Основы территориального общественного самоуправления. Монография

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ

Е. С. Ведяева, А. А. Гребенникова

ОСНОВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Монография

Вузовское образование Саратов • 2017

4

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время одной из наиболее актуальных является задача решения проблем развития локальных территорий. Однако органы государственного управления и органы местного самоуправления часто не могут решать их самостоятельно, в первую очередь, из-за территориальной удаленности. В этой связи резко возрастают роль и значение новых субъектов управления, занятых решением вопросов территориального развития и, в конечном итоге, способных внести значительный вклад в социально-экономическое развитие территории муниципального образование, – органов территориального общественного самоуправления.

Концептуальное осмысление исторического опыта становления и развития территориального общественного самоуправления в России, исследование традиций и инноваций в процессе современной модернизации данного социального института позволяет выяснить причины его современного проблемного состояния, обозначить пути выхода из кризиса, раскрыть сущность и роль в развитии системы местного самоуправления.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начался новый этап реформирования институтов местного самоуправления. Данный закон создал необходимые правовые условия, позволяющие привлекать жителей к решению вопросов местного значения, к управлению местными делами. Именно органы ТОС несут в себе новое начало, базируясь на иной социальной основе в целях активизации участия населения в самоуправлении на локальной территории.

Территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления1.

Особенность территориального общественного самоуправления проявляется в том, что этот институт местного самоуправления максимально приближен к жите-

1Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Российская газета. 2003. Ст. 27.

5

лям муниципального образования. Кроме того, он тесно связан с такими формами непосредственной демократии, как собрания, конференции граждан по месту жительства, на которых решаются вопросы избрания и переизбрания органов ТОС, организации благоустройства территории и охраны общественного порядка, принятия программ деятельности органов ТОС и отчетов об их исполнении. В осуществлении территориального общественного самоуправления участвуют жители, проживающие на соответствующей территории.

Развитие территориального общественного самоуправления в Российской Федерации активно обсуждается в последнее время как на федеральном, так и региональных уровнях. Этот вопрос регулярно включается в повестку дня Общероссийского Конгресса муниципальных образований, который считает территориальное общественное самоуправление перспективным направлением.

Президент Владимир Путин достаточно высоко оценивает роль территориального общественного самоуправления: «ТОСы на сегодняшний день являются первичным звеном органов местного самоуправления, где формируются основные посылы для власти и основная цель их, прежде всего, улучшение качества жизни населения»2 . Именно через органы ТОС жители участвуют в демократических процессах, становятся ответственными за развитие локальной территории в частности и государства в целом. Самоорганизация граждан в рамках территориального общественного самоуправления меняет их сознание, оставляет в прошлом стереотип о том, что управление территорией – это обязанность, целиком лежащая на органах власти. Непосредственное участие жителей в делах, связанных с содержанием своего дома, своего двора, состоянием своего поселка обеспечивают процветание конкретной территории.

Губернатор Саратовской области Валерий Васильевич Радаев неоднократно отмечал, что только непосредственное участие жителей в делах, связанных с содержанием своего дома, своего двора, состоянием своего поселка обеспечивают процветание конкретной территории. «Для вовлечения людей в управление собственным городом или поселком, может быть, стоит вспомнить и такие формы, как сельские старосты, территориальное общественное самоуправление»3. На терри-

2Территориальное общественное самоуправление: опыт, проблемы, резервы повышения гражданской активности населения / http://smosar.sarmo.ru.

3Территориальное общественное самоуправление: опыт, проблемы, резервы повышения гражданской активности населения / http://smosar.sarmo.ru.

6

тории Саратовской области органы ТОС действует в муниципальном образовании «Город Саратов», Балаковском, Ершовском, Краснопартизанском, Татищевском и Энгельсском муниципальных районах, и их общее количество составляет 102 ТОС.

Сегодня территориальное общественное самоуправление достаточно активно развивается в таких городах как Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Новосибирск, Омск, Пермь, Самара, Сургут, Тамбов и других.

Несмотря на большую значимость территориального общественного самоуправления, этот социальный институт является недостаточно исследованным в научной литературе, остается нерешенным ряд научных задач, связанных с концептуальным историко-социологическим анализом. Современная Россия получила в наследство систему территориальных местных сообществ, в основном сложившуюся в советский период. В настоящее время возникла потребность формирования новой модели территориального общественного самоуправления с учетом законодательных нововведений.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о возрастающей социальной роли института территориального общественного самоуправления в условиях реформирования и необходимости осуществления комплексного научного исследования его истории и современного состояния.

Территориальное общественное самоуправление в России обладает определенной спецификой и отличается от других социальных институтов особыми социальными характеристиками. Значительное влияние на организацию и развитие современного территориального общественного самоуправления в Российской Федерации оказывает ряд социально-экономических и политических факторов. Муниципальная реформа, проводимая в Российской Федерации, вызывает преобразования и в институтах местного самоуправления, и в современной системе территориального общественного самоуправления. История становления и развития системы территориального самоуправления достаточно богата, интересна, перспективна и напрямую связана с историей развития местного самоуправления в России.

7

ГЛАВА I

Исторические основы территориального общественного самоуправления в России

Проводимая в Российской Федерации муниципальная реформа вызывает преобразования не только в институтах местного самоуправления, но и в современной системе общественного самоуправления. Так, в связи с реформированием территориального общественного самоуправления достаточно много внимания уделяется отечественному опыту его становления и развития. Вопросы организации и развития территориального общественного самоуправления в настоящее время являются достаточно широко обсуждаемыми в социологии, экономике, менеджменте, теории управления. От того, настолько качественно будет изучен этот социальный феномен, сегодня зависит, в том числе, и успех муниципальной реформы в Российской Федерации. Осмысление исторического опыта всегда являлось необходимым условием прогресса в сфере как государственной, так и общественной жизни.

Трансформация территориального общественного самоуправления осуществлялся на протяжении всей истории Российского государства. На разных этапах отечественной истории постепенно возникали и развивались разные формы общественного самоуправления, роль общественного самоуправления и способы его осуществления менялись, но его сущность оставалась постоянной.

История территориального общественного самоуправления достаточно интересна и связана с историей развития местного самоуправления в России. Система управления территориями в России всегда отличалась чрезмерной централизацией власти, доминированием исполнительных органов, сложностями развития форм самоуправления. Часто сформировавшиеся органы местного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления не отражали интересы местных сообществ. Вместе с тем в истории России есть достаточно много моделей, форм и систем самоуправления, давших положительный эффект социальноэкономического развития территории.

8

В истории становления и развития самоуправления можно выделить четыре основных этапа.

Первый этап связан с общинным самоуправлением. Он является самым длительным этапом в отечественной истории становления общественного самоуправления.

Второй этап связан с земской моделью местного самоуправления. Становление и развитие которой пришлось на время реформ Александра II: земской (1864 г.) и городской (1870 г.).

Третий этап (с 1917 г. по 1993 г.) вошел в историю как советская модель местного управления. Именно в это время формы общественного самоуправления получили максимальное развитие и подменили собой реальные институты местного самоуправления.

Четвертый – современный этап – начинается с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появились новые направления и тенденции в развитии территориального общественного самоуправления4.

Самоуправление было свойственно человеческому обществу на самых ранних стадиях его развития. Самоуправление как непосредственное управление общиной с помощью самой общины присуще больше всего именно первобытному строю. Причинами является: естественность непосредственного управления, компактность проживания и небольшой численности общины5.

Общинное самоуправление образовалось раньше, чем создалось государство, именно община предполагала участие всех крестьян в управлении делами своего сообщества. Общинное самоуправление в России сложилось еще на территории Киевской Руси, когда на селе вершили власть выбираемые миром крестьянские старосты. Характер реального самоуправления у крестьян того времени определялся участием в распределении налогов и повинностей. На волостных сходах крестьяне могли сообщать о своих нуждах, совещаться и советоваться друг с дру-

4 Территориальное общественное самоуправление. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Саратовской области. Вып. 17. Саратов, 2008.

5 Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 2004. С. 9.

9

гом, выносить приговоры, обязательные для всех членов схода. Кроме того, русские крестьяне имели право управлять своей территорией через своих выборных людей и судиться в своем собственном крестьянском суде.

Становление различных форм общественного самоуправления в России вызвано целым рядом предпосылок и факторов, связанных с развитием земледелия, скотоводства, промысел и ремесла. Возникшее производство способствовало формированию общинного самоуправления. Соответственно общины, начиная торговлю, получали финансовые средства и собственность, что в свою очередь, приводило к формированию властных полномочий.

Развитие производственных общин – ремесленных цехов, купеческих гильдий – постепенно приводило к их объединению на определенной территории, например, киевская земля, новгородская земля.

Таким образом, общественное самоуправление, непосредственно предшествовавшее возникновению государственности, формировалось на уровне производственных и территориальных общин. Некоторые исследователи рассматривают русскую территориальную общину как прототип органов ТОС в организационном аспекте6.

Земская модель самоуправления существовала в России более полувека с 1864 по 1918 гг. Масштаб земских учреждений был велик: в начале ХХ века земства существовали в 34 губерниях Европейской части России, а в канун Февральской революции – уже в 43 губерниях. В развитии земской модели местного самоуправления возможно выделить несколько периодов:

1)Первый период связан децентрализацией государственного управления

иформированием земской модели местного самоуправления, и был вызван реформированием, проводимым Александром II и его «Положением о губернских и уездных земских учреждениях».

2)Второй период в развитии земской модели был вызван усилением центральной власти. Принятое в 1890 г. «Новое положение о губернских и уездных земских учреждениях» существенно усилило контроль государства за деятельностью земских органов, ограничило их полномочия, изменило порядок выборов.

6Федотов А.В. Территориальное общественное самоуправление: природа, законодательный механизм: Авторефер. дис. канд. юридических наук. М., 2002.

10