Правовое положение взыскателя в исполнительном производстве. Монография

§ 3. Влияние статуса должника на правовое положение взыскателя

постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 признано не подлежащим применению. Вместе с тем это привело к возникновению правового пробела, поскольку в данном постановлении не дается ответа на вопрос о возможности предъявления исполнительного документа в службу судебных приставов, если исполнение в соответствии

сбюджетным законодательством не состоялось. Представляется, что ранее отраженная позиция Суда может быть использована для преодоления возникшего пробела.

Таким образом, исполнение решения суда в отношении публичных субъектов в соответствии с бюджетным законодательством можно рассматривать в качестве своеобразного исполнения в течение срока на добровольное исполнение. Повторим, что подобное исполнение имеет больше схожего с исполнением требований исполнительного документа банком, чем собственно принудительное исполнение посредством действий судебного пристава-исполнителя. Как в отношениях с банком, так и в отношениях, в частности, с Министерством финансов РФ, отсутствует властный субъект – судебный при- став-исполнитель; взыскатель фактически утрачивает все свои права, предоставленные ему в исполнительном производстве (знакомиться

сматериалами исполнительного производства и др.).

Сучетом приведенного разъяснения правовое положение взыскателя, должником которого выступает публичный субъект, становится еще более ограниченным. На него не только возлагаются дополнительные обязанности, но и ограничиваются или вообще полностью отнимаются его права, как у взыскателя в исполнительном производстве, где должником является частный субъект. Во-первых, Высший Арбитражный Суд РФ, разъясняя, что делать, если решение суда в отношении публичного субъекта не исполняется, прямо подтверждал возможность возникновения такой ситуации. Во-вторых, после установления факта неисполнения решения взыскателю предлагается брать неисполненный исполнительный лист путем подачи заявления об отзыве исполнительного документа (а это означает увеличение временных потерь) и обращаться уже к помощи службы судебных приставов.

В п. 30, 31 приказа Казначейства России от 20 декабря 2018 г. № 41н «Об утверждении Порядка ведения учета и осуществления хранения органами Федерального казначейства исполнительных документов и иных документов, связанных с их исполнением» говорится, что в течение десяти дней с даты истечения трехмесячного срока со дня поступления взыскателю направляется уведомление

61

Глава 1. Взыскатель в исполнительном производстве: общие положения

онеисполнении1. Более того, исполнительный документ возвращается взыскателю только после поступления от него заявления об отзыве исполнительного документа.

Для исправления этой сложной ситуации, когда взыскателю, должником которого является публичный субъект, не направляются его денежные средства, необходимо законодательно закрепить правило

отом, что орган, который не смог в течение трех месяцев произвести исполнение в предусмотренном бюджетном законодательстве порядке, обязан в пятидневный срок (срок, аналогичный предусмотренному ч. 3 ст. 319 АПК) направить исполнительный документ для принудительного исполнения в службу судебных приставов с извещением взыскателя о такой передаче.

В.В. Ярков предлагает более кардинальное решение данного вопроса. Он пишет: «Оптимальный вариант – это реализация правила “одного окна”, когда соответствующее управление Федерального казначейства по месту жительства взыскателя должно перечислить ему средства по исполнительному листу после необходимой проверки его подлинности, а дальше внутри системы бюджетных учреждений должно происходить выяснение, кто кому должен»2. Данное предложение представляется правильным с точки зрения защиты интересов взыскателя, однако трудновыполнимым в связи со спецификой рассматриваемых отношений.

В качестве препятствия здесь не должно рассматриваться положение п. 7 ст. 242.2 БК, в соответствии с которым «органы, исполняющие судебные акты (Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований), ведут учет и осуществляют хранение исполнительных документов и иных документов, связанных с их исполнением». Очевидно, что в этом случае необходимость направления указанным органам исполнительного документа гарантирует прежде всего на оперативную защиту интересов взыскателя.

Несколько слов нужно сказать о соотношении предлагаемого нововведения и принципа диспозитивности3. Во-первых, взыскатель

1См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 46.

2Ярков В. В. Размышления о сути исполнительного производства (сквозь призму проекта долгосрочной программы повышения эффективности исполнения судебных решений (2011–2020 годы). С. 88.

3О проявлениях принципа диспозитивности см. подробнее: Григорьева Т. А. Щербакова Л. Г. Указ. соч. С. 21.

62

§ 3. Влияние статуса должника на правовое положение взыскателя

уже проявил волю на принудительное исполнение, к примеру, решения суда, когда исполнил все дополнительно возложенные на него бюджетным законодательством обязанности и направил исполнительный документ для исполнения. Во-вторых, данная ситуация возникает из-за сложной системы принудительного исполнения, которая предусмотрена действующим законодательством в отношении публичных субъектов и, соответственно, ставит в неравное, заведомо худшее положение взыскателя, когда его должником выступает публичный субъект.

Далее нужно подчеркнуть еще одну особенность правового положения взыскателя, должником которого выступает публичный субъект. В ситуации, когда по истечении трех месяцев соответствующий финансовый орган не исполнил требования исполнительного документа, взыскатель вправе обратиться в службу судебных приставов. При этом в соответствии с п. 2.2 Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ1 взыскателю помимо перечня документов, установленного ст. 30 Закона об исполнительном производстве, необходимо представить документы, подтверждающие неисполнение судебного акта Министерством финансов РФ (соответствующим финансовым органом) в сроки, определенные бюджетным законодательством России. К подтверждающим документам относятся отметки о принятии к исполнению исполнительного документа и о его возврате взыскателю, сделанные соответствующим финансовым органом, либо сопроводительные письма, также имеющие соответствующие отметки. В случае непредставления взыскателем сведений, подтверждающих неисполнение требований исполнительного документа, судебный пристав-исполнитель без возбуждения исполнительного производства возвращает данный исполнительный документ взыскателю с разъяснением требований по представлению документов и порядка исполнения, установленного Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “Об исполнительном производстве”».

1 См.: Об утверждении Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: Приказ ФССП от 15 мая 2009 г. № 195 // СПС «КонсультантПлюс».

63

Глава 1. Взыскатель в исполнительном производстве: общие положения

Здесь важно подчеркнуть не только факт необходимости представления взыскателем дополнительных документов, но и то, что данный приказ ФССП России регулирует такое процессуальное действие, как «возвращение исполнительного документа без возбуждения исполнительного производства» в случае непредставления взыскателем сведений, подтверждающих неисполнение Министерством финансов РФ (соответствующим финансовым органом) требований исполнительного документа. Е. А. Деготь и Б. Е. Деготь также указывали, что судебный пристав-исполнитель может вынести постановление о возвращении исполнительного документа до возбуждения исполнительного производства, по сути, отказав в принятии такого документа1.

Вместе с тем следует отметить, что такой вид процессуальных действий, как возвращение исполнительного документа до возбуждения исполнительного производства2, не предусмотрен Законом об исполнительном производстве и по существу противоречит ч. 1, 2 ст. 3 данного Закона, в соответствии с которыми законодательство РФ об исполнительном производстве основано на Конституции и состоит из настоящего Федерального закона, Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации»3 и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц. При этом нормы федеральных законов, регулирующие условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Кроме того, в ст. 31 действующего Закона об исполнительном производстве не закреплено такое основание для отказа в возбуждении исполнительного производства, как непредставление взыскателем сведений, подтверждающих неисполнение Министерством финансов РФ (соответствующим финансовым органом) требований исполнительного документа.

На этом негативные моменты не заканчиваются. Еще в 2005 г.

вБюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ

1См.: Деготь Е. А., Деготь Б. Е. Исполнительный процесс. М.: Новый индекс, 2006. С. 93. См. также: Свирин Ю. А. Исполнительное производство и трансгрессия исполнительного права. С. 63.

2Ранее данные процессуальные действия были предусмотрены в ст. 10 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве».

3См.: РГ. 5 августа 1997 г. № 149.

64

§ 3. Влияние статуса должника на правовое положение взыскателя

говорилось: «Далеко не полностью решена проблема исполнения судебных решений по искам к органам государственной власти и органам местного самоуправления. Это является недопустимым примером неуважения к судебной власти»1.

По статистике Европейского Суда по правам человека, в России не исполняется до 46 % судебных решений по взысканию средств у государства2. Согласно Обзору обращений граждан, поступивших в Министерство финансов РФ в 2017 г., число обращений граждан с оригиналами исполнительных листов составило 28,5 % от общего числа письменных обращений граждан, поступивших в Министерство (в 2016 г. – 34,4 %). В 2017 г. было оплачено более 8 тыс. исполнительных листов. Более 600 исполнительных документов возвращены в суды

изаявителям без исполнения3.

Всвязи с изложенным примечательна правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в уже упоминавшемся Постановлении от 14 июля 2005 г. № 8-П, согласно которой государство не может использовать такое правовое регулирование, которое приводило бы к неравенству публично-правовых образований и частных лиц. Государство может возложить исполнение требований судебных актов на различные органы и организации, исходя из того, что вне зависимости от избранного варианта положение взыскателя в сфере исполнительного производства не должно ухудшаться, даже если ответчиком является публичная власть. Но хотя Конституционный Суд РФ подчеркнул, что государство не может использовать такое правовое регулирование, которое приводило бы к неравенству публично-право- вых образований и частных лиц, данный пример в отношении сроков исполнения наглядно показывает, что его позиция не была воспринята законодателем.

Дополнительно следует отметить, что в ситуации, когда должником выступает публичное лицо, взыскатель утрачивает право на индексацию денежных средств на день исполнения в период исполнения требований исполнительного документа в соответствии с бюджетным

1См.: Президент РФ: официальный сайт. URL: www.kremlin.ru. (дата обращения: 20.01.2023).

2См.: Ленинский как Страсбургский // Ведомости. 2008. № 54 (2076). См. также: Титов Ю. Неисполнение судебных актов по обращению взыскания на казну // Законность. 2009. № 4. С. 2.

3См.: URL: https://m.minfin.ru/ru/document/index.php?id_38=122858&order_38=P_ DATE&dir_38=DESC&page_38=1&area_id=38&page_id=2208&popup=Y (обращения: 18.06.2019).

65

Глава 1. Взыскатель в исполнительном производстве: общие положения

законодательством1. В случае же неисполнения требований исполнительного документа в предписанный бюджетным законодательством срок и обращения взыскателя в службу судебных приставов-исполни- телей представляется правильным не только сохранение за взыскателем права на индексацию присужденных денежных сумм, но и включение

впериод индексации периода с момента вынесения решения до неисполнения требований исполнительного документа финансовым органом соответствующего уровня (включение, по общему правилу, месяца на обжалование, трех месяцев на исполнение в соответствии с бюджетным законодательством и промежуточных сроков на направление исполнительного документа).

Способом устранения анализируемых противоречий может стать принятие иной правовой модели исполнительного производства, возбуждаемого в отношении публичного субъекта, аналогичной модели исполнительного производства, возбуждаемого в отношении частного субъекта.

Во-первых, нужно возложить на орган, осуществляющий выдачу исполнительных документов, обязанность разъяснять взыскателю необходимость направления исполнительного документа вместе с копией судебного акта и заявлением с реквизитами банковского счета взыскателя в соответствующий финансовый орган.

Во-вторых, надо сократить до двух месяцев срок, по прошествии которого исполнительный документ, поступивший в соответствующий финансовый орган, передается в службу судебных приставов.

В-третьих, необходимо установить именно обязанность соответствующего финансового органа передавать исполнительный документ

вслужбу судебных приставов по прошествии двухмесячного срока, извещая взыскателя о движении исполнительного документа. Тогда исполнительное производство будет возбуждено без заявления взыскателя в силу ч. 5 ст. 30 Закона об исполнительном производстве.

Желательно возложить на соответствующий финансовый орган обязанность прилагать к направляемому исполнительному документу документы, подтверждающие неисполнение судебного акта Министерством финансов РФ (соответствующим финансовым органом) в сроки, определенные бюджетным законодательством РФ.

Предлагаемая правовая модель сохранит различия в сроках исполнения. С целью частичного их устранения можно предусмотреть

1См. подробнее п. 7 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ. 2016. № 3 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19 октября 2016 г.) (СПС «КонсультантПлюс»).

66

§ 3. Влияние статуса должника на правовое положение взыскателя

правило о том, что поступающий от соответствующего финансового органа исполнительный документ подлежит исполнению как исполнительный документ, подлежащий немедленному исполнению без установления срока на добровольное исполнение (аналогичная норма закреплена в п. 2 ч. 14 ст. 30 Закона об исполнительном производстве). В настоящее время приказ ФССП от 15 мая 2009 г. № 195 «Об утверждении Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» не содержит подобных правил. Соответственно, даже по прошествии трех месяцев неисполнения требований исполнительного документа судебный пристав-исполни- тель возбуждает исполнительное производство в трехдневный срок со дня поступления к нему исполнительного документа и устанавливает публичному субъекту-должнику срок для его добровольного исполнения.

Думается, что предлагаемая нами правовая модель хотя и не решит проблему полностью, будет в большей степени гарантировать защиту прав взыскателя, обеспечивать баланс частных и публичных интересов в исполнительном производстве.

Рассматривая модель реализации права на принудительное исполнение в отношении взыскателя-публичного субъекта, следует отметить, что в ряде случаев данная модель предусматривает отступление от ряда принципов исполнительного производства. Так,

всилу ч. 3 ст. 353 Кодекса административного судопроизводства суд направляет исполнительный документ для исполнения без заявления взыскателя. Таким образом происходит нарушение принципа диспозитивности, предполагающего необходимость наличия волеизъявления взыскателя.

Судебная практика Европейского Суда по правам человека и высших судов РФ направлена главным образом на защиту прав частных субъектов. С таким же акцентом проводятся и основные исследования

вдоктрине. Однако большую часть всех исполнительных производств составляют исполнительные производства по исполнительным документам публичных взыскателей. Так, по сведениям ФССП России, количество поступивших исполнительных документов от Госавтоинспекции составило в 2019 г. 25,6 млн (в 2018 г. – 19,6 млн, в 2017 г. – 26,2 млн, в 2016 г. – 24,8 млн, в 2015 г. – 17,3 млн)1.

1URL: https://fssp.gov.ru/files/fssp/db/files/032020/itogovyj_doklad_za_2019_ god_20203181958.pdf (дата обращения: 20.01.2023).

67

Глава 1. Взыскатель в исполнительном производстве: общие положения

В. В. Ярков указывает на «преимущественную защиту интересов государства как взыскателя по сравнению с другими взыскателями»1. И действительно, в сфере исполнительного производства, в котором в качестве взыскателя выступает публичный субъект, основная проблема заключается не в неисполнении требований исполнительного документа, а в недостаточной проработанности его процедуры, а именно юридической технологии принудительного исполнения. Такие дела создают чрезмерную нагрузку на всю службу судебных приставов-ис- полнителей, участия которой при этом в действительности обычно не требуется. По данным производствам взыскатели в большинстве случаев исполняют требования еще до их возбуждения2, т. е. сами они возбуждаются ошибочно. В связи с этим обязанность по принудительному исполнению подобных исполнительных документов необходимо возлагать на сотрудников, привлекающих лицо к административной ответственности, и только в исключительных случаях – на судебных приставов-исполнителей. В качестве альтернативного способа можно предусмотреть предварительное направление сотрудниками ГИБДД уведомления должнику о возможности принудительного исполнения требований выданного исполнительного документа.

§ 4. Отдельные аспекты участия взыскателя в процедурах добровольного и принудительного исполнения

На стадии возбуждения исполнительного производства основная роль взыскателя сводится к подаче в службу судебных приставов исполнительного документа с заявлением о возбуждении исполнительного производства. При этом законодатель не предусматривает для взыскателя обязанности предоставить при обращении с заявлением о возбуждении исполнительного производства документ, удостоверяющий его личность, и реквизиты его счета, на который должны перечисляться денежные средства.

В силу сказанного исполнительный лист может предъявить не только взыскатель, причем он может быть предъявлен и без волеизъявления взыскателя (в том числе после его смерти); в заявлении о возбуждении

1Ярков В. В. Концепция реформы принудительного исполнения в сфере гражданской юрисдикции // Российский юридический журнал. 1996. № 2. С. 32.

2См. подробнее: Парфенчиков А. О. Актуальные вопросы совершенствования законодательства в сфере исполнения судебных и иных юрисдикционных актов: новеллы

иперспективы развития // Практика исполнительного производства. 2013. № 2. С. 2.

68

§ 4. Отдельные аспекты участия взыскателя в процедурах исполнения

исполнительного производства могут быть указаны реквизиты счета для перечисления денежных средств, не принадлежащего взыскателю. В результате денежные средства будут перечислены не взыскателю, а лицу, реквизиты которого указаны в заявлении о возбуждении исполнительного производства. Судебная практика знает тому примеры. В частности, решением Арбитражного суда Красноярского края от 29 ноября 2005 г. по делу № А33-19070/20051 действия пристава-ис- полнителя были признаны незаконными в связи с тем, что он перечислил денежные средства третьему лицу2.

О наличии данной проблемы свидетельствует и письмо ФССП России от 12 декабря 2014 г. № 00011/14/77233-ТИ «О запрете перечисления денежных средств третьим лицам»3, согласно которому «в целях недопущения нарушения законодательства… необходимо исключить факты перечисления взысканных денежных средств в пользу третьих лиц… не имеющих специального права (доверенности)». Решению этой проблемы должны способствовать новые подходы правоприменителя к определению такого полномочия представителя, как получение присужденного его доверителю имущества (в том числе денежных средств и ценных бумаг). Как известно, это полномочие представителя является специальным и должно быть оговорено в доверенности. Однако складывающаяся судебная практика4 свидетельствует о необходимости конкретизации данного полномочия путем указания в доверенности счета представителя, на который возможно перечисление присужденных денежных средств доверителя.

Думается, исправить сложившуюся ситуацию помогут следующие меры: во-первых, надо закрепить обязанность взыскателя предъявлять при подаче заявления о возбуждении исполнительного производства документ, удостоверяющий его личность; во-вторых, в заявлении о возбуждении исполнительного производства и в последующем, т. е. в его рамках, он должен указывать реквизиты счета, который открыт именно на его имя (по аналогии со ст. 8 Закона об исполнительном производстве).

1См.: Вестник ВАС РФ. 2012. № 10.

2См. также постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14 сентября 2016 г. № Ф04-4089/2016 по делу № А46-15245/2015 (СПС «КонсультантПлюс»).

3СПС «КонсультантПлюс».

4См. определения Верховного Суда РФ от 15 мая 2017 г. № 305-КГ17-5508 по делу № А40-142145/2016, от 14 марта 2018 г. № 303-КГ17-22438 по делу № А73-6819/2017 (СПС «КонсультантПлюс»).

69

Глава 1. Взыскатель в исполнительном производстве: общие положения

А. А. Максуров верно отмечает, что «возбуждение исполнительного производства – единственное основание для совершения какихлибо исполнительных действий»1. В настоящее же время процедура возбуждения исполнительного производства неоправданно затянута. Установленные законом сроки говорят лишь об одном – в день подачи заявления взыскатель никакого результата не получит, исполнительное производство не будет возбуждено. Такое решение вопроса может повлечь нарушение прав взыскателя. Например, если должник в день подачи взыскателем документов о возбуждении исполнительного производства тем или иным образом получит эту информацию, он может

втечение ближайшего времени скрыть имеющиеся у него денежные средства и иное имущество.

Вместе с тем сам Закон об исполнительном производстве приводит пример иного, более эффективного порядка: в силу ч. 5 ст. 70 Закона исполнение требований исполнительного документа банком производится незамедлительно.

Порядок при обращении взыскателя в службу судебных приставов иной: согласно ст. 30 Закона об исполнительном производстве поданное заявление с приложенным к нему исполнительным документом

втечение трех дней поступает из канцелярии (приемной службы судебных приставов) конкретному судебному приставу-исполнителю, который в течение еще трех дней может решать вопрос о возбуждении исполнительного производства. Если учесть, что в силу ч. 2 ст. 15 Закона «в сроки, исчисляемые днями, не включаются нерабочие дни», этот предусмотренный Законом трехдневный срок фактически может составить календарную неделю, в течение которой осведомленный должник может скрыть свое имущество2.

Вчем же состоят различия между обязанностями банка и судебного пристава-исполнителя при рассмотрении поступившего исполнительного документа и заявления взыскателя? Действия банка ограничиваются проверкой подлинности исполнительного документа и сроков его предъявления, достоверности сведений, сообщаемых взыскателем

внаправляемом им заявлении3.

1Максуров А. А. Возбуждение исполнительного производства как единственное основание для принудительного исполнения // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. № 1. С. 43–44.

2О несоблюдении сроков см. подробнее: Свирин Ю. А. Дивергенция в системе права: монография. М.: астра-Полиграфия, 2012. С. 59.

3См. подробнее: Тарасенко О. А., Андронова Т. А. Особенности взыскания денежных средств с банковских счетов должников по исполнительным документам, предъявляемым физическими лицами // Банковское право. 2010. № 6. С. 2.

70