Основы территориального планирования. Учебное пособие

11.Что включают материалы по обоснованию проектов генеральных планов в текстовой форме?

12.Как осуществляется подготовка и утверждение генерального плана населенного пункта?

13.Какие документы представляет согласительная комиссия по ге-

неральному плану, их содержание?

14.Что содержится в плане реализации генерального плана?

15.Как проводятся публичные слушания по проектам генеральных планов населенных пунктов?

16.Какие решения принимаются с учетом публичных слушаний по проектам генеральных планов населенных пунктов?

17.Кто несет расходы, связанные с проведением государственной экспертизы проекта документа территориального планирования?

18.Кем проводится государственная экспертиза проектов докумен-

тов территориального планирования?

19. В каком случае проведение государственной экспертизы осу-

ществляется бесплатно?

20.Какой срок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования?

21.Кем устанавливается порядок проведения и размер оплаты за проведение государственной экспертизы проектов документов территори-

ального планирования?

22. С кем осуществляется совместная подготовка проектов докумен-

тов территориального планирования?

23. Кто вправе выступать с инициативой о совместной подготовке проектов документов территориального планирования?

71

4. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ НА ОСНОВЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

В соответствии с новым градостроительным кодексом территориаль-

ное планирование направлено на определение данному назначения терри-

торий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий,

развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспе-

чения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации,

ее субъектов, муниципальных образований.

Территориальное планирование позволяет субъектам планирования существенно повысить эффективность использования имеющихся ресур-

сов с целью достижения положительного эффекта.

Речь идет об усилении методологических подходов, связанных с вы-

работкой стратегических планов. Такого рода планирование позволяет определить, над чем сосредоточить усилия, сконцентрировать организаци-

онные, финансовые и иные ресурсы и как их распределить во времени.

В одном случае это может быть экологическое состояние, другом – обес-

печение рабочими местами, третьем – наполнение бюджета. Часто резуль-

татами стратегического планирования могут стать не развитие новых форм деятельности, объектов, а недопущение или искоренение негативных явле-

ний и тенденций.

Территориальное планирование предполагает разработку оптималь-

ной с социальной точки зрения траектории движения к запланированному состоянию города и городской среды.

Траектория движения должна обеспечивать минимум использования ресурсов при максимальном эффекте достижения результата на каждый момент времени при недопущении снижения качества проживания людей в городе.

72

Территориальное планирование должно определять, какие действия можно делать сегодня с позиций достижения желаемого состояния, а какие – нельзя. Поэтому документы территориального планирования должны яв-

ляться основой для отбора действий полезных и допустимых и недопуще-

ния действий, блокирующих перспективное развитие.

Новые экономические условия заставили исследователей и практи-

ков искать адекватные формы и методы территориального планирования,

в частности пытаться по опыту зарубежных стран применить принципы и технологии стратегического планирования, реализуемые на уровне пред-

приятия, к социально-экономическим территориальным системам.

За последние годы в российской практике попытки использовать технологии стратегического планирования в муниципальном управлении характерны для наиболее активных субъектов РФ и городов.

Стратегическое планирование городского развития – это, по суще-

ству, возрождение утраченных в годы перестройки навыков перспективно-

го планирования, которые необходимо применить в условиях рыночной экономики и демократизации общественных отношений. В настоящее вре-

мя перечень городских планов и программ стратегического характера внушителен. Но если в начале этого процесса, в 1990-е годы преимуще-

ственно перенимался иностранный опыт, то сегодня все чаще используется опыт российских городов.

Практическая значимость планов зависит от многих факторов. Не-

оспоримым условием является качество планового документа: обоснован-

ность выбора приоритетов, последовательность осуществления программ,

нормативно-правовая и административная поддержка плановых мероприя-

тий и т. д. Не менее важное условие – регулярный и грамотно налаженный мониторинг реализации плана. Этому уделяется значительно меньше вни-

мания. Между тем только хорошо налаженный мониторинг дает возмож-

ность сверять реалии с планом и при необходимости уточнять траектории городского развития, превращая планы в рабочие документы.

73

Сосредоточение на сравнительно небольших территориях огромных масс людей повлекло за собой в XX веке шлейф масштабных проблем,

пренебрежение которыми может привести к драматическим последствиям для всего человечества.

К наиболее острым дисбалансам, являющимся во многом следствием урбанизации, относятся:

–рост безработицы;

–бездомность;

–преступность;

–сокращение продолжительности жизни;

–рост заболеваемости;

–национальные и расовые конфликты;

–загрязнение окружающей среды: воды, воздуха, почвы;

–катастрофы как следствие активной хозяйственной деятельности.

Решение этих проблем требует совершенствования систем управле-

ния городами. Важнейшей задачей при этом является предотвращение усу-

губления негативных процессов в городах, что достигается регулировани-

ем городского развития в направлении максимально удобной и безопасной жизни горожан.

4.1. Разработка стратегического плана социально-экономического развития города

Опыт городского планирования в конце 1990 – начале 2000-х годов свидетельствует о том, что в городах выбирались различные формы пла-

нирования экономического развития: долгосрочные и среднесрочные пла-

ны, текущие программы социально-экономического развития, традицион-

ные «Основные направления социально-экономического развития» и стра-

тегические планы, долгосрочные прогнозы и программы управления горо-

дом. Выбор определялся разными причинами: предпочтениями городской администрации, рекомендациями экспертов, традиционными навыками

74

в работе, политическими соображениями и, конечно, осознанием необхо-

димости видения перспектив городского развития, а также позитивного влияния на ситуацию.

Наибольшее распространение в практике перспективного планиро-

вания развития городов России получили механизмы стратегического пла-

нирования.

Стратегический план социально-экономического развития города яв-

ляется рекомендательным документом – договором о сотрудничестве,

представляющим собой открытое добровольное соглашение между вла-

стью, бизнесом и городским сообществом.

Важно определить сущностную (основную) цель стратегического плана социально-экономического развития города. В практике городского планирования часто встречаются различные формулировки цели: «устой-

чивое развитие», «сбалансированное развитие», «комплексное развитие», «позиционирование города» и др. Между тем следует понимать, что пла-

нирование – это одна из важнейших функций управления городом в четко обозначенном правовом поле. Поэтому формулировка основной цели стра-

тегического плана социально-экономического развития города как мини-

мум должна соответствовать положениям Конституции Российской Феде-

рации (ст. 7), а именно: «Российская Федерация – социальное государство,

политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих до-

стойную жизнь и свободное развитие человека».

Исходя из этого сущностной целью стратегического плана социаль-

но-экономического развития города является обоснованный выбор направ-

лений городского развития и гибких инструментов для их осуществления,

позволяющих каждому человеку реализовать свой потенциал и вести здо-

ровую, полноценную, творческую жизнь.

Процесс разработки стратегических планов социально-экономи-

ческого развития проходит, как правило, в несколько этапов. Рассмотрим эти этапы более подробно.

75

Предплановые работы. Важный этап разработки стратегического плана – это собственно аналитические исследования для формирования и обоснования концепции плана. Условно их можно разделить на три части.

Анализ социально-экономической ситуации в городе позволяет уви-

деть город и городское сообщество во всем многообразии их функций и условий осуществления. Идентификация города в системе городов мира наиболее интересна для сравнения с городами, тождественными по типу расселения, структуре хозяйствования, перспективам развития, а также с наиболее успешными городами. Важной составляющей исследования следует считать анализ практики планирования развития городов, опыта постановки целей, реализации плановых заданий, мониторинга и оценки реализации плана.

Изучение мнения городского сообщества об экономических и соци-

альных проблемах города представляет собой новый подход к планирова-

нию городского развития.

Следующим шагом на пути формирования стратегического плана является разработка сценарных прогнозов и приоритетов городского развития.

Концепция стратегического плана. Концепция должна представ-

лять собой четко структурированный рабочий материал, включающий обоснование и определение стратегических целей, задач, а также меропри-

ятий по их реализации, которая в дальнейшем отражается в конкретных программах и действиях. Особое значение имеет нормативно-правовое обеспечение реализации плана, а также административная поддержка, т. е.

инструменты реализации плана.

Стратегические цели – это долгосрочные гуманитарные цели, после-

довательная реализация которых улучшит среду жизнедеятельности насе-

ления города в широком смысле этого слова.

Вописании конкретных задач подробно излагается, каким образом

ив каких направлениях будут осуществляться преобразования для дости-

76

жения стратегических целей. Задачи стратифицируются по отраслям и сферам городского хозяйства.

Пути достижения поставленных в стратегическом плане целей и за-

дач раскрываются далее в целевых программах социального и экономиче-

ского развития.

Стратегический план социально-экономического развития города по своему правовому статусу вряд ли может быть законом, поскольку участ-

ники берут на себя добровольные обязательства. Главной его чертой должна быть публичность. Вместе с тем было бы целесообразным приня-

тие его городской думой или иным действующим в городе органом пред-

ставительной власти. Исполнительная власть может утверждать инстру-

менты реализации плана: целевые программы, а также легитимизирующие их нормативно-правовые документы.

Мониторинг стратегического плана социально-экономического

развития города. Реализация задач перестройки экономических и соци-

альных отношений происходит в России крайне неравномерно. Это касает-

ся как последовательности решения задач, так и успехов, достигнутых в различных сферах экономической и социальной жизни. Снижение эф-

фекта преобразований (а иногда и отрицательный эффект) в каждом кон-

кретном случае заслуживает специального анализа его причин. Среди множества причин одна неизменна – это отсутствие или формальное про-

ведение мониторинга реализации принятых программных документов, т. е.

исключение из процесса управления реализацией плана «обратной» связи,

что помогало бы понять эффективность внедрения программ и позволяло корректировать плановые задачи в процессе их осуществления.

Мониторинг и оценка. Часть программного цикла, включающая мониторинг и оценку, является наименее разработанной. В ряде городов при разработке стратегий предпринимались попытки включить в план си-

стему мониторинга и оценки реализации плана для дальнейшего практиче-

ского применения, но, как правило, это касалось не целей и задач, а целе-

77

вых программ и мероприятий. Кроме того, очень часто в планах встречает-

ся смешение понятий мониторинга и оценки, между тем они имеют прин-

ципиальные отличия, что показано в таблице.

Сходства и различия процессов мониторинга и оценки плана

Сходство

Мониторинг и оценка реализации плана – инструменты управления процессом планирования

Мониторинг и оценка реализации плана используются для поиска оптимальных путей реализации плана

Мониторинг и оценка результативности являются сегодня одной из важнейших составляющих программ и планов в развитых странах Европы и Северной Америки. На их проведение предусматриваются значительные средства, доля которых может колебаться в очень широких пределах и до-

ходить до 15 % бюджета, предназначенного для разработки плана.

4.2. Региональное стратегическое планирование

Разработка документов стратегического развития территорий в пре-

делах региона формируется на основе двух подходов – индикативного планирования и программно-целевого управления.

Для муниципальных образований области формируется единая мето-

дология разработки документов стратегического развития.

78

Прогноз социально-экономического развития области на долгосроч-

ную перспективу (10-летний период) предполагается разрабатывать раз в 5 лет. На основе этого прогноза правительство области осуществляет раз-

работку стратегии социально-экономического развития области на долго-

срочную перспективу. Среднесрочный прогноз социально-экономического развития области предполагается разрабатывать на период от 3 до 5 лет.

Допускается, что этот прогноз ежегодно будет корректироваться в процессе разработки краткосрочного прогноза социально-экономического развития области, который подготавливается ежегодно. Прогнозированием социаль-

но-экономического развития муниципальных образований области будут заниматься органы их местного самоуправления.

В функции правительства области должны входить ежегодная разра-

ботка и согласование с органами местного самоуправления индикативных планов социально-экономического развития муниципальных образований.

Индикативные планы предлагается разрабатывать на основе комплексного анализа социально-экономической ситуации, прогнозов социально-

экономического развития, а также программ развития области и муници-

пальных образований. Индикативный план социально-экономического развития муниципального образования подготавливается на основании утвержденного макета индикативного плана социально-экономического развития территорий области. Он станет составной частью заключаемых соглашений между областным правительством и органами местного само-

управления муниципального образования о взаимодействии в вопросах со-

циально-экономического развития.

В регионе предполагается создать четырехуровневую систему про-

граммных документов, куда будут входить:

–программы социально-экономического развития;

–областные, целевые программы;

–программы правительства области;

–ведомственные программы.

79

В каждом муниципальном образовании формируется своя норматив-

но-правовая база по обеспечению планирования развития территории на основании программно-целевого подхода.

Характеристики уровня социально-экономического развития каждо-

го из городских округов и муниципальных районов, а также результаты анализа развития городских округов определяются с использованием инте-

грального анализа. Несмотря на определенную условность, интегральный показатель позволяет оценить динамику социально-экономического разви-

тия каждого города и устойчивость его позиции в рейтинге.

Расчет интегрального показателя комплексного развития городских округов проводится поэтапно. На первом этапе по каждому из базовых оценочных индикаторов определяется ранг каждого из городских округов,

а также ранг среднеобластного значения, начиная с лучшего значения

(первое место) и заканчивая худшим значением (последнее место). Затем полученные ранги суммируются и определяется интегрированный ранг по сводному показателю комплексного развития городских округов. Послед-

ний этап – расчет балльной оценки по каждому из показателей для каждого из городских округов.

Ключевой показатель – «процент достигнутых индикаторов от об-

щего их числа». Он характеризует, по какой доле из установленных для данного муниципального района индикаторов было выполнено постав-

ленное условие. Расчет этого показателя осуществляется в два этапа.

Сначала сопоставляются ожидаемые и фактические значения по всем установленным индикаторам и делаются выводы, был ли достигнут каж-

дый из них. Затем соотносятся количество достигнутых индикаторов и общее количество.

Согласно вышеприведенным данным, большинство сельских райо-

нов смогли достичь более половины установленных значений индикато-

ров. Такие результаты выполнения индикативных планов обусловлены не только объективными трудностями достижения установленных значений,

80