Правореализация в социальной сфере

По нашему мнению, для целостного представления структуры правовых норм, реализуемых в социальной сфере, необходимо обратиться к классификационным основаниям данного элемента правовой нормы.

Традиционно по объему и способам изложения условий реализации правовой нормы выделяют простые, сложные и альтернативные гипотезы, а по степени определенности обстоятельств, изложенных в правовой норме, – абстрактные и казуистические гипотезы.

Простойгипотезойназываюттугипотезу,вкоторойуказано одно обстоятельство, с наличием или отсутствием которого связывается действие юридических норм. Например, согласно ст. 39 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244- 1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»,1 «семьям, потерявшим кормильца вследствие чернобыльской катастрофы, выплачивается единовременная компенсация в размере 10000 рублей, родителям погибшего – в размере 5000 рублей».Вданномслучаемывидимоднообстоятельство–по- терявшим кормильца вследствие чернобыльской катастрофы.

В сложной гипотезе действие нормы ставится в зависимость от наличия или отсутствия одновременно двух или более обстоятельств. Например, согласно ст. 12 Федерального закона от 20.07.2012 г. № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов»2, «донором вправе быть дееспособное лицо, являющееся гражданином Российской Федерации либо проживающее на территории Российской Федерации на законных основаниях не менее одного года, иностранный гражданин или лицо без гражданства, достигшее возраста восемнадцати лет или приобретшее полную дееспособность до достижения им возраста восемнадцати лет в соответствии с законодательством Российской Федерации, изъявившее добровольное желание сдать кровь и (или) ее компоненты, прошедшее добровольно медицинское обследование и не имеющее медицин-

1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1991. – 23 мая. – № 21. – Ст. 699.

2 Российская газета от 23 июля 2012 г.

101

ских противопоказаний для сдачи крови и (или) ее компонентов». Здесь имеется несколько обстоятельств.

Альтернативная гипотеза ставит действие норм в зависимость от одного из нескольких перечисленных в законе обстоятельств. Например, согласно ст. 7 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»,1 «получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума». В данном случае получателями государственной социальной помощи могут быть либо малоимущие семьи, либо малоимущие одиноко проживающие граждане.

Абстрактная гипотеза определяет обстоятельства реализацииправовойнормычерезобщие,родовыепризнаки.Другими словами, содержит четкую формулировку общего условия, требуемого для реализации диспозиции нормы2. Например, ст. 7.1 ФЗ от 29.11.2011 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»3 определяет, что «Полномочия Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 6 настоящего Федерального закона, могут быть изъяты Правительством Российской Федерации в случае их неисполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, выявленного уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и (или) Федеральным фондом при осуществлении ими контроля и надзора за осуществлением переданных полномочий».

Казуистическая гипотеза определяет обстоятельства реализацииправовойнормыконкретнымивидовымипризнаками. Например, в ст. 6.1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ«Огосударственнойсоциальнойпомощи»4 попунктам

1 Российская газета. – 1999. – 23 июля. – № 142.

2 Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Указ. соч. – С. 236.

3Собрание законодательства Российской Федерации. – 2010. – № 49.

–Ст. 6422.

4 Российская газета. – 1999. – 23 июля. – № 142.

102

перечислен статус граждан, при наличии которого они имеют право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг (инвалиды, участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий из числа лиц, указанных в подп. 1-4 п. 1 ст. 3 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»1; военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев; военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период; лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств; члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий; члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц г. Ленинград, инвалиды, дети-инвалиды.

Таким образом, в структуре правовых норм, регулирующих общественные отношения в социальной сфере, можно увидеть каждый из приведенных выше видов гипотез.

Рассмотрим уровень реализации диспозиции правовых норм. Диспозиции норм права весьма разнообразны, как и гипотезы, они классифицируются по различным основаниям: в зависимости от детализации в них правил поведения участниковупорядочиваемогоотношенияразличаютпростыеиописа-

1 Российская газета. – 1995. – 25 янв. – № 3.

103

тельные диспозиции; отсылочные и бланкетные диспозиции; по степени категоричности – императивные и диспозитивные; по юридической направленности – представительно-обязы- вающие, управомочивающие, обязывающие, уполномочивающие, закрепительные, рекомендательные, поощрительные, предоставляющие льготы, запретительные и ограничительные диспозиции1.

Простая диспозиция указывает и называет вариант конкретного поведения, не раскрывая его. Например, ст. 16 ФЗ от 29.11.2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»2 устанавливает, что застрахованные лица имеют право на «выбор страховой медицинской организации путем подачи заявления в порядке, установленном правилами обязательного медицинского страхования».

В общественных отношениях в социальной сфере встречается множество описательных диспозиций, благодаря которым формируется понятийный аппарат законодательства в социальной сфере. Множество законов, регулирующих общественные отношения в социальной сфере, содержат статьи, в которых раскрывают содержание понятий, употребляемых в данном нормативном правовом акте. Например, в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»3 ст. 1 посвящена рассмотрению основных понятий, в которой раскрывается содержание понятий «государственная социальная помощь», «социальное пособие», «субсидия» и «набор социальных услуг». В Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»4 раскрываются понятия: дети-сироты; дети, оставшиеся без попечения родителей; лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; опека и попечительство; приемная семья; полное государственное обеспечение детей-сирот и де-

1 Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Указ. соч. – С. 237-239. 2 СЗ РФ. – 2010. – № 49. – Ст. 6422.

3 Российская газета. – 1999. – 23 июля. – № 142. 4 Российская газета. – 1996. – 27 дек.

104

тей,оставшихсябезпопеченияродителей;выпускникиучреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; дополнительные гарантии по социальной поддержке. Следует отметить, что это не является особенностью законодательства в социальной сфере. Современный законодатель старается раскрыть содержание понятий, используемых в регулированиивсехобщественныхотношений,чтосущественно облегчает реализацию правовых норм.

В прошлом встречались случаи, когда отсутствие в законе раскрытого понятийного аппарата в целом затрудняло осуществление общественных отношений. Например, действовавший ранее Федеральный закон от 25 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 не давал определение понятию «государственные полномочия». Это привело к тому, что на практике субъекты Российской Федерации при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, например в социальной сфере, не указывали на государственный характер полномочий, следовательно, возникала возможность передачи полномочий без их финансирования, что является нарушением федерального законодательства2. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 при определении,относитсяликонкретноеполномочие,возложенное на орган местного самоуправления, к государственным, необходимо руководствоваться ст.ст. 14-16, которые устанавливают перечень вопросов местного значения. Если указанное полномочие входит в один из вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, оно является му-

1Собрание Законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 35.

–Ст. 3506.

2 Согласно ч. 2. ст. 132 Конституции Российской Федерации наделение органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

3Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 40.

–Ст. 3822.

105

ниципальным, в противном случае – государственным и требует отдельного финансирования1. Таким образом пробел в законодательстве был преодолен.

Реализация описательных диспозиций правовых норм должна приводить к тому, что участники соответствующих правоотношений при осуществлении своих субъективных прав и исполнении юридических обязанностей, соблюдении запретов равным образом представляют содержание правовых норм, содержащихся в них правил2.

Отсылочными считаются диспозиции, формулируемые путем ссылки на какое-либо другое нормативное предписание и при помощи таких выражений, как «те же действия», «действия, указанные в статье такой-то». Бланкетными именуются диспозиции, в которых законодатель в общем виде обозначает соответствующее поведение, а конкретное содержание последнего «развертывается» в другом нормативном акте, раскрывается при помощи и на фоне содержащихся там специальных положений3. Примеров отсылочной диспозиции может служить ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»4, в котором отмечается, что «лица, указанные в частях 1, 3-5 ст. 3 настоящего Федерального закона, или их законные представители, а также законные представители ребенка (детей), не достигшего (не достигших) совершеннолетия, в случаях, предусмотренных частями 4 и 5 ст. 3 настоящего Федерального закона, вправе обратиться в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации за получением государственного сертификата на материнский (семейный) капитал…». Примером бланкетной диспозиции является абзац 4 ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов

1 Муниципальное право России: Учебное пос.; Под ред. Ю.Н. Мильшина, С.Е. Чаннова. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2006. – С. 187.

2 Карягина В.С. Правореализация в экономической сфере: Дисс. … канд. юрид. наук. – Казань: Изд-во КГУ, 2006. – С. 117.

3 Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Указ. соч. – С. 237. 4 Российская газета. – 2006. – 31 дек. – № 4263.

106

в Российской Федерации»1, где указано, что «порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством Российской Федерации». В юридической литературе вопрос о реализации отсылочных и бланкетных диспозиций исследован мало. В большинстве случаев речь идет о том, что отсылочные и бланкетные диспозиции используются в законодательном процессе в целях формирования определенной системы законодательства2.

По мнению В.С. Карягиной, отсылочные и бланкетные диспозиции часто приводят к усложнению процессов правореализации, поскольку субъекты, реализуя свои права и исполняя обязанности, не всегда имеют четкое представление о содержании своего поведения3. Действительно такая проблема существует, особенно ярко она выражена в случаях, когда нормативный правовой акт, на который ссылается закон, еще не принят. Однако можно с уверенностью сказать, что сегодня законодатель не может отказаться от отсылочных и бланкетных диспозиций в правовых нормах. Во – первых, если не использовать отсылочные диспозиции, то усложнится восприятие самого закона вследствие множественных повторов, увеличится объем нормативного правового акта. Во-вторых, использование бланкетных диспозиций дает возможность закрепить только основные, фундаментальные положения в законе, а второстепенные возложить на подзаконное правотворчество. Таким образом, законодатель оставляет возможность регулировать общественные отношения путем изменения или принятия нового подзаконного правового акта, не внося изменения в закон. Как правильно отметила Л.Н. Завадская, «механизм реализации закона создается с целью обеспечения возможностифункционированиязакрепленноговзаконеправапо социально заданному законодателем, объективно возможному пути... Именно деятельность исполнительной, судебной власти и делает механизм реализации закона внутренне связанным, конкретным, направленным на достижение желаемых за-

1 Российская газета. – 1995. – 2 дек. 2 Карягина В.С. Указ. соч. – С. 119.

3 Там же. – С. 120.

107

конодателем целей. Каждая из них на своем уровне способна оказать возможную поддержку, стимулирующее влияние присущими им способами, методами на реализацию нормативных установлений, закрепленных в законе»1.

По степени категоричности диспозиции могут быть императивными (повелительными) или диспозитивными (восполнительными). Первые из них моделируют упорядочиваемое жизненное отношение таким образом, что эта модель не может измениться по воле субъектов соответствующего правоотношения. Иначе говоря, при императивных диспозициях не допускается возможность видоизменения или замены2. Например, согласно ч. 3 ст. 69 Жилищного кодекса Российской Федерации3, «члены семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма должны быть указаны в договоре социального найма жилого помещения». В диспозитивном типе диспозиции есть возможность выбора вариантов поведения, конкретизации их по усмотрению или по взаимному согласию участников регулируемого общественного отношения4. Например, ч. 1 ст. 155 Жилищного кодекса Российской Федерации зафиксировала, что плата за жилое помещение и коммунальные услуги вносится ежемесячно до десятого числа месяца, следующего за истекшим месяцем, если иной срок не установлен договором управления многоквартирным домом.

В представительно-обязывающих диспозициях содержатся взаимно скоординированные правила поведения двух и более участниковупорядочиваемогообщественногоотношения5.Например, согласно ч. 1 ст. 81 Жилищного кодекса Российской Федерации6, «наймодатель на основании заявления нанимателя жилого помещения о замене жилого помещения обязан предоставить нанимателю по согласованию с ним другое жилое помещение в течение трех месяцев со дня подачи соответствующего заявления».

1 Завадская Л.Н. Механизм реализации права. – М.: Наука, 1992. – С. 176-177.

2 Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Указ. соч. – С. 238. 3 Российская газета. – 2005. – 12 янв.

4 Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Указ. соч. – С. 238. 5 Там же. – С. 238.

6 Российская газета. – 2005. – 12 янв. – № 1.

108

В юридической литературе обычно выделяют управомочивающие, обязывающие и запрещающие виды диспозиций правовых норм. Управомочивающая диспозиция регулирует соответствующее общественное отношение путем указания на вид и меру или на сферу возможного поведения одного его участника, наделяемого в рамках данного отношения субъективным правом или юридической свободой1. Например, п. 3 ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»2 гласит, что «лица, получившие сертификат, могут распоряжаться средствами материнского (семейного) капитала в полном объеме либо по частям по следующим направлениям: 1) улучшение жилищных условий; 2) получение образования ребенком (детьми); 3) формирование накопительной части трудовой пенсии для женщин, перечисленным в пунктах 1 и 2 ч. 1 ст. 3 настоящего Федерального закона».

Реализация диспозиций данных норм включает в себя все основные компоненты механизма правореализации (саморегулирование участниками правореализации собственного поведения; индивидуально-правовое регулирование; поведение участников индивидуально-регламентированных общественных отношений). Это свидетельствует о богатом содержании данной правореализующей деятельности. Общенародная воля, воплощенная в диспозициях данных правовых норм, реализуется путем совершения активных действий как индивидуальными, так и коллективными участниками общественных отношений. Инициатива в совершении таких действий всегда исходит от управомоченных субъектов3.

Обязывающие диспозиции возлагают обязанность совершения субъектом определенных положительных действий, предписывают тот или иной вариант должного поведения. Реализация диспозиций данных норм включает в себя все основные компоненты механизма правореализации. В качестве операторов волевого поведения в обязывающих диспозициях

1 Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Указ. соч. – С. 239. 2 Российская газета. – 2006. – 31 дек. – № 4263.

3 Решетов Ю.С. Реализация норм советского права. Системный анализ. – Казань: Изд-во КГУ, 1989. – С. 122.

109

используются слова: «обязан», «должен», «подлежит». Например, согласно п. 2 ст. 11 Закона Российской Федерации от 2 июля1992г.№3185-1«Опсихиатрическойпомощиигаранти- ях прав граждан при ее оказании»1, врач обязан предоставить лицу, страдающему психическим расстройством, в доступной для него форме и с учетом его психического состояния информацию о характере психического расстройства, целях, методах, включая альтернативные, и продолжительности рекомендуемого лечения, а также о болевых ощущениях, возможном риске, побочных эффектах и ожидаемых результатах.

Запрещающими называются диспозиции, содержащие запретсовершенияопределенныхпротивоправныхдействий(или бездействия). Запрещающая диспозиция – требование воздерживаться от определенного варианта отрицательного поведения, которое законом признается правонарушением. Операторами волевого поведения в запрещающих диспозициях служат слова: «запрещается», «не вправе», «не может», «не допускается». Например, п. 3 ст. 52.1 ФЗ от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» запрещает включение в перечень расходов на содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательнуюпрограммудошкольногообразования,расходовнареализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования.Реализациядиспозицийэтихнормправасостоитв воздержании от запрещенных действий, пассивном поведении. Она выступает только как саморегулирование участниками правореализации собственного поведения2.

Помимо управомочивающих, обязывающих и запрещающих диспозиций выделяют: рекомендательные диспозиции; поощрительные диспозиции; предоставляющие льготы диспозиции; запретительные диспозиции; ограничительные диспозиции3.

1Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. – № 53.

–Ст. 7598.

2 Решетов Ю.С. Реализация норм советского права. Системный анализ. – Казань: Изд-во КГУ, 1989. – С. 126.

3 Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Указ. соч. – С. 239.

110