Правореализация в социальной сфере

6)правовая защита детей1;

7)законодательство по вопросам защиты прав и свобод человека2;

8)законодательство о труде и занятости3;

9)законодательство об административной ответственности в сфере социальной помощи4.

Сопоставление регионального законодательства только двух субъектов Российской Федерации свидетельствует о следующей тенденции в сфере социальной правореализации:

содной стороны, происходит формирование обширного массива соответствующих законодательных актов субъектов Российской Федерации, а с другой – отрасли социального законодательства в российских регионах развиваются крайне неравномерно5.

1 См.: Закон Самарской обл. от 2 дек. 1996 г. № 19-ГД «О порядке и условиях вступления в брак несовершеннолетних граждан в Самарской об- ласти»//Волжскаякоммуна.–1996.–10дек.;ЗаконСамарскойобл.от2апр. 1998 г. № 2-ГД «Об организации деятельности по осуществлению опеки и попечительства в Самарской области» // Волжская коммуна. – 1998. – 8 апр.; Закон Самарской обл. от 3 июля 2002 г. № 45-ГД «Об обеспечении автотранспортными средствами детей-инвалидов и инвалидов с детства» // Волжская коммуна. – 2002. – 6 июля; Закон Самарской обл. от 16 июля 2004 г. № 122ГД «О государственной поддержке граждан, имеющих детей»; Закон Самарской обл. от 6 мая 2002 г. № 18-ГД «Об уполномоченном по правам ребенка в Самарской области» // Волжская коммуна. – 2002. – 11 мая.

2 См.: Закон Самарской обл. от 24 июля 2001 г. № 52-ГД «Об обращениях граждан в Самарской области»; Закон Самарской обл. от 24 ноября 2000 г. № 45-ГД «Об Уполномоченном по правам человека в Самарской области»// Волжская коммуна. – 2000. – 25 ноября; Закон Самарской обл. от 10 ноября 2003 г. № 85-ГД «О перечне и порядке представления документов, необходимых для получения гражданами Российской Федерации юридической помощи бесплатно» // Волжская коммуна. – 2003. – 13 ноября.

3 См.: Закон Самарской области от 26 дек. 2003 г. № 125-ГД «О квотировании рабочих мест для инвалидов в Самарской области» // Волжская коммуна. – 2003. – 31 дек.

4 См.: Закон Самарской обл. от 01.11.2007 г. № 115-ГД (ред. от 10.07.2015 г.) «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» // Волжская коммуна. – 2007. – 7 ноября.

5 Собянин С.С. Тенденция развития законодательства субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере // Ж-л российского права. – 2007. – № 1. – С. 31.

151

Если территория субъектов Российской Федерации представляет собой пространственный предел ее государственной власти по вопросам предметов ведения субъектов Российской Федерации и по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий последних, то в территориальных единицах субъектов Российской Федерации, имеющих статус муниципальных образований, действует иная публичная власть – власть территориального коллектива и органов местного самоуправления.

Субъекты Российской Федерации могут создавать на собственной территории не только муниципальные образования, но и особые административно-территориальные единицы (например, наиболее крупные единицы – округа в Москве) и органы государственной власти, в том числе назначаемые1.

Таким образом, дальнейшие территориальные уровни правореализации в социальной сфере обусловлены двумя видами территориального устройства субъектов Российской Федерации:

а) публично-территориальным устройством, т.е. в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения;

б) административно-территориальным устройством2. Если определение административно-территориального

устройства относится к ведению субъектов Российской Федерации, то в части публично-территориального устройства субъекты Российской Федерации правомочны определять своими законами лишь границы муниципальных районов и других муниципальных образований3.

1 Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2003. – С. 423.

2 Вместе с тем, в большинстве субъектов Российской Федерации при установлении территории и границ муниципальных образований были взяты за основу исторически сложившиеся единицы административно-терри- ториального устройства.

3 Никитенко И.Г. Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Ка-

зань, 2006. – С. 22.

152

Крометого,субъектыРоссийскойФедерациимогутиметь в своем составе иные территориальные образования, в том числе «территории особых экономических зон»1 или закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО)2, правовое положение которых определяется главным образом федеральным законодательством (к примеру, правовое положение ЗАТО регулируется Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-тер- риториальном образовании» в последующей редакции).

Федеральное и региональное законодательство предусматривает 2 группы полномочий местного самоуправления в социальной сфере:

1)собственные полномочия, установленные законом;

2)делегированные Российской Федерации или субъектом Российской Федерации.

Первая группа полномочий местного самоуправления в социальной сфере наиболее полно и комплексно отражается в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, где установлены вопросы местного значения для трех видов муниципальных образований в субъектах Российской Федерации: поселений, муниципальных районов

игородских округов.

В соответствии с названным Федеральным законом вопросы местного значения, имеющие социальную направленность, фиксируются:

а) идентично для поселений, муниципальных районов и городских округов – создание условий для обеспечения жителей поселений, муниципальных районов и городских округов услугами связи, питания, торговли и бытового обслуживания (п. 10 ст. 14; п. 18 ст. 15 и п. 18 ст. 16);

1 Краснов И.А. Специфика законности в федеративном государстве (на примере Российской Федерации): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Казань, 2007. – С. 23.

2 Худякова И.В. Правовое положение закрытых административно-тер- риториальных образований: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Казань, 2003. – С. 3.

3 Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.

153

б) одинаково для поселений, городских округов и муниципальных районов – организация электро-, тепло-, газо – и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населениятопливом(п.4ст.14;п.4ст.16);обеспечениемалоимущих граждан, проживающих в поселениях и городских округах и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищном законодательством, организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства (п. 6 ст. 14; п. 6 ст. 16); обеспечение условий для развития физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультур- но-оздоровительных и спортивных мероприятий (п. 14 ст. 14;

п. 26 ст. 15, п. 19 ст. 16);

в) в последовательно дополняющем виде для всех муниципальных образований – организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора для поселений (п. 18 ст.14); организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в отношении муниципальных районов (п. 14 ст. 15); организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов для городских поселений (п. 24 ст. 16) и т.д.

Анализ федерально-правовых норм о вопросах местного значения позволяет выделить еще несколько территориальных уровней их реализации – межселенная территория и территория сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Отдельные государственные полномочия, делегированные органамместногосамоуправления,неспособствуютустановлению новых территориальных уровней реализации муниципаль- но-правовых норм, регулирующих социальные вопросы; их функциональное назначение заключается в том, чтобы дополнить «остаточный принцип формулирования вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления»1.

1 Балмасова А.А. Развитие концептуальной основы местного самоуправления в России: вопросы истории, теории и правового регулирования: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Казань, 2007. – С. 24.

154

Совокупность вопросов местного значения, собственных и делегированных полномочий органов местного самоуправления определяетнетолькопроцесссоздания,ноипорядокреализации муниципально-правовых норм. Отдельные грани проявления правореализации в сфере местного самоуправления, включая деятельность органов местного самоуправления в области социальных отношений, также можно установить через известные научно-теоретические категории, такие как «правомерное поведение, общерегулятивное и конкретное правоотношение, юридическаяпрактика,правоваядеятельность,правоприменение,ситуационный праворегулирующий комплекс, субъективные права и обязанности, правонарушения и юридическая ответственность, законность и правопорядок, правовой режим, пробелы в праве, эффективность правовых норм и некоторые другие»1.

Наконец, органы государства, предприятия, учреждения и организации принимают правовые нормы, действующие исключительно в рамках данного органа, ведомства, предприятия, организации2 и составляющие в совокупности понятие локального правотворчества.

Результаты локального правотворчества способны устанавливатьотдельныельготыипреимуществасоциальногохарактера для узкого круга лиц, и, соответственно, их целесообразно выделять в качестве самостоятельного территориального уровня правореализации в социальной сфере. Однако внутренние (локальные) правовые нормы обособляются по более общему критерию

– «сфере действия»3 , который в первую очередь затрагивает круг лиц, а не след и место (часть территории) осуществления.

Обобщаявышеизложенное,можноконстатироватьтотфакт, что внутригосударственные территориальные уровни правореализации в социальной сфере (территория Российской Федерации,территорииреспублик(государств),краев,областей,городов федерального значения, автономной области, автономных округов как субъектов Российской Федерации) определяются

1 Погодин А.В. Указ. соч. – С. 96.

2 Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: СПАРК, 2000. – С. 238.

3 Там же.

155

формой государственного устройства и институтом разграничения предметов ведения и полномочий.

Для Российской Федерации иные территориальные уровни правореализации в социальной сфере определяются системой территориальных единиц в субъектах Российской Федерации и их статусом. В субъектах Российской Федерации – это: во-первых, территории городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородские территории городов федерального значения, межселенные территории, территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями; во-вторых, территории административно-территориальных единиц, установленных законодательством субъектов Российской Федерации и иных территориальных образований, статус которых устанавливается федеральными и иными законодательными актами.

Данные выводы о территориальных уровнях правореализации в социальной сфере можно дополнить положением о том, что сопоставление регионального законодательства ряда субъектов Российской Федерации свидетельствует о следующей тенденции: с одной стороны, происходит формирование обширного массива соответствующих законодательных актов субъектов Российской Федерации, а с другой – отрасли социального законодательства в российских регионах развиваются крайне неравномерно.

156

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Последние годы характеризуются небывалым интересом к развитию социальной сферы общества и повышенным вниманием государства к обеспечению социальных прав граждан и достойного уровня их жизни. Обогащается содержание социальной функции государства, признаются конституционные приоритеты в данной сфере, интенсивно развиваются отрасли социального законодательства.

Социальная сфера в юридическом смысле представляет собой систему общественных отношений, регулируемых соответствующими комплексными отраслями законодательства, призванными обеспечивать реализацию социальных прав граждан и гарантии всестороннего и свободного развития личности. Таким образом, социальная сфера как предмет регулирующего воздействия государства проявляется, с одной стороны, в качестве общественных отношений, где социальные блага являются не только необходимым условием развития человеческого бытия, но и, закрепляемые правом, приобретают нормативную значимость. С другой стороны, социальная сфера – это и область управленческих отношений, основным субъектом которых выступают различные компетентные органы государственной власти. Такая двойственная природа отношений в социальной сфере предопределяет широту охвата правовым воздействием, степень детализированности правовых предписаний, формы и методы правового принуждения.

Что касается особенностей определения правореализации в социальной сфере, то можно утверждать, что она рассматривается в двух аспектах: как процесс и результат. Соответственно, правореализация в социальной сфере как право- мерно-поведенческий, деятельностный процесс с объективной стороны представляет собой совершение определенных действий субъектами, осуществляющими социальные права, предусмотренные правовыми нормами, а с субъективной стороны характеризуется отношением субъекта к правовым требованиям в момент совершения предписываемых действий. Как конечный результат, реализация права в социальной сфере

157

означает социальную результативность осуществления социальных прав, свобод и обязанностей, когда фактические социальные отношения приобретают правомерный характер.

В связи с вышесказанным возникает необходимость в определении социальных прав, по поводу которых и складываются правореализационные отношения. Социальное право можно рассматривать в качестве предусмотренной нормами внутригосударственного и международного права возможности притязать на конкретный минимум социальных благ и соответствующее поведение контрагентов, а также обращаться за защитой в юрисдикционные органы.

Исходя из анализа природы и сущности социальных прав, мы приходим к выводу об их двойственной – естествен- но-правовой и позитивной – природе, что предполагает обязательное закрепление в нормативно-правовых актах государств определенного минимума гарантированных социальных благ, необходимых для полноценного развития человека, и с неизбежностью отражается на процессе их реализации.

Особенности правореализационных процессов в социальной сфере в определенной степени обусловлены спецификой субъектного состава. Среди участников правореализации в социальной сфере выделяются две группы субъектов: а) властные субъекты, которые способствуют правореализации; б) непосредственные субъекты правореализации (физические лица, в т.ч. специальные субъекты – инвалиды, пенсионеры, дети-сироты и т.п.). Выделение властных и невластных субъектов правореализации позволяет сформулировать вывод о преобладании в социальной сфере правоприменительной деятельности.

Обращаясь к вопросу о содержании правореализации в социальной сфере, мы приходим к выводу, что оно складывается из пластов правомерного поведения властных и невластных субъектов, выражающегося в саморегуляции, индивиду- ально-правовом регулировании и индивидуально-регламенти- рованных действиях.

Саморегулирование участниками реализации правовых норм своего поведения представляет собой наиболее значи-

158

тельный по объему участок механизма правореализации, где подавляющим большинством субъектов-правореализаторов являются граждане. Особенностью саморегулирующегося поведения по реализации социальных прав и свобод гражданами является то, что для возникновения большинства правоотношений в социальной сфере недостаточно только саморегуляции, а требуются различные формы индивидуально-правового регулирования.

Несомненно, реализация гражданами социальных прав, свобод и обязанностей осуществляется с учетом правоприменительной и индивидуально-договорной деятельности. Правоприменительная деятельность выступает в качестве «замыкающего» юридического факта, необходимого для возникновения, изменения или прекращения большинства правоотношений в социальной сфере, хотя налицо проявление тенденции к расширению использования индивидуально-до- говорной формы.

Рассмотрение правореализации в социальной сфере как проявление системных связей ее компонентов позволяет выделить структурный, функциональный и территориальный уровни правореализации в социальной сфере.

Выделяемые при рассмотрении структурного уровня правореализации два направления воздействия норм права на поведение людей, предполагающие, соответственно, реализацию диспозиции или реализацию санкции правовой нормы, не предусматривают выделения в качестве самостоятельного уровня реализации гипотезы правовой нормы, что, на наш взгляд, правомерно и теоретически обосновано. Однако следует отметить, что в структуре правовых норм, регулирующих отношения в социальной сфере, можно увидеть все виды гипотез.

В социальной сфере, несомненно, наибольшее значение имеет реализация диспозиций правовых норм. При этом реализация диспозиций правовых норм включает в себя все основные компоненты механизма правореализации – и саморегулирование участниками правореализации собственного поведения, и индивидуально-правовое регулирование, и пове-

159

дение участников индивидуально-регламентированных общественных отношений. Следовательно, данные уровни реализации норм права проявляются во всех содержательных компонентах процесса правореализации в социальной сфере.

Особенностью функционального уровня правореализации в социальной сфере является доминирование материаль- но-правовых норм, определяющих виды социальных услуг, круг субъектов, имеющих право их получения, а также закрепляющих полномочия органов государственной власти и местного самоуправления.

Международно-правовые нормы (императивные, диспозитивные,рекомендательные,материальные,процессуальные) о социальных правах человека, действующие на территории Российской Федерации, оказывают влияние на национальное право, в котором они находят выражение в качестве универсальных общепризнанных принципов, а участие Российской Федерации в их осуществлении позволяет говорить о существовании наднационального уровня правореализации в социальной сфере.

Территориальные уровни правореализации в социальной сфере предопределяются взаимодействием следующих факторов: формой государственного устройства; политико-террито- риальными(или)административно-территориальнымустрой- ством составных частей государства; правовым положением территориальных единиц государства. Соответственно, выделяются общенациональный (федеральный), региональный, муниципальный, административно-территориальный и локальный территориальные уровни реализации правовых норм в социальной сфере.

Внутригосударственные территориальные уровни правореализации в социальной сфере определяются не только формой государственного устройства, но и институтом разграничения предметов ведения и полномочий. Сопоставление регионального законодательства ряда субъектов Российской Федерации свидетельствует о следующей тенденции в сфере социальной правореализации: с одной стороны, происходит формирование обширного массива соответствующих законо-

160