Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции. Учебно-практическое пособие для студентов вузов, обучающихся по
.pdf
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
71 |
ления занимается 1-й отдел ОРЧ № 4 штатной численностью
11 человек.
На уровне УВД городов борьба с коррупцией, как правило, осуществляется отделением либо группой, специально созданной для борьбы с преступлениями данной категории, которые
входят в структуру отдела БЭП.
В иных УВД, ОВД по муниципальному образованию, району в
составе отделов (отделений) БЭП специализированных подразделений по линии борьбы с коррупцией нет. Работа по данной линии осуществляется одним сотрудником.
Итак, несмотря на общие требования к организационноштатному построению подразделений БЭП ОВД, в каждом регионе Российской Федерации имеется своя специфика построения указанных подразделений. В результате чего на сегод-
няшний день имеются различные организационные модели. На локальном (местном) уровне в структуре отделов (отделе-
ний) горрайорганов внутренних дел данное направление деятельности обслуживается группой или одним сотрудником. Например, в г. Коврове и Ковровском районе Владимирской области с населением 170 тыс. человек за данным участком работы закреплены лишь два сотрудника БЭП.
В некоторых горрайорганах внутренних дел вышеуказанной специализации вообще не имеется.
Представляется, что выходом из создавшейся ситуации будет иное организационно-структурное построение подразделений БЭП ГРОВД. В частности, по нашему мнению, в структуре отдела БЭП УВД города должны функционировать отделения по борьбе с коррупцией и взяточничеством.
За счет численности подразделений БЭП ГРОВД, обслуживающих районы области субъекта Российской Федерации, целесообразно создавать межрайонные отделы БЭП, в структуре которых создавать группы по линии борьбы со взяточничеством и коммерческим подкупом.
Поэтому, по нашему мнению, обязательному совершенствованию прежде всего подлежит организационно-структурное построение подразделений ОВД регионального и локального уровней.
Важнейшей функцией организации оперативно-розыскной деятельности по линии борьбы с коррупцией является анали-
72 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
тическая работа, в рамках которой изучается и анализируется оперативная обстановка.
Чем сложнее процесс управления, тем выше значение аналитической деятельности. Научный анализ всей совокупности информации дает возможность предвидеть развитие событий, принимать обоснованные решения, рационально использовать имеющиеся средства14.
Результаты различных социологических опросов показывают, что в современных условиях милиция реагирует на изменения оперативной обстановки запоздало и зачастую оказывается неспособной предотвратить негативное развитие событий15.
Однако, по мнению экспертов, указанной функции организации оперативно-розыскной деятельности на практике не уделяется должного внимания, что в итоге негативно сказывается на результатах деятельности ОВД. А именно: не обеспечиваются своевременный сбор и анализ информации о процессах и явлениях, влияющих на состояние, уровень и динамику экономической преступности; анализ и оценка криминальной ситуации в сфере экономических и налоговых преступлений осуществляются на достаточно низком уровне; выработка на этой основе управленческих решений происходит без учета взаимозависимостей факторов внешней среды функционирования и не содержит конкретных предложений, направленных на повышение эффективности оперативно-служебной деятельности16.
К содержанию данной функции оперативно-розыскной деятельности ОВД необходимо отнести:
—изучение различных внешних условий функционирования ОВД;
—определение границ и объектов, подпадающих под юрисдикцию ОВД;
14Ⱥɧɬɨɧɨɜɚ ɗ.Ⱥ., ɍɥɶɹɧɨɜ Ⱥ.Ⱦ. Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɨɧɧɨ-ɚɧɚɥɢɬɢɱɟɫɤɨɣ ɪɚɛɨɬɵ ɜ ɩɨɞɪɚɡɞɟɥɟɧɢɹɯ ɩɨ ɛɨɪɶɛɟ ɫ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢɦɢ ɢ ɧɚɥɨɝɨɜɵɦɢ ɩɪɟɫɬɭɩɥɟɧɢɹɦɢ ɈȼȾ: ɍɱɟɛɧɨɟ ɩɨɫɨɛɢɟ. — Ɇ.: ȺɗȻ ɆȼȾ Ɋɨɫɫɢɢ, 2005. ɋ. 9–10.
15Ƚɟɪɚɫɢɦɨɜ ȼ.ȼ. Ɉɰɟɧɤɚ ɨɩɟɪɚɬɢɜɧɨɣ ɨɛɫɬɚɧɨɜɤɢ: ɰɟɥɢ, ɡɚɞɚɱɢ, ɩɭɬɢ ɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨɜɚɧɢɹ // ȼɟɫɬɧɢɤ ɆȼȾ Ɋɨɫɫɢɢ. 2006. ʋ 5. ɋ. 17.
16Ⱥɧɬɨɧɨɜɚ ɗ.Ⱥ., ɍɥɶɹɧɨɜ Ⱥ.Ⱦ. Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɨɧɧɨ-ɚɧɚɥɢɬɢɱɟɫɤɨɣ ɪɚɛɨɬɵ ɜ ɩɨɞɪɚɡɞɟɥɟɧɢɹɯ ɩɨ ɛɨɪɶɛɟ ɫ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢɦɢ ɢ ɧɚɥɨɝɨɜɵɦɢ ɩɪɟɫɬɭɩɥɟɧɢɹɦɢ ɈȼȾ: ɍɱɟɛɧɨɟ ɩɨɫɨɛɢɟ. — Ɇ., 2005. ɋ. 5.
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
73 |
—выявление потенциальных и реальных угроз экономической безопасности на участке его оперативной ответственности;
—анализ и обобщение данных о состоянии, уровне, динамике и структуре экономической преступности, ее качественных характеристиках, результатах борьбы с ней;
—анализ причин превалирования отдельных видов экономических правонарушений;
—определение фактического состояния оперативно-ро- зыскной деятельности и потенциальных возможностей повышения эффективности работы подразделений БЭП;
—качественную и количественную характеристики сил и средств, которые могут быть использованы в решении задач ОРД по борьбе с экономическими преступлениями;
—изучение материалов судебно-следственной практики, уголовных дел по отдельным категориям экономических преступлений;
—обобщение информации дел оперативного учета как архивных, так и находящихся в производстве.
Итак, можно заключить, что существенным моментом в аналитической работе ОВД является ее нацеленность на выявление негативных отклонений в тех или иных параметрах оперативной обстановки (состояние, структура, динамика преступности, результаты деятельности, силы и средства органов и подразделений внутренних дел и т.д.).
По сути, такая работа нацелена на отбор определенной индикации для последующего ее использования в организации оперативно-розыскной деятельности. Подобными отклонениями можно считать появление новых способов совершения экономических преступлений, превалирование определенных категорий преступлений и т.д.
Важнейшей составляющей организации оперативно-ро-
зыскной деятельности по борьбе с коррупцией является организация информационного обеспечения, которая включает в себя
различные информационные процессы, возникающие вследствие осуществления специально уполномоченными субъектами гласных и негласных мер в решении задач борьбы с преступностью.
74 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
Однако изучение практики оперативно-розыскной деятельности ОВД показало, что, несмотря на приоритетность борьбы с коррупцией, функция информационного обеспечения попрежнему остается неэффективной, так как алгоритм ее организации носит однородный характер. При формировании баз данных оперативно-розыскного назначения не используются информационные массивы государственных учреждений или других правоохранительных органов. При этом каждое ведомство, ведущее борьбу с коррупцией, обладает собственной информационной базой, доступ к которой других субъектов не предусмотрен. Поэтому для противодействия коррупции, по согласованию заинтересованных сторон, необходимо разработать межведомственную Инструкцию «О создании единого межведомственного информационного банка данных «Коррупционер». В настоящей Инструкции необходимо определить порядок предоставления информации уполномоченным пользователям. Формирование и ведение ЕМИБ «Коррупционер» нужно осуществлять на основании сведений, полученных из различных федеральных органов исполнительной власти (ФСБ, МВД, ФСКН, ФТС, ФССП, СВР, ФСО, Росфинмониторинга, органов прокуратуры, судебных органов).
По-прежнему на местах практически не используется информационный потенциал региональных отделений общественных организаций по противодействию коррупции17, общественных приемных депутатов различного уровня, возможности специализированных подразделений администраций городов по противодействию коррупции18, департаментов, комитетов, управлений и отделов: финансового казначейства; здравоохранения; экономического развития; культуры и искусства; образования, науки и молодежной политики органов местного самоуправления города, района или иного муниципального образования.
17Ɍɚɤ, ɧɚɩɪɢɦɟɪ, ɜ Ȼɪɹɧɫɤɨɣ, Ȼɟɥɝɨɪɨɞɫɤɨɣ, ȼɥɚɞɢɦɢɪɫɤɨɣ, ɂɜɚɧɨɜɫɤɨɣ, Ʌɢɩɟɰɤɨɣ, Ʉɚɥɭɠɫɤɨɣ, Ʉɨɫɬɪɨɦɫɤɨɣ, Ʉɭɪɫɤɨɣ, Ɉɪɥɨɜɫɤɨɣ, Ɋɹɡɚɧɫɤɨɣ ɢ Ɍɭɥɶɫɤɨɣ ɨɛɥɚɫɬɹɯ ɩɪɢ ɩɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɚɯ ɨɛɥɚɫɬɢ ɫɭɳɟɫɬɜɭɸɬ ɪɟɝɢɨɧɚɥɶɧɵɟ ɨɬɞɟɥɟɧɢɹ ɤɨɦɢɫɫɢɣ ɩɨ ɛɨɪɶɛɟ ɫ ɤɨɪɪɭɩɰɢɟɣ Ɉɛɳɟɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɣ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɢ «Ʉɨɦɢɫɫɢɹ ɩɨ ɛɨɪɶɛɟ ɫ ɤɨɪɪɭɩɰɢɟɣ».
18Ɍɚɤ, ɧɚɩɪɢɦɟɪ, ɜ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɦ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɢ ɝ. Ɋɹɡɚɧɶ ɮɭɧɤɰɢɨɧɢɪɭɟɬ ɤɨɦɢɬɟɬ ɩɨ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɢ ɩɪɨɬɢɜɨɞɟɣɫɬɜɢɸ ɤɨɪɪɭɩɰɢɢ.
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
75 |
Многие руководители ОВД до сих пор игнорируют возможности информационного потенциала Всемирной сети «Интернет». По нашему мнению, им следует ориентировать подчиненных сотрудников на активное использование различных интернет-форумов как межроссийского, так городского и районного уровня; сведений общественных интернеторганизаций и создаваемых ими различного рода каталогов, содержащих зачастую конкретные сведения о фактах взяточничества или коммерческого подкупа.
Существенную позитивную роль, безусловно, сыграет создание специализированных сайтов по противодействию коррупции.
Одним из важнейших элементов организации оперативно-
розыскной деятельности в деятельности ОВД является функция прогнозирования (предвидения) развития оперативной об-
становки.
Однако практика ее применения показала, что она все больше перемещается в плоскость практического использования при планировании оперативно-служебной деятельности.
Результативность оперативно-розыскных мер ОВД по про-
тиводействию коррупции в решающей степени зависит от организации взаимодействия.
Общепринятой в науке является классификация взаимодействия на внутреннее и внешнее. Однако мы согласны с позицией тех специалистов, которые при рассмотрении взаимодействия органов внутренних дел придерживаются классификации его на внешнесистемное и внутрисистемное19. Подобная классификация позволяет наиболее четко провести водораздел, когда идет речь о внешнем или внутреннем взаимодействии применительно к рассматриваемой организацион-
ной структуре или уровню этой системы.
В теории ОРД под внутренним (внутрисистемным) взаимодействием принято понимать взаимодействие служб и подразделений системы МВД по вертикали и горизонтали.
Действующим нормативным правовым актом, регламентирующим отношения всех субъектов внутрисистемного (вну-
19Ⱥɤɭɥɨɜ ȼ.Ⱥ. Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹ ɜɡɚɢɦɨɞɟɣɫɬɜɢɹ ɬɪɚɧɫɩɨɪɬɧɵɯ ɢ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɵɯ ɨɪɝɚɧɨɜ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɯ ɞɟɥ (ɩɨ ɦɚɬɟɪɢɚɥɚɦ ɋɟɜɟɪɨ-ȼɨɫɬɨɱɧɨɝɨ ɍȼȾ ɧɚ ɬɪɚɧɫɩɨɪɬɟ ɆȼȾ Ɋɨɫɫɢɢ): Ⱦɢɫ. ... ɤɚɧɞ. ɸɪɢɞ. ɧɚɭɤ. — Ɇ., 2006. ɋ. 36–40.
76 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
триведомственного) взаимодействия, является Инструкция по организации взаимодействия подразделений и служб органов внутренних дел20.
Мы разделяем позицию, высказанную профессором В.М. Атмажитовым о том, что само взаимодействие еще не означает успешного разрешения стоящих перед его субъектами задач.
Необходимо, чтобы такие действия были согласованными21, т. е. чтобы между ними была достигнута взаимная договорен-
ность по всем основным вопросам, в основе которого должно лежать взаимопонимание, взаимоуважение, взаимопомощь между взаимодействующими субъектами и их сотрудниками.
Результаты исследования убедительно показали, что основной проблемой внутреннего (внутрисистемного) взаимодействия является отсутствие в этом заинтересованности самих служб ОВД. В ходе опроса слушателей, проходивших обучение в Академии управления МВД России, 43,7% респондентов мотивировали свою незаинтересованность отсутствием в системе учета такого критерия оценки деятельности; 34,3% — нежеланием участвовать в раскрытии преступлений, совершенных не на территории своего обслуживания; 22% опрошенных мотивировали свой отказ своей загруженностью.
Поэтому внутреннее (внутрисистемное) взаимодействие ОВД по противодействию коррупции не должно являться особым состоянием, возникающим лишь при появлении определенных обстоятельств. Наоборот, их взаимодействие — это объективно необходимое условие успешного функционирования всех подразделений данной правоохранительной системы.
Результаты проведенного нами исследования позволили определить основные организационно-управленческие формы внутрисистемного взаимодействия на уровне ОВД по борьбе с коррупцией:
20Ɉɛ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɢ ɜɡɚɢɦɨɞɟɣɫɬɜɢɹ ɩɨɞɪɚɡɞɟɥɟɧɢɣ ɨɪɝɚɧɨɜ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɯ ɞɟɥ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ ɩɪɢ ɪɚɫɤɪɵɬɢɢ ɢ ɪɚɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɢ ɩɪɟɫɬɭɩɥɟɧɢɣ: ɉɪɢɤɚɡ ɆȼȾ Ɋɨɫɫɢɢ ʋ 280 — 2008 ɝ.
21Ⱥɬɦɚɠɢɬɨɜ ȼ.Ɇ. ȼɡɚɢɦɨɞɟɣɫɬɜɢɟ ɚɩɩɚɪɚɬɨɜ ɭɝɨɥɨɜɧɨɝɨ ɪɨɡɵɫɤɚ ɫ ɞɪɭɝɢɦɢ ɫɥɭɠɛɚɦɢ ɝɨɪɪɚɣɨɪɝɚɧɨɜ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɯ ɞɟɥ ɩɪɢ ɪɚɫɤɪɵɬɢɢ ɩɪɟɫɬɭɩɥɟɧɢɣ ɢ ɩɭɬɢ ɟɝɨ ɞɚɥɶɧɟɣɲɟɝɨ ɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨɜɚɧɢɹ: Ⱦɢɫ. … ɤɚɧɞ. ɸɪɢɞ. ɧɚɭɤ. — Ɇ.: Ⱥɤɚɞɟɦɢɹ ɆȼȾ ɋɋɋɊ, 1980. ɋ. 45.
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
77 |
—проведение совместных совещаний и рабочих встреч руководителей ОВД, подразделений и служб;
—назначение конкретных исполнителей и ответственных за организацию взаимодействия;
—работа в рамках единых общероссийских и региональных программ борьбы с экономической преступностью и коррупцией;
—определение порядка руководства проводимыми совместными операциями;
—подведения итогов совместных ОРМ;
—обобщение положительного опыта;
—выявление узких мест и допущенных на этой стадии просчетов и недостатков;
—оказания взаимной помощи наличными силами и средствами;
—совместное планирование по делам оперативного учета;
—совместное решение конкретных оперативно-такти- ческих задач;
—оказание консультативной и методической помощи;
—обмен оперативно-розыскной и иной информацией, представляющей оперативный интерес;
—совместноеиспользованиеразличныхучетовоперативно-
розыскного и иного назначения.
Изучение материалов инспекторских проверок органов внутренних дел за период с 2006 г. по настоящее время показывают, что если вопросы организации внутреннего взаимодействия являются предметом обсуждения на служебных совещаниях (коллегиях), то состояние внешнего взаимодействия не рассматривается в качестве одного из критериев оценки борьбы с экономическими преступлениями. При этом планы реализации предложений по устранению недостатков, выявленных в ходе инспектирования, не содержат мер по совершенствованию указанной деятельности.
Таким образом, можно констатировать, что задачи, стоящие перед подразделениями БЭП ОВД по борьбе с коррупцией, не могут быть решены без согласованных действий и организационных усилий всех заинтересованных служб и ведомств.
Одним из способов решения проблем взаимодействия, по нашему мнению, должно стать создание при прокурату-
78 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
рах города, района или иного муниципального образования межведомственной рабочей группы, основным направлением деятельности которой будет являться решение вопросов по противодействию коррупции на территории обслуживания. Нам представляется, что в ее состав должны обязательно входить представители: органов внутренних дел, государственной власти по субъекту Российской Федерации, территориальных оперативных подразделений органов ФСБ, районных судов, органов местного самоуправления.
Об этом также свидетельствуют результаты исследования. Так, 38,4% опрошенных нами сотрудников подразделений БЭП считают необходимым создание при прокуратурах города межведомственной рабочей группы по противодействию коррупции.
Итак, применение организационно-управленческих мер по борьбе с коррупцией позволит руководителям ОВД успешно решать и организационно-тактические задачи в данной сфере деятельности.
§ 3. Опыт зарубежных стран по противодействию коррупции
По мнению экспертов, полной и окончательной победы над коррупцией в обозримом будущем ожидать не приходится. Это обусловлено действием многочисленных объективных и субъективных факторов. Но мировой опыт борьбы с преступностью показывает, что вполне реально радикально ограничить масштабы ее распространения, минимизировать до социально не опасного уровня. Индекс CPI показывает, что 10 баллов из 10 возможных не набирает ни одна страна мира. Скажем, даже в Швеции и Сингапуре коррупция окончательно не ликвидирована, но она не является социально опасным явлением.
Зарубежный опыт борьбы с коррупцией показывает, что для эффективной борьбы с ней необходимо прежде всего совершенствовать ее правовую основу и сформировать принципиально новый субъект правоохраны. Желательно независимую службу (специальную Комиссию), укомплектованную лучшими сотрудниками правоохранительных органов, но не подчиняющуюся ни одному из этих ведомств.
Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции |
79 |
Необходимость реализации такой кардинальной меры в условиях России мотивируется следующими объективными факторами.
Во-первых, коррупция в России приобрела системный характер и для эффективного противодействия ей недостаточно сил и средств даже отдельно взятого правоохранительного ведомства.
Во-вторых, большинство россиян оценивают правоохранительные органы как наиболее коррумпированные институты [9].
В-третьих, было бы нелогично возлагать задачи и функции на организационную структуру, не пользующуюся уважением и авторитетом у населения.
Важность организационно-структурных преобразований в системе мер по борьбе с коррупцией можно наглядно продемонстрировать на примере Гонконга.
Современный Гонконг — один из наиболее «чистых» от коррупции регионов планеты. Но так было далеко не всегда: в 1970-х гг. в Гонконге (который тогда еще находился под управлением Великобритании), наоборот, отмечался высокий уровень коррупции. Для борьбы с нею была создана принципиально новая правоохранительная структура — Независимая комиссия против коррупции (НКПК), подчиняющаяся непосредственно английскому генерал-губернатору. Сотрудники этой Комиссии стали своего рода «неприкасаемыми», поскольку Комиссия не имела над собой контроля ни со стороны МВД, ни службы государственной безопасности. Ее компетенция стала распространяться на все министерства и ведомства государства, что позволяло сконцентрироваться на высокопоставленных коррупционерах, не размениваясь на «мелочь».
Всоставе Комиссии было создано три департамента:
—оперативно-розыскной, в функции которого входит выявление и раскрытие коррупционных преступлений с использованием как гласных, так и негласных методов, а также прием заявлений от граждан;
—аналитический — для изучения и обобщения информации в отношении отраслей экономики и сфер социального обеспечения, наиболее подверженных коррупции, а также установление принципиально новых способов и схем совершения преступлений данной категории;
80 Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции
—общественный — для ведения антикоррупционной пропаганды, а также работы с населением в режиме «он-
лайн».
Только в первый год работы Комиссии в Гонконге осудили более 200 взяточников самого высокого ранга. Уголовное дело было возбуждено даже в отношении начальника полиции Гонконга. О результативности принятых мер свидетельствуют следующие факты: если в 1974 году коррупцией в Гонконге было поражено 90% государственного аппарата, то в 2000 г. — лишь 6%, а в настоящее время — всего 3% [6, c. 11].
Зарубежный и отечественный опыт убедительно показывает, что успех борьбы с коррупцией обеспечивается, наряду с процессуальными гласными средствами предварительного расследования и судебного разбирательства, комплексным использованием оперативно-розыскных мер. Тайным, замаскированным и организованным действиям преступников должны противопоставляться меры специального характера в рамках оперативно-розыскного законодательства.
История знает примеры, когда применение оперативнорозыскных методов способствовало оздоровлению ситуации. В качестве исторической параллели можно привести ситуацию, возникшую в конце 40-х — начале 50-х годов XVIII века в Лондоне. Как свидетельствуют исторические хроники, английские правоохранительные органы того периода были деморализованы постоянной невыплатой заработной платы и в значительной мере были ненадежны и коррумпированны. Лондон в буквальном смысле слова захлестнула волна преступности. Генри Филдинг, известный как писатель и мировой судья, в своих воспоминаниях отмечал, что из 80 констеблей, доставшихся ему в подчинение, доверять можно было только шестерым.
Изучив и проанализировав обстановку в городе, он подготовил подробную программу действий по ликвидации организованных преступных сообществ в Лондоне. В комплексе мер по борьбе с преступностью им были предусмотрены мероприятия по созданию разветвленной сети негласных источников. При этом Филдинг рассчитывал не на уже имевшихся информаторов, среди которых была масса случайных людей (причем нередко дискредитировавших правоохранительные органы в