Основы территориального планирования. Учебное пособие

но и степенью их проработки и реальностью установления, мотивацией муниципалитетов к их выполнению.

Система индикативного планирования социально-экономического развития муниципальных образований включала индикативные планы раз-

вития АПК и социальной сферы сельских районов области на очередной год, устанавливающие пороговые значения индикаторов на текущий год, и

определенные взаимные финансовые и организационные обязательства правительства области и администраций районов, обеспечивающие дости-

жение этих значений.

Анализ группировки районов по уровню социально-

экономического развития с использованием индикаторов позволяет сде-

лать вывод о том, что значения ряда ожидаемых показателей были не-

сколько завышены.

Причем изначально значения индикаторов предполагалось уста-

навливать с учетом предложений органов местного самоуправления об-

ласти, структурных подразделений администрации области, иных орга-

нов исполнительной власти области и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, можно допустить, что при более тщательно организованном процессе перма-

нентного согласования и внесения корректировок в планы и прогнозы социально-экономического развития муниципальных районов между правительством области и органами местного самоуправления конкрет-

ных районов разница между плановой и фактической величиной по каж-

дому из индикаторов будет меньше.

Согласование интересов возможно на основе выработки единой ме-

тодологии стратегического планирования.

Предлагается наряду с ежегодной подготовкой прогнозов и индика-

тивных планов для каждого муниципального образования разрабатывать такие долгосрочные документы, как стратегия развития муниципального образования и схема его территориального планирования на 15 лет, а так-

81

же на три-пять лет. К последним относятся, во-первых, планы и програм-

мы комплексного социально-экономического развития региона и муници-

пального образования и, во-вторых, инвестиционная программа развития общественной инфраструктуры муниципального образования.

Другим резервом совершенствования стратегического, планирования является согласование сроков разработки и реализации программных до-

кументов.

Необходимо совместить индикативное планирование и программно-

целевой метод. Прогнозирование проводилось по двум сценариям – «базо-

вому» и «динамичному многоцелевому», предусматривающим следующие направления:

–валовой выпуск и валовой муниципальный продукт;

–финансовые ресурсы территории и бюджеты всех уровней;

–демографические показатели и трудовые ресурсы;

–показатели уровня жизни населения.

Немаловажное значение имеют попытки организовать взаимный учет интересов города и области при планировании стратегических направлений развития города.

В соответствии с Постановлением городской думы «программа со-

циально-экономического развития города – это комплексная система це-

левых ориентиров социально-экономического развития города и система отобранных на конкурсной основе проектов, направленных на достиже-

ние указанных ориентиров. Проект – это пакет документов, включаю-

щий обоснование экономической и/или социальной целесообразности,

объемов и сроков осуществления вложений с дифференциацией по ис-

точникам, с приложением необходимой проектно-сметной документа-

ции, разработанной в соответствии с законодательством Российской Фе-

дерации, и утвержденными в установленном порядке стандартами (нор-

мами и правилами), а также описание практических действий по дости-

жению целей».

82

Целями внедрения проектного подхода в процессе формирования целевых программ является создание условий для привлечения внебюд-

жетного финансирования, повышения эффективности использования бюд-

жетных средств, вовлечения городского сообщества в процессы развития.

При этом отраслевой департамент формирует бюджет программы исходя из контрольных цифр бюджета города и самостоятельно определяет размер средств, направляемых на текущую деятельность и перспективное разви-

тие. Финансирование целевых программ осуществляется через проекты,

расходы по которым отражаются в росписи исполнения статей бюджета.

Ежегодные и итоговые отчеты о выполнении программ направляются на утверждение в городскую думу.

Анализ организации взаимодействия муниципальных образований и субъекта Федерации в процессе планирования развития территорий поз-

воляет выделить следующие направления совершенствования такой дея-

тельности.

Во-первых, деятельность областного правительства во исполнение Перечня основных задач социально-экономической политики органов ис-

полнительной власти области была направлена на реализацию мероприя-

тий, выполняемых в рамках решения среднесрочных задач социально-

экономического развития.

Эти задачи были определены в Программе социально-

экономического развития области. В их число входит прежде всего сокра-

щение дифференциации уровней социально-экономического развития го-

родов и сельских районов. Подобное «выравнивание» не должно стать са-

моцелью – важно поддерживать уровень разумной конкуренции между муниципальными образованиями. Перспективным направлением является также разработка и реализация областного закона о стимулировании соци-

ально-экономического развития проблемных территорий области.

Во-вторых, важным направлением представляется расширение стра-

тегического партнерства правительства области и органов местного само-

83

управления муниципальных образований с крупными компаниями, в том числе в направлении согласования стратегий деятельности компаний с приоритетами и основными параметрами развития территорий.

В-третьих, необходима дальнейшая отработка механизма индикативного управления экономикой и социальной сферой муниципальных образований.

Существенным недостатком в организации индикативного планирования регионального развития является то, что предлагаемые к использованию макеты индикативных планов содержат слишком большое количество показателей.

На уровне муниципальных образований области уже реализуются ранее разработанные стратегии развития, целевые ориентиры достижения планируемого уровня жизни населения, в которых они рассчитывались исходя из иной системы показателей. Так, планирование стратегий развития ряда муниципальных образований велось с учетом системы показателей качества жизни, определенных Постановлением Государственного комитета РФ по статистике от 09.01.98 № 2 «Об утверждении Унифицированной системы показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования». Данный перечень статистических показателей включает 289 ед. Причем в ряде случаев подсчет количества показателей по группам выполнялся без учета требуемой детализации каждого из них.

Практика индикативного планирования в области обнаруживает два главных противоречия:

–стратегический план должен содержать конкретные цели, по возможности количественно определенные. Однако если количественные целевые ориентиры исчисляются десятками, то среди их многообразия теряются главные, а работа над мониторингом реализации стратегии излишне усложняется;

–правомерность применения для целей планирования развития территории существующую систему показателей, составляющую,

84

к примеру, макет индикативного плана социально-экономического раз-

вития муниципального района (городского округа) области. Данная си-

стема показателей не увязана ни с показателями, представляемыми субъектами РФ для разработки прогноза социально-экономического развития РФ по форме 2п-0КВЭД, ни с перечнем показателей, характе-

ризующих социально-экономическое положение муниципального обра-

зования, предлагаемых Росстатом и рекомендованных к применению Правительством РФ.

Не решена проблема целесообразности использования различных си-

стем показателей для следующих целей:

– разработки концепции социально-экономического развития муни-

ципального образования;

– разработки концепции (стратегии, основных положений) социаль-

но-экономического развития региона – субъекта Федерации.

Поэтому количество показателей, рекомендуемых для индикативно-

го планирования социально-экономического развития, не должно превы-

шать 40.

Первым шагом в организации взаимодействия органов власти регио-

на и муниципальных образований в области должна стать разработка ти-

пового макета программы социально-экономического развития муници-

пальных образований.

Внедрение в практику подобного документа на территории области позволит унифицировать соответствующие документы, что облегчит ана-

лиз и мониторинг программ социально-экономического развития муници-

пальных образований области и будет способствовать решению главной задачи – обеспечению согласования интересов города и региона.

Следующим шагом в совершенствовании взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований в области должно стать утверждение единой методики (порядка, регламента) отбора проектов и мероприятий для включения в муниципальную программу.

85

Взаимодействию органов власти региона и муниципальных образо-

ваний области может способствовать утверждение порядка согласования концепций социально-экономического развития муниципальных образова-

ний со стратегиями развития бюджетообразующих предприятий соответ-

ствующих муниципальных образований.

Завершающим этапом совершенствования взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований области должна стать раз-

работка методики «Порядок согласования, регистрации и учета программ социально-экономического развития муниципальных образований».

Контрольные вопросы для самостоятельной работы

1.Что позволяет достигнуть территориальное планирование?

2.Что позволяет определить стратегическое планирование?

3.Что относится к наиболее острым дисбалансам вследствие урбани-

зации?

4. Что наиболее важно совершенствовать в системах управления го-

родами?

5. Какими причинами определялся выбор формы планирования эко-

номического развития города?

6. Что собой представляет стратегический план социально-

экономического развития города?

7. Что является сущностной целью стратегического плана социально-

экономического развития города?

8.На какие части можно разделить аналитические исследования для формирования и обоснования концепции стратегического плана?

9.Что собой должна представлять концепция стратегического плана?

10.Что должно быть главной чертой стратегического плана?

11.Что собой представляет мониторинг стратегического плана?

12.Каковы сходства и различия процессов мониторинга и оценки стратегий?

86

13.На основе каких подходов формируется разработка документов стратегического развития территорий?

14.На какой период предполагается разрабатывать долгосрочные

исреднесрочные прогнозы социально-экономического развития области?

15.Кто будет заниматься прогнозированием социально-

экономического развития муниципальных образований?

16.Что должно входить в функции правительства области?

17.На какой основе предлагается разрабатывать индикативные планы?

18.Какую систему программных документов предлагается создать

вобласти?

19.Как производится расчет интегрального показателя комплексного развития городских округов?

20.Что характеризует ключевой показатель и как он рассчитывается?

21.Что включает система индикативного планирования социально-

экономического развития муниципальных образований?

22.Какие направления предусматривает прогнозирование по двум сценариям?

23.Какие направления совершенствования в процессе планирования развития территорий позволяет видеть анализ?

24.Какие главные противоречия обнаруживает практика индикатив-

ного планирования?

25. Для каких целей не решена проблема целесообразности и исполь-

зования различных систем?

26. Какие существуют шаги в организации взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований?

87

5.СИСТЕМНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ

ИМУНИЦИПАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

Планирование, являясь одним из наиболее важных элементов ме-

неджмента, требует системного формирования и применения. Развитие

в России социально-рыночных отношений и местного самоуправления

в условиях разграниченных полномочий между уровнями публичной вла-

сти определяет необходимость применения механизмов координации

и взаимодействия в процессе государственного и муниципального плани-

рования. Выделим основные сферы планирования: социально-

экономическое (стратегическое); территориальное; бюджетное.

В связи с этим построение систем планирования могло бы основываться на законодательстве и науке о менеджменте, но в условиях незавершенности реформ (местного самоуправления, бюджетной, административной)

в стране вполне объяснимо наличие разных взглядов на проблематику. Пе-

реход от централизованного распределения компетенций и ресурсов, ха-

рактерного для системы планирования советского периода, означает, что должна возникнуть система, которая гармонично учитывает интересы раз-

вития каждой из управляемых административно-территориальных единиц

(страны, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований).

Существуют три основные методологии формирования системы, имеющие своих сторонников: «сверху», «снизу», «последовательного прицепления вагонов к локомотиву».

Основные положения методических рекомендаций построения си-

стемного планирования адресованы прежде всего муниципальным образо-

ваниям.

Рассмотрим принцип одновременности формирования систем независимо от вида или уровня планирования на основе действующего

88

законодательства РФ и применения моделей эффективного менеджмента, а также с учетом законодательных норм, вступивших в действие в 2009-2010 гг.

5.1. Реальная российская ситуация

Мониторинг существующей ситуации в России показывает, что система планирования в полной мере не сформирована ни на одном из уровней государственного и муниципального управления. Наиболее «укомплектованной» в нормативно-правовом и методическом плане является система бюджетного планирования.

В ней определены не только компоненты, но и методики расчета многочисленных видов межбюджетных трансфертов (трансферт – передача другому лицу права владения именными ценными бумагами). Вместе с тем требуется совершенствование применения целевых программ в качестве инструмента планирования бюджетных расходов.

Схемы территориального планирования федерального уровня не существует, как не существует и документа, определяющего направления региональной политики. Приоритеты социально-экономического развития на данном этапе формализованы в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, в которой содержатся некоторые отраслевые стратегии на долгосрочную перспективу. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) определены основные направления развития Российской Федерации, но это документ концептуального характера, предполагающий формирование инструментов реализации намеченных векторов развития.

Система планирования федерального уровня значительно в большей степени формализована юридически: многие положения определены

89

в бюджетном, налоговом, градостроительном и земельном законодатель-

стве, постановлениях Правительства РФ. Слабым звеном по сравнению с системами федерального и регионального уровней выглядят муници-

пальные системы планирования.

Опыт правоприменительной практики современного планирования на муниципальном уровне невелик, исключением являются те муниципа-

литеты, которые в порядке конкурсного отбора Министерства финансов РФ были включены в программу реформирования «общественных финан-

сов» и сформировали основные элементы системы бюджетного и социаль-

но-экономического планирования, а также те немногие города, которые традиционно уделяли системному управлению первостепенное внимание.

Необходима активизация деятельности в сфере территориального плани-

рования.

Процедуры разработки документов территориального планирова-

ния весьма затратные. Наиболее подготовленными выглядят муниципа-

литеты, входящие в состав субъектов Российской Федерации, преду-

смотревших субсидии из региональных бюджетов муниципальным обра-

зованиям на формирование документов в соответствии с Градострои-

тельным кодексом Российской Федерации. Единая бюджетная система России во многом упрощает бюджетное планирование по сравнению с другими видами планирования, так как в бюджетом и налоговом зако-

нодательстве определены нормы и механизмы взаимодействия в форма-

те межбюджетных отношений.

В результате анализа систем государственного и муниципального планирования развития территорий, а также механизмов взаимодействия между ними можно сделать несколько выводов:

1. Координация между видами планирования внутри систем и взаи-

модействие между ними затруднены отсутствием сформированных систем или их несовершенством с позиции требований современного менеджмен-

та и законодательных норм.

90