Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции. Учебно-практическое пособие для студентов вузов, обучающихся по
.pdf
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
11 |
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции».
В соответствии с п. «а» ст. 1 Федерального закона «О про-
тиводействии коррупции» к коррупции были отнесены следующие деяния — «злоупотребление служебным положением,
дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Коррупцией также будет являться совершение данных деяний от имени или в интересах юридических лиц».
Анализируя сущность и содержание вышеуказанных деяний, можно отметить наличие ряда общих черт:
во-первых, все они совершаются лицами, состоящими на государственной или приравниваемой к ней службе;
во-вторых, данные деяния совершаются с использованием предоставленных по службе полномочий, т. е. посредством использования предоставленных по службе прав или невыполне-
ние возложенных служебных обязанностей; в-третьих, полномочия, предоставленные данным лицам
по службе, используются вопреки интересам службы, т. е. с нарушением установленного законодательством порядка их реа-
лизации; в-четвертых, такие деяния характеризуются умышленной
формой вины и совершаются исключительно из корыстных
или иных побуждений личного характера.
Что же касается правовой природы деяний, составляющих
содержание коррупции, то их можно подразделить на две части: этические отклонения коррупционного характера и собственно коррупционные правонарушения. Именно правовая
природа данных деяний, базирующаяся на характере и степени
12 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
присущей им общественной опасности, определяет особенности противодействия данному антисоциальному явлению и негативные правовые последствия их совершения.
Применительно к деятельности органов внутренних дел определение коррупционного поведения, нарушающего про- фессионально-этический стандарт, дается в ч. 1 ст. 22 Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного 24 декабря 2008 г.
приказом Министра внутренних дел Российской Федерации № 11386. В соответствии с ним «коррупционно опасным поведе-
нием применительно к настоящему Кодексу считается такое действие или бездействие сотрудника, которое в ситуации конфликта интересов создает предпосылки и условия для получения им корыстной выгоды и (или) преимуществ как для себя, так и для других лиц, организаций, учреждений, чьи интересы прямо или косвенно отстаиваются сотрудником, незаконно использующим свое служебное положение».
За нарушение профессионально-этических принципов и норм, установленных Кодексом (в соответствии со ст. 3 Кодекса), сотрудник несет ответственность перед обществом, служебным коллективом и своей совестью. Наряду с моральной ответственностью сотрудник, допустивший нарушение профессионально-этических принципов, норм и совершивший в связи с этим правонарушение или дисциплинарный проступок, несет дисциплинарную ответственность. По итогам рассмотрения вопроса о нарушении профессиональноэтических принципов и норм сотруднику может быть вынесено общественное предупреждение или общественное порицание.
Оценивая действующее российское уголовное законодательство на предмет наличия коррупционных преступлений (которые представляют наиболее опасный для граждан, общества и государства вид коррупционных правонарушений), следует отметить, что более или менее детально урегулирована уголовная ответственность за коррупционные деяния лишь для должностных лиц (путем введения в УК РФ ряда общих и спе-
6Ʉɨɞɟɤɫ ɩɪɨɮɟɫɫɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɷɬɢɤɢ ɫɨɬɪɭɞɧɢɤɚ ɨɪɝɚɧɨɜ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɯ ɞɟɥ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ: ɍɬɜɟɪɠɞɟɧ ɩɪɢɤɚɡɨɦ ɆȼȾ Ɋɨɫɫɢɢ ɨɬ 24 ɞɟɤɚɛɪɹ 2008 ɝ.
ʋ 1138.
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
13 |
циальных составов должностных преступлений). В то же время иные категории государственных или муниципальных служащих могут быть привлечены к уголовной ответственности лишь за отдельные специальные составы злоупотреблений по службе или общественно опасные деяния общеуголовного характера, совершенные ими с использованием своего служебного положения из корыстных или иных личных побуждений. Такое положение вещей ни в коей мере не соответствует реальным потребностям общества и государства.
Анализируя особенности конкретных составов преступлений, относящихся к коррупционным, которые совершаются должностными лицами, государственными и муниципальными служащими, следует отметить ряд важных моментов, ранее отмечавшихся в юридической литературе:
во-первых, существенное сходство между дефинициями коррупции как негативного социально-криминологического явления и должностного преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ;
во-вторых, то обстоятельство, что составы преступлений, предусмотренные главой 30 раздела X «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» УК РФ, содержат уголовно значимые общие признаки коррупционных деяний вообще и тех из них, в частности, которые влекут за собой уголовную ответственность.
В действующем в настоящее время УК РФ 1996 года преступления, которые с полным на то основанием можно отнести к коррупционным, разнесены по различным главам Особенной части. Используя вышеуказанный критерий, их также можно подразделить на три основные группы:
1)преступления, посягающие на совокупность обществен-
ных отношений, обеспечивающих нормальную деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций, а равно воинских частей и формирований, которая проявляется в интересах службы, закрепленных в законах и подзаконных нормативных актах (глава 30 Особенной части УК РФ), а именно: злоупотребление должностными полно-
14 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
мочиями (ст. 285 УК РФ); нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ); нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ); превышение должностных полномочий из корыстной или иной личной заинтересованности (ст. 286 УК РФ); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации из корыстной или иной личной заинтересованности (ст. 287 УК РФ); присвоение полномочий должностного лица из корыстной или иной личной заинтересованности (ст. 288 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ); получение взятки (ст. 290 УК РФ); дача взятки (ст. 291 УК РФ); служебный подлог (ст. 292 УК РФ); незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности (ст. 292.1 УК РФ);
2)преступления, посягающие на совокупность обществен-
ных отношений, обеспечивающих нормальную деятельность коммерческих и иных организаций, не являющихся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением (глава 23 Особенной части УК РФ), а именно: злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ); злоупотребление правомочиями частными нотариусами и аудиторами (ст. 202 УК РФ); коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ);
3)преступления, посягающие на иные объекты уголовноправовой охраны, но совершаемые должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, а также лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих и иных организациях с использованием служебных полномочий, а равно связанные с посредничеством или подстрекательством к названным действиям со стороны лиц, не относящихся к данным категориям, что указывает на то, что в качестве второго непосредственного
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
15 |
объекта выступают вышеуказанные общественные отношения, а именно: воспрепятствование рабо-
те избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума, соединенное с подкупом… (п. «а» ч. 2 ст. 141 УК РФ); мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (ч. 3 ст. 159 УК РФ); присвоение или растрата, совершенные лицом с использованием своего служебного положения... (ч. 3 ст. 160 УК РФ); воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности (ст. 169 УК РФ); регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ); подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (ст. 184 УК РФ); контрабанда, совершаемая должностным лицом с использованием своего служебного положения (п. «б» ч. 3 ст. 188 УК РФ); провокация взятки с целью шантажа (ст. 304 УК РФ); подкуп свидетеля, потерпевшего, эксперта или переводчика (ч. 1 ст. 309 УК РФ).
§2. Понятие, цель, задачи и принципы антикоррупционной политики
Противодействие коррупции является особым видом публичной политики — антикоррупционной политикой, представляющей комплекс последовательных мер, осуществляемых на высшем государственном уровне и предполагающих вовлечение в их реализацию представителей власти, бизнеса и гражданского общества. Антикоррупционная политика — это деятельность, направленная на создание эффективной систе-
мы противодействия коррупции.
По своему содержанию антикоррупционная политика —
это разработка и осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни. Учитывая, что коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться и мимикрировать, необходимо, чтобы в ближайшее вре-
16 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
мя была выделена антикоррупционная функция государства как одно из направлений реализации его базовых задач. Таким образом, речь идет как о создании механизмов, позволяющих уменьшить масштабы коррупции в краткосрочном (тактическом) плане, так и о выработке и проведении долгосрочной (стратегической) линии по ограничению коррупции в государстве и обществе. При этом эффективность данной функции в значительной степени будет зависеть от того, насколько активно в ее реализации примут участие структуры гражданского об-
щества и население страны.
Целью антикоррупционной политики является снижение уровня коррупции и обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства от угроз, связанных с коррупцией, путем реализации следующих задач:
—предупреждение коррупционных правонарушений;
—обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения, во всех случаях прямо предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами;
—возмещение вреда, причиненного коррупционными правонарушениями;
—мониторинг коррупциогенных факторов и эффективности мер антикоррупционной политики;
—формирование антикоррупционного общественного сознания;
—содействие правовой реформе, направленной на снижение неопределенности правовых установлений и ограничение необоснованной свободы усмотрения правоприменителей;
—содействие реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о фактах коррупции и коррупциогенных факторах, а также на их свободное освещение в средствах массовой информации;
—создание правового механизма, препятствующего подкупу граждан при проведении референдума и выборов в органы государственной власти и местного самоуправления;
—создание стимулов к замещению государственных должностей, должностей государственной и муниципальной служб неподкупными лицами.
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
17 |
Принципами антикоррупционной политики являются:
—партнерство субъектов формирования и реализации мер антикоррупционной политики;
—приоритет мер предупреждения коррупции и нравственных начал борьбы с коррупцией;
—недопустимость установления антикоррупционных стандартов ниже уровня, определенного федеральными законами;
—недопустимость объединения функций разработки, реализации и контроля над реализацией мер антикоррупционной политики;
—поддержание оптимальной численности лиц, замещающих государственные должности, и лиц, состоящих на государственной и муниципальной службах;
—целевое бюджетное финансирование мер антикоррупционной политики, применяемых органами государственной власти и местного самоуправления и их учреждениями;
—признание повышенной общественной опасности коррупционных правонарушений лиц, замещающих должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями или уставами субъектов Российской Федерации;
—недопустимость установления привилегий и иммунитетов, ограничивающих ответственность или усложняющих порядок привлечения к ответственности лиц, замещающих государственные должности, должности государственной, муниципальной или иной службы, совершивших коррупционные правонарушения;
—недопустимость ограничения доступа к информации о
фактах коррупции, коррупциогенных факторах и мерах антикоррупционной политики.
Следует выделить следующие уровни антикоррупционной политики, учитывающие структурную организацию общества.
Впубличной сфере:
1)в государственном секторе — в органах власти и в иных государственных организациях, действующих в отраслях и сферах государственного управления;
18 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
2)в сфере местного самоуправления — в органах и организациях системы местного самоуправления.
Всфере корпоративных интересов:
1)в деловой сфере — предпринимательском сообществе (союзы промышленников и предпринимателей).
Антикоррупционная политика является видом социальной политики, так же как и уголовная политика.
Учитывая, что коррупция — явление социально-правовое, криминальное, а задачами уголовной политики является борьба с преступностью, можно предположить, что антикоррупционные меры, осуществляемые органами внутренних дел, входят в своем большинстве в сферу реализации уголовной политики.
Основным содержанием уголовной политики является определение стратегических и тактических задач применения уголовного законодательства в борьбе с преступностью. Генеральная цель уголовной политики заключается в том, чтобы добиться максимально возможного контроля государства и общества над преступностью.
Исходя из общего определения уголовной политики, можно следующим образом охарактеризовать современную политику России в сфере противодействия коррупции — это си-
стема политико-правовых отношений, юридических норм, идей, взглядов, реализующихся в принципах, направлениях, формах и способах деятельности ее субъектов по противодействию коррупции в сфере осуществления государственной и муниципальной власти, а также корпоративных интересов.
Уголовная политика России в сфере противодействия коррупции основывается на определенных принципах и имеет свои особенности, отличающие ее от других направлений государственной политики в борьбе с преступностью.
Уголовная политика в сфере противодействия коррупции определяет основные направления, цели и средства воздействия на коррупционную преступность путем формирования уголовного, уголовно-процессуального, административного, гражданского законодательства, практики его применения, а также путем выработки и реализации мер, направленных на предупреждение преступлений.
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
19 |
Оценка эффективности уголовной политики в сфере противодействия коррупции в России должна определяться исходя из анализа следующих показателей:
—качество законов, целостность законодательного регулирования и непротиворечивость законов, принимаемых для обеспечения механизмов осуществления государственной и муниципальной власти в Российской Федерации;
—ответственность власти за качество принимаемых законов и их применение;
—системность деятельности государственных органов по борьбе с должностными преступлениями и коммерческим подкупом;
—максимально возможное снижение коррупционной преступности.
Коррупция стала масштабной проблемой современности и, несмотря на решительные меры по борьбе с этим злом, уровень
коррупционных проявлений в целом по стране, и в частности в органах внутренних дел, остается достаточно высоким.
Неблагоприятное воздействие на данные процессы оказывает и отток из органов внутренних дел квалифицированных
кадров.
Коррупция разрушает усилия государства и общества по наведению порядка в стране, обеспечению достойного уровня жизни граждан, может привести к необратимой дезорганизации государственного управления, если не произойдет заметных позитивных изменений в борьбе с коррупцией.
Коррупция является неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства. Именно коррупция в государственном аппарате, органах государственной власти сегодня представляет реальную угрозу национальной безопасности.
По данным ВЦИОМ, уровень коррупции в бизнесе — платы предпринимателей за преодоление административных барьеров — в среднем по России составляет около 10%. Это то, что платят предприятия от выручки для того, чтобы существовать, не учитывая налоговые проблемы. В разных регионах эти отчисления разнятся. Есть благополучные регионы, где относительно небольшая плата (приближается к одному-двум про-
20 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
центам), а есть такие регионы, где эта цифра достигает 25 и даже 30 процентов7.
В Послании Президента РФ к Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года коррупция названа одним из главных барьеров на пути развития государства. Очевидно, что борьба с ней должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем — до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым проявлениям этого социального зла8.
Чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления, включая деятельность органов государственной власти, судов и органов судейского сообщества, должны стать открытыми для общества. Именно на это направлены и соответствующие законы, которые вступают в силу в 2010 году: об открытости государственных органов и об обеспечении доступа к информации о деятельности судов. Будет в том числе установлен порядок размещения информации в сети Интернет о деятельности судов. Публикуемые тексты судебных актов позволят получить более четкое представление о работе судов, о проблемах в законодательстве и судебной практике. Все это будет способствовать и преодолению правового нигилизма.
§ 3. Правовая основа антикоррупционной политики
Правовую основу антикоррупционной политики составляют Конституция Российской Федерации, нормы Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, предусматривающих меры предупреждения коррупции,
7ȼɫɟɪɨɫɫɢɣɫɤɢɣ ɰɟɧɬɪ ɢɡɭɱɟɧɢɹ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɝɨ ɦɧɟɧɢɹ: Ɉɮɢɰɢɚɥɶɧɵɣ ɫɚɣɬ. URL: http://wciom.ru/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/vnutrennjaja-politika/korrupcija/ ntype/2/browse/1.html?no_cache=1&L%5B0%5D=1 (ɞɚɬɚ ɞɨɫɬɭɩɚ: 23 ɧɨɹɛɪɹ 2009 ɝ.)
8ɉɪɟɡɢɞɟɧɬ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ: Ɉɮɢɰɢɚɥɶɧɵɣ ɫɚɣɬ. URL: http://www. kremlin.ru/transcripts/5979 (ɞɚɬɚ ɞɨɫɬɭɩɚ 23 ɧɨɹɛɪɹ 2009 ɝ.)