адресованные всем без исключения субъектам международного права; б) групповые (многосторонние) нормы, регулирующие отношения между государствами различных регионов (трех и болеегосударствилиподавляющимбольшинствомгосударств); в) региональные и субрегиональные нормы, регулирующие отношения, соответственно, между государствами, расположенными в одном регионе, либо между отдельными группа-

ми государств в данном регионе; г) партикулярные нормы, регулирующие отношения

между двумя государствами, которые не имеют общей государственной границы;

д) локальные нормы, регулирующие отношения между сопредельными государствами3.

Касаясь пространственной сферы действия международ- но-правовых норм, А.С. Гавердовский также выделяет универсальные или глобальные, региональные, субрегиональные, партикулярные или локальные нормы, разделяя на самостоятельные территориальные уровни действия региональные и субрегиональные нормы и объединяя в одну общую группу партикулярные и локальные нормы4.

1 Проблема пространственной сферы функционирования международного права относится к числу наиболее сложных и наименее изученных (См.: Лука- шукИ.И.Функционированиемеждународногоправа.–М.:Наука,1992.–С.139).

2 Игнатенко Г.В. Международное право: Учебник. – М.: Высш. шк., 1995. – С. 82-86.

3 Василенко В.А. Основы теории международного права. – Киев: Головное изд-во Издат. объед. «Выща школа», 1988. – С. 255-256.

4 Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. –

Киев, 1980. – С. 26.

138

И.И.Лукашук упрощает разделение международно-право- вых норм по сфере действия, классифицируя их на универсальные, или нормы общего международного права, обязательные для всех субъектов международного права; региональные, возникающие в областях интеграции в пределах одного региона, обладающие спецификой и создающие дополнительные механизмы имплементации;партикулярные,илилокальные,имеющиеболее ограниченную сферу действия в отличие от других норм1.

На наш взгляд, разграничение внешних территориальных уровней действия международно-правовых норм, касающихся социальных прав человека, должно происходить с учетом конкретного государства – субъекта международного права и на основе источников их закрепления, которые имеют в основном договорную природу.

Соответственно, на территории Российской Федерации действуют универсальные (глобальные), региональные, партикулярные и локальные международно-правовые нормы о социальных стандартах в области прав человека.

Международно-правовые нормы о социальных правах человека различного территориального масштаба действия осуществляются в международных и внутригосударственных отношениях в порядке, установленном нормами конкретной правовой системы, имеющими различный механизм реализации2.

Этот механизм исследуется как в рамках международного гуманитарного права, международного права прав человека, так и в теории взаимодействия международной и национальных правовых систем3.

1 Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. – М.: СПАРК, 1997. – С. 135.

2 Хижняк В.С. Указ. соч. – С. 61.

3 Верещагин В.С., Мюллерсон Р.А. Примат международного права в мировой политике // Сов. государство и право. – 1989. – № 7. – С. 3-10; Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и Российская Конституция // Московск. ж-л междунар. права. – 1995. – № 2. – С. 7-12; Тихомиров Ю.А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права // Ж-л российск. права. – 2002. – № 11. – С. 3-7; Лукашук И.И. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в условиях глобализации // Ж-л российск. права. – 2002. – № 3. – С. 115-128; Гаврилов В.В. Понятие и взаимодействие международной и на- циональныхправовыхсистем.–Владивосток:Изд-воДальневост.ун-та,2005.

139

Изучение механизма взаимодействия международной и национальной правовой системы в области прав человека также может опираться на уровневый подход, предлагаемый общей теорией права. Некоторые исследователи международноправовых явлений уже применяют его отдельные элементы. К примеру, Г.В. Игнатенко еще в 80-е годы XX века предложил идею правоприменительных комплексов, когда благодаря общему (совмещенному) объекту определенные группы межгосударственных отношений и определенные группы внутригосударственных отношений образуют сложные комплексы, регулирование которых является функцией и международноправовых, и национально-правовых норм3. Таким образом, правоприменительный комплекс представляет собой группу разносистемных норм, «сопоставленных» в определенные моменты для согласования (совместного) применения государством в целях решения определенной задачи1.

Однако взаимодействие международного и внутригосударственного права протекает не только в форме совместного приложения норм обеих систем, т.е. правоприменительных комплексов, но и путем непосредственного применения меж- дународно-правовых норм2, а также посредством согласования норм международного и национального права3.

О названных видах взаимодействия норм международного и национального права свидетельствуют не только положения внутригосударственных правовых актов4, но и пред-

1 Игнатенко Г.В. Международное и советское право: проблема взаимодействия правовых систем // Советское государство и право. – 1985. – № 1. – С. 73-84.

2 Гаврилов В.В. Указ. соч. – С. 96.

3 Хижняк В.С. Указ. соч. – С. 91; Тихомиров Ю.А. Реализация между- народно-правовых актов в российской правовой системе // Ж-л российск. права. – 1999. – № 3/4. – С. 92.

4 См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 окт. 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия». – 1996.

–№ 2; Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 10 окт. 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.

–2003. – № 12.

140