Основы территориального планирования. Учебное пособие

руководства вышестоящего уровня. Оказалось, что губернатор области с большим интересом следил за этой полемикой и «болел» за муниципа-

лов. Когда муниципалы «победили», губернатор отметил это как достиже-

ние Департамента градостроительства. Таков существенный результат публичных слушаний.

Публичные слушания нужны муниципальной администрации для то-

го, чтобы получить оценку качества проекта жителями территории и пред-

ставителями бизнеса, которые своими ресурсами и активностью осуществ-

ляют градостроительные изменения («право человека на благоприятные условия жизнедеятельности»).

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ в территориаль-

ном планировании должен быть достигнут баланс социальных, экономиче-

ских, экологических и иных факторов. Показателем того, что баланса нет,

являются конфликтные публичные слушания. В такой ситуации муници-

пальный управляющий может «играть на стороне» жителей, принимая ре-

шение о том, что нужно доработать проект и тщательно подойти к анализу факторов.

Результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер.

Поэтому нужно использовать публичные слушания как ресурс для того,

чтобы добиться высокого качества проекта.

Целесообразно организовать процесс участия субъектов градострои-

тельных отношений в территориальном планировании в подходе управле-

ния конфликтом. Суть подхода состоит в том, чтобы отработать конфликт-

ную ситуацию на этапе планирования, а не строительства. Укоренилось представление о том, что у «хорошего» управляющего конфликтов нет.

Однако, что у «хорошего» управляющего конфликтное взаимодействие осуществляется на схемах проекта генплана и в диалоге, то у «плохого» –

на стройплощадке и в силовом противодействии жителей и ОМОНа.

Следовательно, задача состоит в том, чтобы обеспечить конфликтное взаимодействие на этапе планирования, причем желательно на этапе целе-

111

полагания. Необходимо не подавлять конфликт, не избегать его, а работать с ним, как с ресурсом повышения качества планирования.

Большинство российских проектировщиков продолжают реализовы-

вать концепцию рационального размещения производительных сил. Часто используются фразы: «город – это организм» или «город – это система».

Однако при анализе содержания генпланов чаще всего обнаруживается представление города в виде функциональной структуры.

Мэр одного из областных центров спросил молодежь, почему она уезжает, хотя муниципалитет столько денег тратит на то, чтобы ее удер-

жать. И получил ответ: «Этот город не для молодых». А «пивной король» в этом же городе заметил, что городское пространство не формирует устойчивых людских потоков, и он не знает, где ему пивные точки ставить.

Понятно, что сообщить о параметрах, которые создадут в городе простран-

ство для молодых или учтут специфические требования бизнеса, могут только представители этих групп.

Контрольные вопросы для самоподготовки

1.Ha чем должно основываться интегрированное развитие территории?

2.Что является предпосылкой для успешного преодоления возника-

ющих проблем?

3.Что является центральным пунктом интегрированного развития территории?

4.Что является назначением интегрированного развития территории?

5.Что является целью интегрированного развития территории?

6.Какие программы объединены в новых принципах интегрирован-

ного развития территории?

7.Что является первым шагом на пути к концепции развития региона?

8.Какой должна быть концепция интегрированного развития терри-

тории?

112

9.Что является предпосылкой для разработки концепции?

10.Для чего создаются рабочие группы?

11.Какова роль привлеченных консультантов?

12.Опишите ситуацию подготовки документов территориального планирования в РФ. Дайте оценку?

13. Почему чиновники стараются свести публичные слушания

кформальности?

14.Почему складывается абсурдная ситуация с публичными слуша-

ниями проектов?

15. В чем состоят причины свести к минимуму возражения, связан-

ные с проектами?

16. В чем состоит технологическое решение для учета целей и инте-

ресов?

17. Какие складываются позиции при организации процесса террито-

риального планирования?

18. В чем выражаются подходы социалистического градостроитель-

ного проектирования?

19. В чем разница между европейским и отечественным градострои-

тельным проектированием?

20.Что отражается на картосхеме?

21.В чем сущность организационно-деятельностной игры (ОДИ)?

22.Что вырабатывают на первом этапе ОДИ?

23.Что вырабатывают на втором этапе ОДИ?

24.Какую задачу решают при организации публичных слушаний?

25.Что нужно делать, чтобы информация о проекте стала интересной?

26.Для чего нужны публичные слушания муниципальной админи-

страции?

27.Что предполагается выяснить в ходе публичных слушаний?

28.В чем состоит суть подхода управления конфликтом?

29.В чем состоят заблуждения российских проектировщиков?

113

7.ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

ВЗОНЕ ВЛИЯНИЯ ГОРНЫХ РАБОТ

Современная действительность и законодательство Российской Фе-

дерации в области землепользования и земельных отношений не допуска-

ют принятие органами местного самоуправления каких-либо администра-

тивно-управленческих решений о резервировании земель, их изъятии, пе-

реводе земель из одной категории в другую в отсутствие документов тер-

риториального планирования.

Градостроительный кодекс Российской Федерации 2004 г. (далее ГК РФ) рассматривает территориальное планирование как планирование развития территорий через установление:

–функциональных зон;

–зон планируемого размещения объектов капитального строитель-

ства для государственных или муниципальных нужд;

– зон с особыми условиями использования территорий.

7.1. Обеспечение устойчивого развития территории

Территориальное планирование сегодня является основой развития и организации земель поселений (населенных пунктов), Оно призвано определять назначение территорий, исходя из совокупности социальных,

экономических, экологических и других факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учитывая при этом интересы граждан, ком-

мерческих и общественных объединений, Российской Федерации, ее субъ-

ектов и муниципальных образований.

Под устойчивым развитием территорий современное градострои-

тельное законодательство понимает следующее при осуществлении градо-

строительной деятельности. Это:

114

– обеспечение безопасности и благоприятных условий жизнедея-

тельности человека;

– ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной дея-

тельности на окружающую среду;

– обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

На основе документов территориального планирования разрабатыва-

ется документация по застройке территорий населенных пунктов.

Территориальное планирование населенных пунктов согласно ГК РФ как вид градостроительной деятельности должно осуществляться:

–с соблюдением требований технических регламентов;

–с соблюдением требований безопасности территорий, инженер-

но-технических требований, требований гражданской обороны, обеспе-

чением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техно-

генного характера, принятием мер по противодействию террористиче-

ским актам;

– с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологи-

ческой безопасности;

– с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Территориальное планирование призвано решать все вопросы фор-

мирования благоприятных условий труда и проживания населения на определенных территориях одновременно и рационально, учитывая такие требования, как функциональность, безопасность, комфортность, эконо-

мичность, эстетичность; такие регламенты, как технические и санитарно-

гигиенические; такие факторы, как природно-географические, социальные и климатические, т. е.:

– функционально и экономично, с учетом требований санитарной ги-

гиены и норм безопасности размещать территориальные зоны различного назначения относительно друг друга;

115

– функционально и экономично, с учетом норм безопасности про-

кладывать новые или реконструировать существующие автодороги и ин-

женерные сети;

– функционально (удобно для населения) размещать общественные центры поселений и объекты культурно-бытового обслуживания населе-

ния (КБО);

– функционально и экономично, с учетом норм безопасности разме-

щать объекты капитального строительства государственного и муници-

пального значения;

–функционально, с учетом требований безопасности и экономики использовать подземное пространство населенного пункта;

–учитывать сохранность памятников истории и архитектуры, уни-

кальные природные заповедники, выделяя особо охраняемые территории;

– выделять зоны особого режима использования земель населенных

пунктов.

7.2. Обеспечение землепользования и прав на землю

Планирование использования земель поселений тесно связано не только с вопросами экологии, гигиены, безопасности и экономики, но и вопросами землепользования, права на землю.

«Право на землю» по своему содержанию достаточно многогранно.

Оно отражает право на хозяйственную деятельность, право распоряжения землей и право разрешенного использования земельных ресурсов.

Право на хозяйственную деятельность отражает его экономическую и финансовую сторону и рассматривает землю как объект экономической деятельности (недра, леса, водоемы, почвы, площадки для строительства).

Конечно же, это право на труд, а также право на присвоение материальных благ по результатам труда.

Право распоряжения земельным участком отражает юридические права субъекта на земельный участок, а именно право осуществлять сдел-

116

ки с земельным участком, и определяет юридический статус землепользо-

вателя (собственник, арендатор, владелец).

Право использования земель населенных пунктов и право на их за-

стройку определяет особый вид права, характеризующий взаимоотноше-

ния органов местного самоуправления и субъекта хозяйственной деятель-

ности по отношению к определенному земельному участку населенного пункта, в результате которых создаются условия устойчивого развития му-

ниципальных образований. Право использования земель населенных пунк-

тов и право на их застройку в условиях рыночной экономики и формиро-

вания новых отношений в области землепользования тесно связаны с по-

нятиями разрешенное использование и разрешенное строительство. Кроме того, такой вид права рассматривает вопросы ограничений на использова-

ние земель и застройку. Градостроительные ограничения и юридические обременения (сервитуты) определяют особый режим использования опре-

деленных территориальных зон и участков.

7.3. Зонирование территорий

Современный Градостроительный кодекс ввел понятие «градострои-

тельное зонирование» как зонирование территорий муниципальных обра-

зований в целях:

–определения территориальных зон;

–установления в этих зонах градостроительных регламентов.

При этом градостроительный регламент определен как «устанавли-

ваемые в пределах границ территориальной зоны виды разрешенного ис-

пользования и предельные параметры земельных участков, параметры раз-

решенного строительства и ограничения по использованию».

Установление регламента использования земель и застройки насе-

ленных пунктов является важнейшей составляющей при организации тер-

риторий в целях обеспечения их благоприятного развития. Механизм зо-

117

нирования направлен на уменьшение вероятности конфликта между раз-

личными видами хозяйственной деятельности в поселениях. Документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территори-

альные зоны и градостроительные регламенты, выступают «Правила зем-

лепользования и застройки».

Таким образом, разрешенное использование земельного участка устанавливается на основе градостроительного зонирования и регламен-

тов, определяющих основной вид использования (застройки) и виды гра-

достроительных ограничений.

Градостроительные регламенты и правила землепользования и за-

стройки согласно ГК РФ в совокупности с территориальным планировани-

ем должны решать вопросы обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, сохранения окружающей среды, со-

здания условий для развития территорий, обеспечения прав правооблада-

телей земельных участков и другой недвижимости, создания условий для инвестиций в различные отрасли хозяйственной деятельности.

Сегодня практически все субъекты хозяйственной деятельности в той или иной мере влияют на окружающую среду и близлежащие терри-

тории. Некоторые производственные предприятия (промышленные, транс-

портные, коммунальные) значительно ухудшают экологическую обстанов-

ку районов, влияют на безопасность жизнедеятельности населения, что от-

рицательно отражается в целом на экономике поселений (налоговой поли-

тике, инвестициях, деятельности рынка недвижимости), обесценивая на рынке недвижимости имущество лиц, оказавшихся в зоне влияния таких производственных предприятий.

Градостроительное зонирование и установление видов разрешенного использования и застройки территориальных зон имеет огромное значение для промышленных населенных пунктов, особенно тех, где промышлен-

ные предприятия занимают большие территории, а производство носит яв-

но выраженный техногенный характер (взрыво-, пожароопасное, выделя-

118

ющее в окружающую среду вредные вещества и др.). В таких населенных пунктах важным моментом является выявление зон с особыми условиями использования территорий, для которых:

– устанавливаются четкие границы на основании нормативных до-

кументов и расчетов;

– устанавливаются виды разрешенного использования и строитель-

ства (градостроительные регламенты);

– определяется лицо, несущее ответственность за соблюдение этих регламентов.

Зоны с особыми условиями использования территорий согласно ГК РФ – это охранные, санитарно-защитные, зоны охраны объектов культур-

ного наследия (памятников истории и культуры); водоохранные, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов.

Установление зон с особыми условиями использования территорий имеет особое значение для уральских горнопромышленных населенных пунктов.

Для понимания проблемы, возникшей при современном хозяйствен-

ном устройстве поселений горнопромышленного комплекса Урала, необ-

ходимо обратиться к общим принципам формирования и развития городов,

основным видам жизнедеятельности городского населения и особенностям организации городских территорий. Первоосновой возникновения и разви-

тия населенного пункта являются градообразующие факторы и объекты.

Градообразующие факторы, в результате которых возникает и развивается любой населенный пункт, могут быть представлены различными направ-

лениями. Это могут быть уникальные природные ландшафты или богатые месторождения полезных ископаемых, историческое наследие в виде па-

мятников архитектуры или выгодное географическое положение, где пере-

секаются многочисленные транспортные артерии.

Горнорудный комплекс отличается от других сфер материального производства наиболее мощным воздействием на состояние окружаю-

119

щей природной среды с серьезными экологическими последствиями в связи с постоянно возрастающими масштабами изъятия природных ре-

сурсов. Особенностью горнодобывающего промышленного производ-

ства является добыча полезных ископаемых как открытым, так и под-

земным способами.

Открытый способ (карьеры, прииски) использует значительные по площади земельные участки. В результате окончания горных работ оста-

ются видоизмененные ландшафты, т. е. земли, зачастую не пригодные не только для строительства, но и дальнейшего использования в других це-

лях, меняется экологическая обстановка района. Все это негативно влияет на природу и человека. Небезопасно и непосредственное ведение горных работ, частью которого являются взрывные работы, шум, пыль, а неза-

крепленные борта карьеров, обрушаясь и осыпаясь, продолжают процесс деградации земель. Огромные площади карьеров, включая их санитарно-

защитные зоны, представляют собой земли особого режима использова-

ния. Санитарно-защитные зоны, отделяющие карьер от застройки поселе-

ния, ограничены в использовании и застройке – в них запрещено строи-

тельство зданий и сооружений гражданского назначения, а также устрой-

ство зон отдыха.

Подземный способ связан с устройством сооружений глубинного за-

ложения (шахт и рудников). В процессе разработки рудных и других ме-

сторождений из недр изымаются полезные ископаемые и вмещающие по-

роды, оставляя пустоты в толще горных пород на разных глубинах.

Технологический процесс ведения горных работ (с различными си-

стемами разработки) допускает закладку выработок бетоном, породой, за-

иловкой. По окончании горных работ, после отработки месторождения или закрытия предприятия вследствие его нерентабельности, что характерно для условий рыночной экономики, в обязательном порядке должна произ-

водиться ликвидация или консервация горных выработок (сухая или мок-

рая) с последующим обязательным осуществлением мероприятий, исклю-

120