Основы территориального планирования. Учебное пособие

2. Результативное применение механизмов координации и взаи-

модействия зависит от установления порядка принятия документов планирования и соблюдения норм принятых документов в процессе планирования.

3. Необходимы активная позиция управленцев высшего звена по отношению к вопросу системности планирования и достаточный уро-

вень профессионализма специалистов, формирующих документы плани-

рования.

Взаимодействие осуществляется в большей степени посредством бюджетного планирования. Наиболее оформленным, но не всегда приме-

нимым для территориального и бюджетного планирования является стра-

тегический аспект на уровне субъектов Российской Федерации. Большин-

ство регионов имеют документально оформленные долгосрочные страте-

гии развития, которые зачастую остаются декларативными документами.

Территориальное планирование более активно, но далеко не достаточно и полно формируется на муниципальном уровне.

Таким образом, говорить о взаимодействии в процессе планирования

(по причине отсутствия сформированных систем) на данном этапе не пред-

ставляется возможным, существует лишь взаимодействие отдельных эле-

ментов еще не сформированных систем.

5.2. Результаты и планы пилотного проекта

Учитывая актуальность существующих проблем в сфере государ-

ственного и муниципального планирования, в 2008 г. Фондом «Институт экономики города» при технической помощи Агентства США по между-

народному развитию был инициирован проект, посвященный вопросам комплексного планирования. В рамках проекта г. Азов Ростовской области был определен в качестве пилотной площадки для исследования проблем,

препятствующих качественному планированию.

91

В результате осуществления проекта получены следующие результаты:

– проведен анализ документов планирования в г. Азове и даны реко-

мендации по формированию системы социально-экономического, терри-

ториального планирования, организации планирования развития систем инженерных коммуникаций города, совершенствованию бюджетного пла-

нирования и финансового менеджмента;

–в течение года специалисты органа местного самоуправления имели возможность повысить свой профессиональный уровень, участвуя

всеминарах, проводимых экспертами Фонда, и получить практические рекомендации по структуре документов, их содержанию и процедурам внедрения;

–разработаны методические рекомендации по формированию

комплексной системы планирования, которые подлежат апробации и внедрению.

Кроме пилотного внедрения в г. Азове, методика применялась и в качестве одного из элементов комплексных проектов, реализуемых Фон-

дом в городах Уссурийске (Приморский край), Петропавловске-

Камчатском (Камчатский край), Рязани.

5.3. Основные положения методических рекомендаций

При разработке методики формирования комплексной системы пла-

нирования важно было избежать таких обманчиво простых вариантов, как произвольное установление жесткой очередности разработки плановых документов, а также смены прежней вертикали планирования «сверху вниз» на радикально-демократический вариант планирования «снизу вверх». Ни то и ни другое не соответствует реалиям времени и невозможно с практической точки зрения. Сложно требовать всерьез, чтобы региональ-

ные власти формировали свои документы планирования исключительно после и на основе анализа муниципальных документов; такая постановка

92

задачи в принципе некорректна. У каждого уровня публичной власти есть свой круг законодательно установленных полномочий, реализация кото-

рых невозможна без построения систем планирования своего уровня. Про-

цесс построения систем планирования включает установление порядка принятия решений в части планирования, разработку и внедрение самих документов планирования.

В условиях разграниченных полномочий документы планирования одного уровня ни законодательно, ни функционально не могут регули-

ровать процесс управления другого уровня, при этом в условиях един-

ства бюджетной системы и территориальной целостности государства необходимы адекватные механизмы взаимодействия. Внутри системы должны быть формализованные механизмы координации процесса пла-

нирования. Позиция построения идеальной модели комплексного плани-

рования «с нуля» также невозможна на практике, так как системы пла-

нирования разных уровней и субъектов управления имеют различную степень сформированное™. Кроме того, многие процессы планирования идут параллельно, существуют одновременно и предполагают тесное взаимодействие. На основе этих принципов были составлены методиче-

ские рекомендации.

В методике дано описание процедур формирования компонентов си-

стемы планирования (социально-экономического, территориального, бюд-

жетного), в том числе определены исходные данные для каждого вида планирования, структура и содержание документов планирования, а также процедуры согласования и утверждения.

Мониторинг практики муниципального управления показывает, что в процессе планирования возникает много ведомственных рассогласова-

ний, особенно на стадии бюджетного планирования. В большей степени это результат недостаточной практики или пренебрежения принципами целевого управления. Вместе с тем факты усиления конкуренции в вопро-

сах территориального развития очевидны.

93

Отсутствие документа федерального значения, вводящего общие по-

ложения в части социально-экономического планирования, снижает моти-

вацию управленцев муниципального уровня формировать документы,

определяющие стратегические направления развития муниципалитета. От-

сутствие документа целеполагания затрудняет эффективное территориаль-

ное и бюджетное планирование; на практике между этими видами плани-

рования зачастую возникают противоречия, нарушается последователь-

ность процедур. С позиции процесса управления определение целей и по-

становка задач должны быть осуществлены ранее, нежели планирование ресурсов.

В методических рекомендациях даны характеристики основных до-

кументов планирования по видам, законодательное и нормативно-правовое основания их применения, а также советы по формированию, согласова-

нию и утверждению каждого из них.

Вступившие в действие с 1 января 2009 г. положения ст. 179 Бюд-

жетного кодекса Российской Федерации определяют новые общие для всех уровней управления правила применения долгосрочных целевых программ в качестве инструмента планирования. Определение порядка применения целевых программ и порядка оценки их эффективности является первосте-

пенной задачей для тех муниципальных образований, которые еще не при-

няли подобные правила. В отсутствие порядка принятия решений о разра-

ботке, согласовании и реализации целевых программ их применение в ка-

честве инструмента планирования бюджетных расходов порождает «раз-

рушительную конкуренцию» ведомств за бюджетные средства и с 2009 г.

не позволяет привлекать субсидии на реализацию проектов в рамках со-

пряженных программ из других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Вопросам взаимодействия муниципальной системы планирования с системой планирования субъекта Российской Федерации посвящен от-

дельный раздел, в котором это взаимодействие представлено при опреде-

94

лении целей и задач, в процессе прогнозирования, в формате долгосроч-

ных целевых программ, при планировании бюджетных инвестиций, а так-

же осуществлении территориального планирования и планирования разви-

тия объектов коммунальной инфраструктуры.

В условиях отсутствия сформированных систем планирования раз-

вития следует основываться на нормах действующего законодательства,

хотя и оно подлежит дальнейшему совершенствованию.

Вместе с тем некоторые механизмы взаимодействия не применяются вопреки их законодательной легитимности. Кроме того, недооценивается возможность реализации проектов развития на следующих условиях:

–межмуниципального сотрудничества;

–создания национальных корпораций по территориальному, а не от-

раслевому принципу;

–создания агломераций на основе общности решаемых задач;

–широко развитой в некоторых зарубежных странах практики реа-

лизации крупных социальных проектов на уровне местного сообщества с применением инструментов государственного займа у населения и уча-

стием крупных компаний, осуществляющих деятельность на данной тер-

ритории.

Рассмотренные основные подходы к формированию систем плани-

рования и их взаимодействия не претендуют на полный охват взаимо-

связей и универсальность применения в такой сфере, как территориаль-

ное развитие в условиях местного самоуправления. В то же время рас-

ставленные акценты по основным положениям методических рекомен-

даций Фонда «Институт экономики города» определяют ориентиры для практических действий. Исследования по механизмам координации и взаимодействию систем государственного и муниципального планиро-

вания весьма важны и перспективны, поэтому их следует проводить и выяснять возможности с учетом накопленного практического опыта органов публичной власти.

95

Контрольные вопросы для самоподготовки

1. Что определяет необходимость применения механизмов коорди-

нации и взаимодействия в процессе государственного и муниципального планирования?

2. В каких аспектах оформления планирования предполагается прин-

цип системности?

3. Чем объясняется наличие разных взглядов на проблематику по-

строения систем планирования?

4.Какие существуют основные методологии формирования системы планирования?

5.На каком уровне государственного и муниципального управления сформирована в полной мере система планирования?

6.Почему не существует схема территориального планирования фе-

дерального уровня?

7. Почему система планирования федерального уровня формализо-

вана юридически?

8.Почему единая бюджетная система России во многом упрощает бюджетное планирование по сравнению с другими видами планирования?

9.Какие выводы можно сделать в результате анализа систем госу-

дарственного и муниципального планирования?

10. Посредством чего осуществляется взаимодействие между систе-

мами планирования?

11.Почему стратегии развития на уровне субъектов РФ зачастую остаются декларативными документами?

12.Почему нет взаимодействия в процессе планирования?

13.Какие результаты были получены в результате пилотного

проекта?

14.Какие сложности возникают при разработке методики формиро-

вания комплексной системы планирования?

96

15.Описание каких процедур дано в методике?

16.Что показывает мониторинг практики муниципального управления?

17.К чему приводит отсутствие документа федерального значения?

18.Что дано в методических рекомендациях?

19.Что порождает применение целевых программ в качестве ин-

струмента планирования бюджетных расходов в отсутствие порядка при-

нятия решений для их разработки?

20. На чем следует основываться в условиях отсутствия сформиро-

ванных систем планирования развития?

21.На каких условиях недооценивается возможность реализации проектов развития?

22.Почему исследования по механизмам взаимодействия систем государственного и муниципального планирования следует изучать и что нужно при этом учитывать?

97

6. ИНТЕГРИРОВАННОЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ

Рассмотрим данную тему на примере Германии, так как в России по-

ка не найдено практического решения этой проблемы.

Регионы и муниципальные образования в Германии многообразны.

Различаются их ландшафты, природные условия, местные традиции, куль-

тура и достопримечательности и, самое главное, экономическое положе-

ние. Существуют экономически развитые регионы и регионы с высоким уровнем безработицы, недостаточными перспективами для молодежи и,

как следствие, высоким уровнем миграции молодого и более образованно-

го населения.

Ключевой предпосылкой для положительных изменений в будущем является анализ слабых и сильных сторон региона. У каждого из них есть только ему присущие сильные стороны, которые могут служить основой для будущего развития. Потенциал развития региона лучше всего могут оценить люди, живущие в регионе. Именно на этом должно основываться интегрированное развитие территории. Не существует одного идеального решения проблем регионов: то, что подошло одному, еще долго не будет доступно для другого.

Региональное развитие основывается в большей степени на имею-

щемся потенциале и специальных знаниях населения региона.

Совместная работа политиков, представителей управления и раз-

личных секторов экономики, граждан во благо их региона – основа успешного развития. Предпосылкой для успешного преодоления про-

блем являются общие усилия по распознаванию и использованию по-

тенциала региона. Участвовать в этом процессе и предлагать пути разви-

тия региона должно максимальное количество участников (граждане,

политики, предприятия, союзы и общества, администрация), играющих важную роль в жизни региона.

98

Центральным пунктом интегрированного развития территории явля-

ется партнерство политиков и управленцев, граждан, экономики и науки.

При этом речь идет не о поиске решений для отдельных секторов,

а общих принципах развития региона. Вопрос правильно ставить следую-

щим образом: «Какую пользу может принести сотрудничество между ор-

ганизациями, занимающимися охраной природы, и представителями сель-

ского хозяйства жителям нашего региона и какую выгоду извлекут данные партнеры из сотрудничества?», а не «Как я могу продать свою продукцию или как я могу защитить какую-либо территорию?». Назначение интегри-

рованного развития территории – обеспечить гармонию между социаль-

ными, культурными и экономическими потребностями при сохранении благоприятной экологической обстановки. Различные варианты использо-

вания территории рассматриваются по нескольким позициям: экономика,

экология и социальное развитие.

Интегрированное развитие территории – это основанный на гео-

графическом положении долгосрочный принцип, охватывающий все сферы активности в регионе, предполагающий постоянное обучение и совместную работу. Целью интегрированного развития территории

является интеграция различных секторов деятельности в одну общую стратегию развития.

Как поощряется разработка проектов интегрированного развития в регионах на политическом уровне? ЕС поддерживает местные инициа-

тивные группы в рамках программы «Инициативное объединение содей-

ствия развитию регионов».

Правительство ФРГ в рамках долгосрочной стратегии развития при-

ступило к реализации проекта «Активные регионы, административно-

территориальные образования определяют будущее». В стране 18 регионов разрабатывают программы развития на основе концепции партнерства.

В различных федеральных землях предпринимаются попытки сти-

мулировать интегрированное развитие территории, как, например, про-

99

грамма территориального развития в федеральной земле Гессен, анализ структуры и развития территории в Шлезвиг – Гольдштейне или проект

«Пленум» в земле Баден-Вюртемберг. Эти программы поддерживают ре-

гионы, пытающиеся найти новый путь развития, путь, основанный на осо-

бенностях региона, принципах партнерства и интегрированного развития.

С введением новых принципов интегрированное развитие террито-

рии стало существенной частью совместного проекта ФРГ и федераль-

ных земель «Улучшение сельскохозяйственной структуры и береговой охраны».

В новых принципах интегрированного развития территории объ-

единены программы обновления деревень, землеустройства, структури-

рованного сельскохозяйственного развития, в них заложены концепции территориального управления и интегрированного развития территории.

Тем самым будет обеспечена лучшая интеграция ранее разрозненных мероприятий и их направленность на развитие регионов. Территориаль-

ное управление призвано способствовать целенаправленному осуществ-

лению выработанной стратегии в регионах. Новые принципы будут спо-

собствовать и повышению доходов местных работников сельского хо-

зяйства, в том числе вне первичных рынков потенциального дохода, свя-

занных с сельскохозяйственными и несельскохозяйственными видами деятельности. Стимулирование инвестиционной деятельности является приоритетной задачей не только в достаточно специализированной сфе-

ре сельского хозяйства.

6.1. Интегрированное территориальное развитие и его концепция

Толчком к началу интегрированного развития территории, например,

может стать то, что у отдельных действующих лиц или групп, состоящих из союзов и объединений, предприятий, представителей сельского или лесного хозяйства, политики или заинтересованных граждан, возникает

100