Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции. Учебно-практическое пособие для студентов вузов, обучающихся по
.pdf
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
81 |
глазах населения), а на вновь создаваемую систему, способную решать стратегические задачи борьбы с преступностью. На таких конфидентов прежде всего возлагались задачи борьбы с коррупцией в судебной системе и правоохранительных органах. На финансирование такой сети было затребовано 600 фунтов стерлингов.
В1753 году началась реализация основных мероприятий указанной операции. На полученные средства в большинстве постоялых дворов и таверн были приобретены осведомители, информация которых способствовала быстрому изобличению преступников. Причем в самих преступных сообществах также приобретались осведомители, раскалывая преступные группы изнутри. Реализация этих мер привела к тому, что нарушать закон стало действительно опасно, ибо преступники не знали, от кого может уйти информация, более того, стало небезопасно вообще помогать преступникам22.
От исторических параллелей вернемся к реалиям современного общества.
По мнению большинства юристов, невысокая эффективность предпринимаемых мер по борьбе с коррупцией и взяточничеством, обусловлена прежде всего недостатками законодательного регулирования.
Например, в США в конце 1960 г. политическая элита пришла к осознанию того факта, что организованная преступность становится реальным конкурентом за политическую власть в стране. Ответной реакцией государства стало принятие комплекса законов «RICO», регламентировавших права представителей правоохранительных органов, в том числе при внедрении их в преступные сообщества.
Вэто же время ФБР США начинает проведение тайных операций под условным наименованием «Шейх», которые первоначально планировались как целевые операции в штатах НьюЙорк и Нью-Джерси.
Агенты ФБР под видом представителей выдуманного арабского шейха Камбира Абдул Рахмана и его компании Abdul Enterprises обращались к некоторым членам палаты предста-
22Ɍɟɨɪɢɹ ɢ ɩɪɚɤɬɢɤɚ ɨɩɟɪɚɬɢɜɧɵɯ ɢɝɪ ɜ ɪɚɛɨɬɟ ɩɨɞɪɚɡɞɟɥɟɧɢɹ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɣ ɤɨɧɬɪɪɚɡɜɟɞɤɢ: ɫɚɣɬ http://www.syntone-spb.ru.
82 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
вителей и сената США с просьбой внести на рассмотрение конгресса законопроекты, облегчающие получение им гражданства США, а также разрешающие шейху Камбиру владеть казино в Атлантик-Сити. Все переговоры конгрессменов и чиновников, а также факты передачи им денег фиксировались на видео.
Врезультате проведенной операции обвинительные вердикты были вынесены в отношении одного сенатора, шести конгрессменов и нескольких десятков выборных чиновников рангом ниже. Всего в ходе операции «Шейх» было изобличено 200 крупных чиновников23.
В1980 году детали проведенных операций просочились в печать, а оперативную видеозапись показали несколько крупных телекомпаний. После этого чиновники стали бояться даже самого предложения взятки.
Одной из успешнейших и нашумевших тайных операций ФБР является операция «Greylord» («Серый кардинал»), проводившаяся в 1980 годах в отношении коррумпированных представителей судебных органах. В результате расследования были предъявлены обвинения 17 судьям, 48 адвокатам, 8 полицейским, 10 заместителям шерифа, 8 членам законодательной комиссии графства Кук, а также 1 сенатору.
Спустя несколько лет, в 1986–1989 гг., следствием операции «Greylord» явилась операция «Gambat». Ее целью было раскрытие убийства судьи, владевшего информацией о масштабной коррупции в судебной системе графства Кук. После установления убийцы сотрудниками ФБР был взят с поличным судья, который получил взятку в размере 10 тыс. долл. за возможность вынесения оправдательного приговора подсудимому24.
Достаточно уникальной по своему содержанию была специальная операция «Lost Trust» («Потерянное доверие»), проведенная в 1990 году сотрудниками ФБР США в отношении членов избирательной комиссии Генеральной Ассамблеи в процессе избрания законодательной власти штата Южная Каролина. В рамках данной операции сотрудниками ФБР была
23Ⱦɨɪɨɧɢɧ Ⱥ. ɋɨɛɫɬɜɟɧɧɢɤɢ ɩɪɨɬɢɜ ɦɟɧɟɞɠɟɪɨɜ. Ʉɬɨ ɤɨɝɨ? // ɂɧɬɟɪɧɟɬ-ɝɚɡɟɬɚ.
ȻȾɂ ʋ 4. 2001: ɫɚɣɬ http://www.oxpaha.ru.
24ɋɦ. ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɸ ɧɚ ɫɚɣɬɟ http://www.ipsn.org/ greylord/html.
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
83 |
создана фиктивная компания под названием «Альфа Групп» в качестве лоббиста по принятию конкретных законодательных актов. В ходе операции 15 членов ассамблеи «продали» свои голоса за поддержку законопроекта в размере от 300 до 2500 долларов. Всего было проверено 170 человек. Обвинения были предъявлены Председателю палаты труда, торговли и промышленности штата, 45 представителям Республиканской партии, а также сенатору штата25.
После трагических событий 11 сентября 2001 года, американские спецслужбы пришли к осознанию того, что специальные мероприятия по выявлению и разоблачению преступников имеют приоритет над техническими формами документирования. Вопросы о необходимости проведения тех или иных специальных операций по борьбе с преступностью стали постоянно обсуждаться на уровне администрации Президента и Конгресса США. При этом подобные мероприятия не стали ограничиваться исключительно борьбой с мировым терроризмом и экстремизмом, они также эффективно применяются спецслужбами при выявлении иных категорий преступлений.
В связи с этим необходимо упомянуть операцию «Липовый Шейх», проведенную в 2004 году сотрудниками ФБР США по пресечению деятельности международной сети суперэлитных борделей, в которых минимальная стоимость «эскорт-услуг» составляла 10 тыс. долл. Чтобы установить отношения с владелицей борделей, агенту ФБР, игравшему роль личного адъютанта шейха, пришлось заручиться рекомендациями настоящего арабского принца. «Представителю» шейха был предложен список «девочек», ночь с которыми обойдется ему в 65 тыс. долл. Кроме того, «помощнику принца» для утех шейха были предложены интимные услуги, которые могут предоставить популярная голливудская актриса, известные фотомодели, топ-манекенщицы или порнозвезды. В ходе проведенной операции сотрудники ФБР США получили доступ к базе клиентов, пользующихся интим-услугами такого борделя, в числе которых значились ведущие политики, чиновники, крупные бизнесмены26.
25ɋɦ. ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɸ ɧɚ ɫɚɣɬɟ: www.xpunged.com.
26«ɒɟɣɯ» ɪɚɡɨɛɥɚɱɢɥ ɫɟɬɶ ɫɭɩɟɪɷɥɢɬɧɵɯ ɛɨɪɞɟɥɟɣ // ɋɜɟɬɫɤɚɹ ɠɢɡɧɶ ɨɬ
29.11.2004: ɫɚɣɬ http://www.idelo.ru.
84 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
Безусловно, с помощью подобных методов американские правоохранительные органы не смогли окончательно покончить с коррупцией в стране. Но при осложнении оперативной обстановки сотрудники спецслужб США по-прежнему вынуждены обращаться к практике проведения специальных мероприятий.
Рассмотрим наиболее удачные операции. В 1977 г. в США был принят Закон «О коррупции за рубежом», согласно которому американские служащие и чиновники наказывались штрафами или лишением свободы за дачу взяток служащим других государств. Хотя данный Закон принимался с учетом его поддержки другими странами, но лишь в 1999 году вступила в силу Конвенция ОЭСР, запрещающая использовать подкуп при заключении зарубежных сделок.
Всентябре 2008 г. Правительство США, несмотря на принимаемые гласные меры по борьбе с коррупцией, одобрило проведение тайных операций в отношении компаний, использующих подкуп чиновников для продвижения своих коммерческих интересов. В результате проведенной специальной операции 19 января 2010 г. ФБР США и полицией Лондона арестовано 22 руководителя и сотрудника американских, британских и израильских оборонных компаний, подозреваемых в даче взяток и организации «откатов» правительственным чиновникам стран «третьего мира» в обмен на получение контрактов на поставку оружия. В данной операции, которая длилась более 2 лет, было задействовано 150 агентов ФБР США.
Во время этой операции агент под прикрытием выступил представителем министра обороны одной из стран Африки. От его лица он вел переговоры с представителями американских, британских и израильских оборонных компаний. При этом была достигнута договоренность о выплате ему 20% комиссии за получение контракта, который составил 15 млн долларов США. В ходе передачи аванса фигуранты были задержаны.
Внастоящее время в США проводится 140 расследований по нарушению Закона «О коррупции за рубежом»27.
27Ɇɚɪɹɲɤɢɧɚ Ⱥ. ɎȻɊ ɩɨɞɫɬɚɜɢɥɨ ɩɪɨɢɡɜɨɞɢɬɟɥɟɣ ɨɪɭɠɢɹ… // Ɉɪɭɠɟɣɧɵɣ ɪɵ-
ɧɨɤ: ɫɚɣɬ http://www.infox.ru.
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
85 |
Положительный опыт осуществления подобного рода специальных мер по борьбе с коррупцией имеет Италия, где в 1992–1993 годах была проведена масштабная операция «Чистые руки». В ходе ее проведения были внесены соответствующие поправки в уголовный и процессуальный кодексы, существенно расширены права правоохранительных органов и спецслужб по внедрению сотрудников в криминальную среду. За один только июнь 1992 года правоохранительными органами Италии было арестовано более 700 человек. Всего в ходе данной операции было изобличено 22 тыс. чиновников и взяткодателей. Конечно, коррупция в Италии не исчезла, но характер ее кардинально изменился. Ее уровень и масштабы вошли в определенные цивилизованные рамки28.
Однако, несмотря на правовые и репрессивные методы борьбы с коррупцией, за рубежом все большее значение придается этическому воспитанию как самих чиновников, так и населения. Например, в Китае ключевая роль в профилактике коррупции отводится образованию. Данное направление рассматривается государством как стратегически долгосрочная программа. По мнению китайских экспертов, кропотливая работа по воспитанию правильного поведения у граждан должна начинаться с раннего детства, со школы. Это, в свою очередь, позволит сформировать у будущего поколения активную гражданскую позицию и стабильную социальную среду.
В Испании Совет министров ввел Кодекс руководства для членов правительства и других высокопоставленных чиновников, в котором были продекларированы основополагающие ценности государственной службы. А компания «Consip», которая отвечает за информационное обеспечение электронной системы закупок для Министерства экономики и финансов Италии, приняла Кодекс этики, устанавливающий стандарты поведения для всех участников правоотношений в указанной сфере29. Подобные меры были разработаны в большинстве европейских стран.
28Ʉɭɡɧɟɱɟɜɫɤɢɣ ȼ. ɑɢɫɬɵɟ ɪɭɤɢ: ɤɨɝɞɚ ɧɚɱɧɟɬɫɹ? // ɂɧɬɟɪɜɶɸ ɫ ɞɢɪɟɤɬɨɪɨɦ ɞɟɩɚɪɬɚɦɟɧɬɚ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɢ ɩɪɨɬɢɜɨɞɟɣɫɬɜɢɸ ɤɨɪɪɭɩɰɢɢ Ɍɉɉ Ɋɨɫɫɢɢ ɇɢɤɨɥɚɟɦ Ƚɟɬɦɚɧɨɦ: ɫɚɣɬ http://www. ekonbez .ru.; Ƚɟɬɦɚɧ ɇ. Ʉɨɪɪɭɩɰɢɹ … ɤɚɤ ɝɪɢɩɩ ɦɨɠɟɬ ɛɵɬɶ ɫɦɟɪɬɟɥɶɧɚ. Ⱥ ɡɧɚɱɢɬ, ɥɟɱɟɧɢɟ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨ // «ɏɪɚɧɢɬɟɥɶ» ɨɬ 23 ɚɩɪ. 2009 ɝ.: ɫɚɣɬ http://www.psj.ru.
29ɇɨɜɨɫɬɢ ɨɬ 09.07.2008: ɫɚɣɬ http://www.roszakup.ru.
86 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
В ряде стран борьба с коррупцией стимулируется путем привлечения граждан к содействию правоохранительным органам. Например, в США конфидент получает от 15 до 30% стоимости выявленного по его информации материального ущерба и защищен государством от преследований со стороны разоблаченных.
Принципиально новым для России направлением ее антикоррупционной политики становится мониторинг уровня жизни чиновников. Здесь можно ориентироваться на опыт того же самого Гонконга, где законодательно закреплено, что в случае, если чиновник и его семья живут не по средствам, имеют значительные счета за границей, дорогую недвижимость и т.д., то он обязан доказать Комиссии, что получил эти средства законным путем. В противном случае, чиновнику грозит лишение свободы на срок до 10 лет.
Между тем в Европе и США декларирование доходов и публичность данных сведений является многолетней и обязательной практикой. Например, подобный закон был принят в США в 1978 году. Сведения о доходах представляются в правительственную Комиссию по этике. Чиновник обязан предоставить следующие сведения: о своих связях с бизнесом; о наличии у него и членов семьи ценных бумаг; в каких компаниях работают члены семьи. При этом в декларации указываются все побочные доходы: дивиденды, гонорары и прочее. В случае необходимости, для правовой оценки ситуации, комиссия имеет право обратиться в прокуратуру.
Зарубежными и отечественными исследователями отмечается, что нередко отсутствие ощутимых результатов в борьбе с коррупцией является опосредованное участие чиновников в предпринимательской деятельности или лоббирование интересов крупного и среднего бизнеса. При этом чиновнику даже не надо вымогать взятки, его интерес сполна оплачивается за счет создания благоприятных условий отдельным предпринимательским структурам, причем нередко в ущерб интересам государства.
На наш взгляд, такая проблема была удачно решена в Республике Армении. Уголовный кодекс Армении содержит статью 310, предусматривающую уголовную ответственность должностного лица за незаконное участие в предпринимательской деятельности. Ответственность такого лица наступает в случаях:
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
87 |
—учреждения должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность;
—участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом;
—если такие деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме.
Анализ различных правовых систем убедительно доказывает, что нередко наличие коллизий прямо вытекает из норм, содержащихся в нормативных правовых актах. Применительно к российской правовой системе, к подобному роду проблематики необходимо отнести вопросы соотношения провокации и самого факта взяточничества.
Так, в российском Уголовном кодексе имеется статья 304 УК РФ, которая является серьезным противовесом норме, закрепленной в ст. 290 УК РФ. Более того, описанное в ст. 304 УК РФ уголовно наказуемое деяние является частным случаем фальсификации доказательств, ответственность за которые установлена отдельной нормой Уголовного кодекса Российской Федерации.
Рассмотрим подробнее указанную проблему. Так, в ст. 6 Федерального закона «Об ОРД» наряду с другими оперативнорозыскными мероприятиями (ОРМ) назван оперативный эксперимент, проведение которого допускается только в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия тяжкого преступления, а также в целях выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших.
С правовой точки зрения, в ходе данного ОРМ оперативными сотрудниками органов внутренних дел искусственно создаются условия, при которых устанавливается и фиксируется факт наличия в действиях должностного лица состава преступления, а также иные обстоятельства, имеющие доказательственное значение. При этом весь процесс получения или дачи взятки осуществляется посредством контроля со стороны компетентных органов.
Однако, как свидетельствует российская правоприменительная практика, даже при наличии такой процедуры могут возникать определенные коллизии, прямо вытекающие из по-
88 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
ложений российского уголовно-процессуального и оператив- но-розыскного законодательства. Так, нормы Федерального закона «Об ОРД» предусматривают, что результаты оперативнорозыскной деятельности могут быть использованы для подготовки следственных и судебных действий и проведения других оперативно-розыскных мероприятий, которые могут служить поводом и основанием для возбуждения уголовного дела. В соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации сами по себе результаты оперативного эксперимента не могут быть признаны доказательствами. В связи с этим само задержание фигуранта в ходе проведения ОРМ может служить лишь поводом для возбуждения уголовного дела, а доказательства по нему должны быть получены исключительно процессуальным путем. Нередко в случае недоказанности в действиях фигуранта состава преступления его защита ставит вполне закономерный вопрос о ее провокации.
Данная проблематика кардинально решена в Законе Республики Армении «Об оперативно-розыскной деятельности». Так, ст. 30 названного Закона вводит такое ОРМ, как «имитация получения или дачи взятки».
Указанная норма содержит следующие положения:
1.Получение взятки или имитация дачи взятки в качестве оперативного мероприятия может осуществляться только для выявления преступления по факту получения или дачи взятки на основании письменного заявления лица, получившего предложение о даче взятки.
2.Понятие «получение взятки» или «дача взятки» применяется в смысле, предусмотренном уголовным законодательством Республики Армении.
3.Результаты оперативно-розыскного мероприятия, предусмотренные п. 1 настоящей статьи, удостоверяются исключительно посредством видеоили аудиозаписи. Причем видеоили аудиозапись на квартире осуществляется
только на основании решение/постановления суда. Таким образом, оперативно-розыскное законодательство
Армении содержит нормы, исключающие саму постановку вопроса о провокации взятки.
Обобщение различных источников показало, что вопросы как внешнего, так и внутреннего взаимодействия подразделе-
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
89 |
ний БЭП МВД России продолжают базироваться, в основном, на личном контакте и инициативе их руководителей. Типичным примером могут служить случаи, когда один из субъектов взаимодействия считает, что второй вторгается в сферу его компетенции и может негативно повлиять на достигнутые им результаты оперативно-служебной деятельности.
В связи с этим интересен опыт формирования оперативнорозыскного законодательства Республики Казахстан, где в Законе «Об ОРД», в отличие от его российского аналога, имеется соответствующий раздел, содержащий нормы, являющиеся
правовой основой внешнего взаимодействия. Так, ст. 13 названного Закона обязывает должностных лиц и других работ-
ников государственных органов, ведомств, предприятий, организаций и учреждений (независимо от подчиненности и форм
собственности), войсковых частей, соединений и общественных объединений Республики Казахстан оказывать содействие
органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность30.
Мы солидарны с позицией тех авторов, которые утверждают, что механизмы борьбы с коррупцией следует развивать не только в уголовно-правовом, но и в гражданско-правовом направлении, что в итоге подтверждает тезис о необходимости комплексного подхода к разработке антикоррупционных мер.
Например, по-прежнему в России недооценена роль товарных бирж в организации товарного оборота. При этом биржевой механизм может явиться основой для антикоррупционного распределения материальных ресурсов между субъектами экономической деятельности, который доказал свою эффективность в странах с развитой рыночной экономикой.
Так, прозрачность биржевых торгов позволяет решить вопрос государственных закупок нефтепродуктов. Например, покупка дизельного топлива на бирже полностью исключает возможность «откатов» или закупок у «своих компаний».
Итак, современная борьба с коррупцией вышла за рамки локальной проблемы и превратилась в транснациональное явле-
30Ɉɛ ɨɩɟɪɚɬɢɜɧɨ-ɪɨɡɵɫɤɧɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ: Ɂɚɤɨɧ Ɋɟɫɩɭɛɥɢɤɢ Ʉɚɡɚɯɫɬɚɧ ɨɬ 15 ɫɟɧɬɹɛɪɹ 1994 ɝɨɞɚ. Ⱥɥɦɚɬɵ: «Ⱦɚɧɟɤɟɪ», 2002.
90 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
ние, что в итоге обусловливает необходимость тесного международного сотрудничества.
Опыт организации борьбы с коррупцией в зарубежных странах убедительно доказывает, что ни отдельные государства, ни различные авторитетные международные организации не могут самостоятельно, без помощи друг другу, справиться с этим социальным недугом. Как свидетельствует мировой опыт борьбы с ним, окончательно победить коррупцию как явление не удалось ни в одной стране. Однако есть положительный опыт отдельных государств, где в результате правовых и организационных мер был существенно снижен уровень коррупционного поведения чиновников до социально неопасного.