Основы территориального общественного самоуправления. Монография

Классифицируя формы общественного самоуправления, как правило, выделяют следующие виды:

а) общинное самоуправление; б) казачье самоуправление;

в) профессиональное самоуправление (производственное, школьное, студенческое самоуправление);

г) социальное самоуправление (товарищества собственников жилья, потребительские товарищества и кооперативы, например, садово-огороднические, жи- лищно-строительные, дачные, гаражные, лодочные);

д) территориальное (территориальное общественное самоуправление, органы общественной самодеятельности по месту жительства);

е) по интересам, например, политические (клубы, партии).

Кроме того, возможно выделить следующие основные группы форм общественного самоуправления:

1)для осуществления общественно полезных целей в различных областях жизнедеятельности людей;

2)для участия в политической деятельности;

3)для удовлетворения собственных потребностей;

4)для благотворительной деятельности.

Существует ряд способов повысить активность граждан. К ним, в том числе, относится развитие таких социальных институтов, как территориальное общественное самоуправление, товарищества собственников жилья, органы общественной самодеятельности по месту жительства. Территориальное общественное самоуправление в современных условиях является наиболее доступной формой гражданского участия в управлении местным сообществом. Эта форма является наиболее приближенной к населению звеном в системе самоуправляемых местных сообществ, именно она связывает органы государственной власти и органы местного самоуправления с реальными заботами населения и обеспечивают защиту интересов граждан.

Институт территориального общественного самоуправления является неотъемлемой частью системы местного самоуправления и одной из основ формирующегося в России гражданского общества. Территориальное общественное самоуправление в своем развитии прошло довольно сложный путь. В разных регионах

21

оно развивалось по-своему и приняло разнообразные формы. Общим остается назначение территориального общественного самоуправления как социального института и формы участия граждан в осуществлении своих инициатив. В настоящее время эта демократическая форма осуществления местного самоуправления имеет определенные законом права и обязанности, систему органов, финансовые и материальные ресурсы для того, чтобы реализовать основную цель – решение конкретных каждодневных проблем граждан и защита их интересов на соответствующей территории.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения18.

Вместе с тем, несмотря на юридически закрепленное определение, вопрос о правовой природе территориального общественного самоуправления в современной науке не решен окончательно. Правовая природа ТОС – это, как правило, основа территориального общественного самоуправления, закрепленная законодательно, отражающая его сущность и позволяющая выявить главные отличия территориального общественного самоуправления от других форм общественного самоуправления.

Исследователи, изучающие территориальное общественное самоуправление, не имеют единого мнения о характере природы ТОС. Некоторые из них определяют территориальное общественное самоуправление как организацию, не имеющую самостоятельного значения, не обладающую статусом юридического лица.19 Другие ученые не различают органы ТОС и органы общественной самодеятельности, относят органы ТОС к различным клубам и кружкам по интересам.20 Среди исследователей до сих пор встречаются и те, кто возражает против включения ор-

18Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Российская газета. 2003. 8 окт. ст. 27.

19 Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное / Теория государства и права. 1999. № 10.

20Черник И.В. Самоуправление: современность и истоки / Юстиция. 1997. № 5.

22

ганов ТОС в систему местного самоуправления.21 Таким образом, вопрос о природе ТОС остается открытым. В этой связи особое значение приобретает анализ значения, роли и места территориального общественного самоуправления в системе институтов местного самоуправления.

Для определения природы ТОС следует выделить характерные черты, признаки и принципы территориального общественного самоуправления. Именно они позволят отделить органы ТОС от других органов, учреждений и организаций.

21 Филлипов Ю.А. Развитие местных сообществ – путь в будущее России / Муниципальная власть. 2004. № 6.

23

Территориальному общественному самоуправлению, как институту местного самоуправления, присущи черты, доказывающие как общественный, так и о муниципальный характер природы. Например:

1)территория территориального общественного самоуправления является составной частью территории муниципального образования;

2)жители территориального общественного самоуправления одновременно являются жителями муниципального образования;

3)территориальное общественное самоуправление регламентируется не только федеральными законами, но и муниципальными правовыми актами;

4)население решает вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления в русле единой муниципальной политики;

5)органы местного самоуправления вправе передавать органам ТОС отдельные функции (например, по озеленению, благоустройству территории, социальной работе, в сфере ЖКХ) и т.д.

Таким образом, перечисленные черты и признаки свидетельствуют о близости органов ТОС к органам местного самоуправления, об их тесном взаимодействии, что доказывает муниципальную природу территориального общественного самоуправления.

Однако можно выделить и другие черты территориального общественного самоуправления, например:

1)жители, проживающие на территории ТОС, самостоятельно реализуют собственные интересы, осуществляют собственные инициативы по развитию своей территории;

2)жители, проживающие на территории ТОС, самостоятельно на общих собраниях (конференциях) определяют систему и структуру органов ТОС;

3)органы ТОС не входят в систему органов местного самоуправления и не являются структурными единицами органов местного самоуправления;

4)у органов ТОС есть собственная материально-финансовая база (бюджет ТОС, собственность ТОС);

5)органы ТОС максимально приближены к жителям, чем какие-либо другие

органы.

Данные признаки свидетельствуют об общественном характере природы территориального общественного самоуправления.

24

Таким образом, современное территориальное общественное самоуправление одновременно сочетает в себе две природы: общественную и муниципальную, что свидетельствует о смешанном, комбинированном – общественномуниципальном характере природы ТОС и об особом месте территориального общественного самоуправления в системе институтов местного самоуправления.

Принципы территориального общественного самоуправления – это опре-

деленные природой ТОС основные начала, лежащие в основе организации и деятельности органов ТОС.22 Основными принципами осуществления территориального общественного самоуправления являются принципы самостоятельности и ответственности жителей и органов ТОС23.

Таблица 2

Принципы территориального общественного самоуправления

22Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг / Беликов П.П., Зюзин С.Ю., Подсумкова А.А., Подсумков М.А. Саратов: ПАГС. 2008. С. 121.

23Подсумкова А.А., Подсумкова М.А. Территориальное общественное самоуправление в структуре местных сообществ / Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России). Сб. материалов международной научно-практической

конференции: Северо-Кавказская академия государственной службы. Ростов/н/Дону, 2010.

С. 813.

25

Кроме того, к основным принципам территориального общественного самоуправления относятся следующие начала:

а) законность; б) демократия;

в) гарантия и защита прав жителей; г) свободное участие жителей в осуществлении территориального обще-

ственного самоуправления (через собрания, конференции ТОС); д) выборность, подотчетность и подконтрольность органов ТОС; е) социальное партнерство;

ж) взаимодействие и взаимопомощь органов ТОС с органами государственного и муниципального управления;

з) гласность и учет общественного мнения24.

Практики, организовывая территориальное общественное самоуправление в г. Саратове, также руководствовались следующими принципами:

1)органы ТОС формируются только в тех случаях, когда у жителей есть реальная потребность объединиться для решения возникших общих проблем развития локальной территории;

2)органы ТОС, органы государственного и муниципального управления должны активно взаимодействовать, т.к. они решают на различных уровнях единые задачи по развитию территории;

3)органы ТОС должны быть обладать реальной самостоятельностью в правовом, организационном, финансовом и экономическом плане;

4)органы ТОС должны быть независимы от партий, общественных объединений, предпринимательских структур, религиозных концессий, других юридических лиц. Но при этом при решении общих проблем органы ТОС должны быть партнерами для всех субъектов, находящихся на территории ТОС, независимо от их политических и религиозных взглядов25.

Место и роль территориального общественного самоуправления также до сих пор вызывает дискуссии. Органы ТОС не могут быть отнесены к общественным организациям, т.к. в этом случае на них распространялись бы нормы за-

24Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М.,

2010.

25Местные сообщества. Информационный бюллетень / под ред. А.Э. Джашитова. Саратов, 2007. № 1 (29).

26

конодательства об общественных объединениях, а не нормы и принципы Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако институт ТОС не может быть признан властным институтам и быть отнесен к органам государственного и муниципального управления, т.к. в Конституции Российской Федерации он в этом качестве не определен.

Органы ТОС не являются ни властным институтом, ни общественными объединениями, ни коммерческими организациями. Органы ТОС являются некоммерческими организациями, т.е. в качестве основной цели своей деятельности не ставят получение прибыли, а хозяйственной деятельностью занимаются лишь потому, что это служит достижению уставных целей, развитию локальной территории.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы ТОС могут наделяться правами юридического лица26. Для признания органов ТОС юридическим лицом нужно пройти государственную регистрацию.

Территориальное общественное самоуправление является добровольной формой самоорганизации граждан, т.е. где-то она может быть и не востребована. В разных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях территориальное общественное самоуправление формируется и развивается по-разному и принимает разнообразные формы. Общим является миссия органов ТОС и их правовая и социальная природа. Сегодня эта форма самоорганизации граждан имеет права и обязанности, систему и структуру органов, финансовые и материальные ресурсы, закрепленные законодательно27.

Право на организацию и осуществление территориального общественного самоуправления имеют граждане Российской Федерации постоянно или преимущественно проживающие на соответствующей части территории и достигшие 16летнего возраста.

Территориальное общественное самоуправление является одним из институтов местного самоуправления, одной из форм осуществления местного самоуправ-

26Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Российская газета. 2003. 8 окт. ст. 27.

27Территориальное общественное самоуправление. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Саратовской области. Вып. 17. Саратов, 2008.

27

ления на части территории муниципального образования, одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, одной из форм непосредственной демократии. Органы ТОС и органы местного самоуправления тесно взаимосвязаны между собой.

28 Территориальное общественное самоуправление. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Саратовской области. Вып. 17. Саратов, 2008. С. 207.

28

Продолжение табл. 3

29

Территориальное общественное самоуправление оформлено на инсти-

туциональном уровне: закреплено в нормативно-правовых актах, имеет организационную структуру, собственную компетенцию, собственную финансовоматериальную базу, а также взаимодействует с другими субъектами, расположенными на соответствующей территории.

Социальные практики общественной активности по месту жительства, а именно, проведение субботников, конференций и собраний по месту жительства, участие населения в благоустройстве территории, организации досуга по месту жительства и т.п., есть в большинстве российских муниципалитетов29.

29 Захаров В.М. Местное самоуправление / Муниципальное право. 2008. № 6. С. 80.

30