Правореализация в социальной сфере

писания международных договоров, которые отмечают необходимость принятия государствами-участниками «законодательных, административных мер» или «иных мер», включая «социальные меры»1.

В Российской Федерации взаимодействие норм международного и внутригосударственного права в правотворческом или правоприменительном процессах протекает в рамках, установленных институтом разграничения предметов ведения, поскольку в соответствии с п. «0» ч. 1 ст. 72 Конституции России выполнение международных договоров Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Иными словами, в условиях федеративной организации государственной власти действие международно-правовых норм обеспечивается двояко:

1) напрямую «по цепочке» федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают их выполнение через свои подчиненные структуры и инстанции;

1 Например, Конвенция о правах ребенка 1989 г. в качестве социальных мер, направленных на защиту ребенка от всех форм физического и психического насилия, оскорбления или злоупотребления, отсутствия заботы или небрежного обращения или эксплуатации, предусматривает разработку социальных программ для предоставления необходимой поддержки ребенку и лицам, которые о нем заботятся, а также для осуществления других форм предупреждения и выявления, сообщения, передачи на рассмотрение, расследование, лечение и последующих мер в связи со случаем жесткого обращения с ребенком, а также в случае необходимости для возбуждения судебной процедуры (см.: ч. 2. ст. 19 Конвенции о правах ребенка // Действу-

ющее международное право: В 3-х т. – Т. 2. – С. 54).

Согласно Конвенции о правах ребенка «социальные меры» тесно соприкасаются с другими «необходимыми мерами», которые также имеют социальное содержание. Это «просветительные меры», например, в области профилактической медицинской помощи и планирования размера семьи (п. «f» ч. 2 ст. 24 Конвенции), или меры в области образования, в т.ч. по содействию регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школу (п. «е» ч. 1 ст. 28 Конвенции).

Наконец, Конвенция о правах ребенка оперирует понятиями, затрагивающими социальные аспекты общественного бытия данной категории лиц в различных условиях, как-то: «социальная реинтеграция ребенка для детей

– жертв вооруженных конфликтов (ст. 39 Конвенции) или «социальное развитие» несовершеннолетних (ч. 1 ст. 32 Конвенции).

141

2) на уровне субъектов Российской Федерации, когда их органы государственной власти обеспечивают выполнение международно-правовых норм в рамках своей компетенции»1.

Отсюда вытекает не только необходимость существования двух уровней правового регулирования в обеспечение действия норм международного права и, соответственно, двух видов нормативных правовых актов (федеративных, актов субъектов Российской Федерации)2, но и двух уровней применения международно-правовых норм – федеративного и регионального.

Проведенный анализ функциональных уровней реализации правовых норм в социальной сфере приводит к выводам о том, что познанию глубинных процессов правореализации в целом и в социальной сфере, в частности, способствует использование методологии уровневого подхода, что позволило сформулировать вывод о том, что структурный и функциональный уровни, «накладываясь» на содержательные компоненты правореализации (все пласты правомерного поведения), образуют сложный комплекс взаимодействия различных элементов механизма реализации социальных прав.

Особенностью функционального уровня реализации правовых норм в социальной сфере является доминирование материально-правовых норм. Такое соотношение представляется закономерным, поскольку социальное законодательство регулирует отношения, в которых зачастую участвует специальный субъект. В связи с этим нормативные правовые акты содержатмножествоматериально-правовыхнорм,определяю- щихвидысоциальныхуслуг,правовойстатуссубъектов-право- реализаторов и полномочия органов государственной власти

иместного самоуправления и т.д. При этом наличие большого количества материальных норм может как положительно, так

иотрицательно сказываться на процессах правореализации. С одной стороны, незначительное количество процедурно-про- цессуальных норм упрощает процесс получения социальных услуг, а с другой – в случае отсутствия или недостаточности

1 Марочкин С.Ю. Указ. соч. – С. 124. 2 Там же.

142

процедурно-процессуальных норм материальная норма и вовсе может не реализоваться.

Международно-правовые нормы (императивные, диспозитивные,рекомендательные,материальные,процессуальные) о социальных правах человека, действующие на территории Российской Федерации, оказывают влияние на национальное право, в котором они находят выражение в качестве универсальных общепризнанных принципов, а участие Российской Федерации в их осуществлении позволяет говорить о существовании наднационального уровня правореализации в социальной сфере.

Особенности функциональных уровней правореализации в социальной сфере в сочетании с участием особой категории субъектов в правоотношениях данной сферы наводят на вывод о необходимости создания либо судов административной юстиции, либо учреждении административных коллегий внутри судов общей юрисдикции для рассмотрения споров, возникающих в процессе реализации гражданами социальных прав. Как первый шаг в этом направлении, на наш взгляд, целесообразна организация административных коллегий.

Территориальные уровни правореализации в социальной сфере

Процессы правореализации осуществляются не только на субординационно-функциональном и структурном уровнях, но и имеют определенные особенности, связанные с формой государственного устройства. Так, в федеративных государствах социальная сфера, во-первых, имеет разный объем, во-вторых, находится под регулятивным воздействием федерации и ее субъектов, и, в-третьих, процесс правообразования и правоприменения определяется институтом разграничения предметов ведения.

К примеру, в Швейцарской Конфедерации основным способом разграничения компетенции, согласно действующей Конституции 1999 г., выступает признание исключительной компетенции Конфедерации и кантонов, и, соответственно,

143

вопросы, касающиеся содействия развитию жилищного строительства и прав собственности на жилье; аренды жилья; трудовых отношений; системы социального страхования по старости,вслучаепотерикормильцаиинвалидности;страхованияна предприятии; проблем безработицы; поддержки нуждающихся; пособий семьям; страхования материнства; страхования по болезни и несчастным случаям; здравоохранения; искусственного оплодотворения и генной инженерии в окружающей среде, находятся в исключительном ведении Швейцарской Конфедерации в части, установленной Конституцией1.

В Германии наряду с исключительной компетенции Федерации Основным Законом 1949 г. учреждается конкурирующая компетенция Федерации и земель как разновидность совместной компетенции, означающая, что земли «могут принимать решения по соответствующим вопросам, если они не урегулированы Федерацией»2. Объем социальной сферы в Германии устанавливается именно в рамках конкурирующей компетенции.

Итак, конкурирующая законодательная компетенция в Германии распространяется на следующие области социального содержания: право иностранцев на пребывание и постоянное проживание; дела беженцев и переселенцев; государственное социальное обеспечение; обеспечение инвалидов войны, родственников и попечение о бывших военнопленных; могилы павших воинов, могилы других жертв войны и жертв тирании; трудовое право, включая охрану труда и посредничество по найму, а также социальное страхование, включая страхование по безработице; регулирование субсидий на образование и содействие научным исследованиям; жилищное дело; мероприятия против опасных и заразных заболеваний людей и животных; допуск к врачебным и другим медицинским профессиям, оборот лекарств, лекарственных и наркотических средств и ядов; хозяйственное обеспечение больниц

1 См.: ст.ст. 108-120 ч. 8 «Жилье, труд, социальное страхование и здоровье» Конституции Швейцарской Конфедерации: Пер. с нем. С.Л. Авра-

менко. – М.: Изд-во МГУП, 2001. – С. 54-60.

2 Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: Курс лекций. – М.: Эорайт-Издат, 2004. – С. 71.

144

ирегулирование тарифов за предоставленную ими помощь; искусственное оплодотворение людей, исследование и искусственное изменение наследственности, а также регулирование трансплантации органов и тканей1.

Всфере конкурирующей законодательной компетенции Германия имеет право законодательства, если существует необходимость в федеративном законодательном регулировании

вцелях обеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового или экономическогоединствавобщегосударственныхинтересах2.Болеетого, федеральным законом может быть установлено, что федеральное законодательное регулирование, которое уже не требуется

вданной сфере, может быть заменено правом земли3. Вышеизложенное позволяет заключить, что основная от-

ветственность за формирование и развитие социальной сферы германского общества равномерно распределяется между Федерацией и землями.

ВРоссийской Федерации вопросы государственной организации социальной сферы также находятся в совместном ведении РоссийскойФедерации и субъектов РоссийскойФедерации, поскольку осуществление социальных прав личности

вфедеративном государстве «возможно через деятельность других субъектов права, чаще всего – государства»4, включая его составные части.

По мнению некоторых исследователей, перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере закрепляется в п.п. «б», «д», «е», «ж»

и«к» п. 1 ст. 72 Конституции России и включает в себя следующие вопросы: защиту прав и свобод человека и граждани-

1 См.: п.п. 4, 6, 7, 10, 10-а, 12, 13, 19, 19-а, 26 ч. 1 ст. 74 Основного Закона ФРГ 1949 г. // Конституции зарубежных государств: Учебное пос. / Сост. проф. В.В. Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2003. – С. 123-124.

2 См.:ч.2ст.72ОсновногоЗаконаФРГ1949г.//Конституциизарубежных государств: Учебное пос. – С. 122.

3 См.: ч. 3 ст. 72 Основного Закона ФРГ 1949 г. // Конституции зарубежных государств: Учебное пос. – С. 122.

4 Алебастрова И.А. Указ. соч. – С. 166.

145

на; защиту прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных (п. «б») зон; природопользования; охрану окружающей среды и обеспечение экономической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрану памятников истории и культуры (п. «д»); общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. «е»); координацию вопросов здравоохранения; защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение (п. «ж»); административно-про- цессуальное, трудовое семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к»)1.

При определении объема социальной сферы в Российской Федерации предлагается учитывать и положение п. «е» ст. 71 КонституцииРФ,котораяотносит кисключительномуведению Российской Федерации установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, а также фонда регионального развития2. Данное конституционное положение позволяет сделать вывод о том, что «основная ответственность за выбор стратегии развития социальной сферы возложена именно на федеральные органы государственной власти»3.

Однако реформирование федерального отраслевого законодательства способно перевести весь комплекс социальных функций с федерального уровня на региональный без изменения форм и методов регулирования социальных процессов

ипередачи на места финансовых ресурсов4. Об этом, в част-

1 Овчинников И.И. Полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере (теоретические вопросы) // Экономические и социальные аспекты российского конституционализма. – М.: ТЕИС, 2009. – С. 51.

2 Сухачева В.В. Воздействие конституционного правосудия на нормотворческий процесс в области социальных прав граждан в Республике Каре-

лия // Научный Татарстан. – 2010. – № 1. – С. 163. 3 Овчинников И.И. Указ. соч. – С. 51.

4 Бевеликова Н.М. Проблемы реализации конституционного права гражданнабесплатнуюмедицинскуюпомощь//Медицинскоеправо.–2006.

– № 3. – С. 9-16.

146

ности, свидетельствует проводимая реформа федерального законодательства в сфере охраны здоровья, где «полномочия и ответственность за социальную политику и финансирование здравоохранения в регионах возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации»1.

Воспрепятствовать негативным тенденциям в сфере правового регулирования социальных отношений возможно лишь в том случае, если в систему разграничения предметов ведения социального характера и содержания включать п. «в» ст. 71 Конституции России, которая относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к исключительному ведению Российской Федерации.

Этот подход, во-первых, позволяет избежать рассмотрения социальных прав человека в качестве рекомендательных «правовых стандартов»2, т.е. «перспектив пожеланий, целей и идеалов для деятельности государства, для становления и совершенствования социального государства»3.

Во-вторых, праву Российской Федерации регулировать социальные права человека соответствует общая конституци- онно-правовая «обязанность гарантировать социальные права вкачествеосновныхинеотчуждаемыхправ»4 навсейтерритории Российской Федерации в одинаковой мере. Для субъектов РоссийскойФедерациикакносителейтойжеконституционноправовой обязанности Конституция России предусматривает право регулировать и устанавливать дополнительные средства правовой защиты социальных прав.

В-третьих, в целях исполнения общей конституционноправовой обязанности «признавать, соблюдать и защищать» права человека, в том числе имеющие социальный характер, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации уч-

1 Конституционное право зарубежных стран; Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. – 2-е изд., перераб. – М.: НОРМА, 2008.

– С. 135.

2 Алебастрова И.А. Указ. соч. – С. 166.

3 Енгибараян Р.В. Сравнительное конституционное право: Учебное пос. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2007. – С. 202.

4 Зорькин В.Д. Право для человека // Российская газета. – 2008. – 25 ноября. – № 241.

147

реждают соответствующие институциональные гарантии, в которую входят:

а) федеральные институты (система федеральных судов, прокуратура, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации);

б) региональные институты (мировые судьи, конституционные (уставные) суды, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации)1.

В-четвертых, принципиально изменяется подход к толкованию ст. 7 Конституции России, в содержании которой не всегда усматриваются юридические обязательства государственной власти перед членами общества2.

Руководствуясь Конституцией РФ и федеральным законодательством, субъекты Российской Федерации формируют собственную систему законодательства в социальной сфере.

К примеру, Раздел IV «Законодательство в области социального развития» Доклада о состоянии законодательства Республики Татарстан в 1990-2014 годах, с одной стороны, обобщает социальное законодательство Республики Татарстан, а с другой – выделяет его основные направления становления и развития. Оно охватывает:

а) законодательство об охране здоровья граждан, физической культуре и спорте3;

б) законодательство о труде и социальной защите4;

1 Шаймарданов К.Д. Конституционно-правовой механизм защиты основных прав человека и гражданина в Российской Федерации и ее субъектах (на примере Республики Татарстан): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. – Казань, 2003. – С. 9.

2 Ибраева Б.С. Конституционно-правовые основы организации и функционирования системы управления социальной защитой населения в Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2007. – С. 9.

3 См.: Закон Республики Татарстан от 22 дек. 2012 г. № 87-ЗРТ «О регулировании отдельных вопросов в сфере охраны здоровья граждан в Республике Татарстан»; Закон Республики Татарстан от 8 окт. 2008 г. № 93-ЗРТ «О физической культуре и спорте» (см.: Доклад о состоянии законодательства Республики Татарстан. – Казань, 2015. – С. 143-146.

4 См.: Закон Республики Татарстан от 30 июня 2011 г. № 33-ЗРТ «О порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда»; Закон Республики Татарстан от 10 дек. 1997 г. № 1417 «Об охране труда в Республике Татарстан»; Закон Республики Татарстан от 19 июня 2006 г. № 39-ЗРТ «О реали-

148

в) законодательство о социальной и молодежной политике1; г) законодательство о культуре, науке и образовании2. Итак, объем социальной сферы (и социального законода-

тельства) в Республике Татарстан составляют вопросы охраны

зации государственной политики в области содействия занятости населения

вРеспублике Татарстан»; Закон Республики Татарстан от 18 янв. 1995 г. № 2303-XII «О профессиональных союзах»; Закон Республики Татарстан от 26 июля 2004 г. № 42-ЗРТ «Об органах социального партнерства в Республике Татарстан»; Закон Республики Татарстан от 24 июля 2006 г. № 60-ЗРТ «О квотировании и резервировании рабочих мест для инвалидов и граждан, особо нуждающихся в социальной защите»; Закон Республики Татарстан от 8 дек. 2004 г. № 63-ЗРТ «Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан»; Закон Республики Татарстан от 13 ноября 2006 г. № 69-ЗРТ «О социальном обслуживании населения в Республике Татарстан»; Закон Республики Татарстан от 20 июля 2005 г. № 92-ЗРТ «О порядке определения величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в Республике Татарстан»; Закон Республики Татарстан от 7 авг. 2008 г. № 73-ЗРТ «О потребительской корзине в Республике Татарстан» и, наконец, Закон Республики Татарстан от 23 июля 2008 г. № 31-ЗРТ «О минимальном потребительском бюджете в Республике Татарстан». (см.: Доклад о состоянии законодательства Республики Татарстан. – С. 151-157).

1 См.: Семейный кодекс Республики Татарстан от 13 янв. 2009 г. № 4-ЗРТ; Закон Республики Татарстан от 14 окт. 2010 г. № 71-ЗРТ «О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию

вРеспублике Татарстан»; Закон Республики Татарстан от 19 дек. 1993 г. № 1983-XII «О молодежи и государственной молодежной политике в Республике Татарстан»; Закон Республики Татарстан от 21 окт. 1999 г. № 2443 «О Государственной поддержке молодых семей в улучшении жилищных условий»; Закон Республики Татарстан от 27 февр. 2004 г. № 8-ЗРТ «Об организации деятельности органов опеки и попечительства в Республике Татарстан» (см.: Доклад о состоянии законодательства Республики Татарстан. – С. 157-162).

2 См.: Закон Республики Татарстан от 13 июня 1996 г. № 644 «Об Ар-

хивном фонде Республики Татарстан и архивах»; Закон Республики Татарстан от 3 июля 1998 г. № 1705 «О культуре»; Закон Республики Татарстан от 1 апр. 2005 г. № 60-ЗРТ «Об объектах культурного наследия в Республике Татарстан»; Закон Республики Татарстан от 12 янв. 2005 г. № 3-РТ «О народных художественных промыслах и ремеслах»; Закон Республики Татарстан от 18 июня 1998 г. № 1661 «О науке и научной деятельности»; Закон Республики Татарстан от 22 июля 2013 г. № 68-ЗРТ «Об образовании» и некоторые другие (см.: Доклад о состоянии законодательства Республики Татарстан. – С. 162-173).

149

здоровья граждан, физической культуры и спорта, труда и социальной защиты, семейной и молодежной политики, культуры, науки и образования.

Законы Самарской области в сфере социальной политики разделены на иные группы:

1)жилищное законодательство1;

2)законодательство о строительстве и архитектуре2;

3)законодательство по вопросам охраны здоровья3;

4)законодательство по вопросам развития культуры4;

5)законодательство о социальной поддержке отдельных категорий граждан5;

1 См.:ЗаконСамарскойобл.от05.07.2005г.№139-ГД(ред.от25.10.2011 г.) «О жилище» // Волжская коммуна. – 2005. – 7 июля; Закон Самарской обл. от 19 июля 2002 г. № 56-ГД «О порядке предоставления работникам организаций бюджетной сферы, государственным и муниципальным служащим Самарской обл., нуждающимся в улучшении жилищных условий, субсидий на строительство или приобретение жилья» // Волжская коммуна. – 2002. – 23 июля (утр. силу); Закон Самарской обл. от 4 дек. 2002 г. № 95-ГД «Об утверждении областной целевой программы «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в Самарской обл.» на 2003-2010 годы» // Волжская коммуна. – 2002. – 10 дек. (утр. силу); Закон Самарской обл. от 29 июня 2004 г. № 96-ГД «Об ипотечном жилищном кредитовании в Самарской обл.»; Закон Самарской обл. от 11 февр. 2004 г. № 13-ГД «Об утверждении целевой программы «Молодой семье – доступное жилье» на 2003-2010 годы» // Волжская коммуна. – 2004. – 12 февр. (утр. силу).

2 См.: Закон Самарской обл. от 16 июня 2003 г. № 50-ГД «О порядке выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости на территории Самарской обл.»; Закон Самарской обл. от 11 февр. 2004 г. № 9ГД «О порядке информирования граждан, их объединений и юридических лиц о градостроительной деятельности на территории Самарской обл. // Волжская коммуна. – 2004. – 2004. – 12 февр. (утр. силу).

3 См.: Ежегодные территориальные программы в Самарской обл., касающиеся государственных гарантий оказания населению Самарской обл. бесплатной медицинской помощи.

4 Закон Самарской обл. от 3 апр. 2002 г. № 14-ГД «О культуре в Самарской области» // Волжская коммуна. – 2002. – 10 апр.

5 См.: Закон Самарской обл. от 6 мая 2000 г. № 16-ГД «О социальной помощи в Самарской области» // Волжская коммуна. – 2000. – 24 мая; Закон Самарской обл. от 24 мая 1999 г. № 18-ГД «О благотворительской деятельности в Самарской области» // Волжская коммуна. – 1999. – 1 июня.

150