Основы территориального общественного самоуправления. Монография

3)Третий период был связан с земским движением в ответ на действия государственной власти. В начале 1900 годов постоянно проходили съезды предводителей земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования созыва народного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, расширение полномочий земских органов.

4)Четвертый период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти – Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти – двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, – закончился победой Советов. Ликвидация земских учреждений была достаточно длительной и закончилась летом 1918 г.

Земское самоуправление соответствовало всем существовавшим принципам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой практике местного самоуправления.

Советская модель местного самоуправления, сменившая земскую модель,

просуществовала в России с 1917 по 1993 гг. Ее эволюция также прошла несколько периодов:

1)Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления – Советов, которые были распространены повсеместно и представляли собой структурные элементы органов политической и экономической центральной власти.

2)Следующий период вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что в итоге вызвало изменения и в местных органах власти. Мощный толчок развитию городскому самоуправлению дало Положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое предоставляло Советам относительную экономическую самостоятельность.

3)Для третьего периода развития советской модели была свойственна ликвидация действенной системы местного самоуправления, и ее замена системой тоталитарного партийного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое включило органы местной власти в систему государственных органов.

11

Именно в это время инициатива жителей, которая ранее реализовывалась в органах местного самоуправления, была направлена в русло общественных (не обладающих реальными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, студенческое, производственное и т.п.

4) Четвертый период вошел в историю как «перестройка», т.к. в это время проходили масштабные реформы государственного устройства России. Весьма важную роль в развитии самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). Согласно данным законам Советы впервые получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели.

Внимание к проблемам общественного самоуправления в России возросло во второй половине 80-х г. XX в., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Именно в 80-е годы появились новые формы общественной самодеятельности граждан – советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков7. Новые кардинально формы отличались от прежних органов общественной самодеятельности, руководство которыми в соответствии с законодательством осуществлялось местными органами государственной власти.

Органами общественной самодеятельности этого периода являлись:

1)органы, которые создавались по производственному и отраслевому принципу, например, советы молодых специалистов и новаторов, родительские комитеты, общественные экологические бюро, общественные советы магазинов, советы при лечебно-профилактических и культурно-просветительских учреждениях, добровольные народные дружины по охране общественного порядка и т.д.;

2)органы, создаваемые по месту жительства граждан, например, домовые, уличные, квартальные, микрорайонные советы и комитеты, женские советы по месту жительства, товарищеские суды и т.д.

7 Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Территориальное общественное самоуправление в современных условиях / Административное право. 2007. № 7. С. 17.

12

По данным статистики, к 1985 г. в стране функционировало 652,7 тыс. уличных, квартальных, домовых, сельских и поселковых комитетов с числом участников 3382 тыс. человек8.

К основным направлениям деятельности органов общественной самодеятельности населения в этот период были воспитательная и организационная работа, а также взаимодействие с местными органами государственной власти. Органы общественной самодеятельности избирались на общем собрании жителями соответствующей территории непосредственным голосованием. Органы общественной самодеятельности отчитывались перед избирателями и местными Советами.

В этот период отечественной истории органы ТОС имели статус подразделения районной администрации, они не были самостоятельными объединениями граждан и решали следующие задачи:

1)благоустройство, озеленение и санитарная очистка территории;

2)контроль за осуществлением охраны памятников истории и культуры;

3)организация и проведение соревнований и конкурсов между жителями;

4)содействие лечебно-профилактическим учреждениям в проведении профилактических противоэпидемиологических мероприятий, организация проведения санитарно-просветительской работы;

5)забота об инвалидах, одиноких престарелых гражданах, ветеранах, многодетных семьях, детях, оставшихся без попечения родителей;

6)содействие учреждениям культуры, физической культуры и спорта в проведении мероприятий с жителями соответствующей территории;

7)помощь депутатам в организации встреч с избирателями, приема граждан

ит.п.9

Органы общественной самодеятельности действовали в различных сферах общественной жизни, проводили организационную работу по месту жительства. Однако в условиях административно-правовой системы управления обществом данные органы общественной самодеятельности, не обладая реальными властными полномочиями, зачастую имитировали деятельность, делая акцент на каче-

8 Барышкова К.В., Подсумкова А.А. История государственного управления и муниципального самоуправления России. М., 2008. С. 186.

9Люшин С.П. Роль самодеятельных организаций трудящихся в работе местных Советов / Советы: История и современность. М., 1987. С. 233.

13

ственные отчеты, не оказывая какого-либо существенного влияния на развитие территории.

В результате демократизации общественное самоуправление стало более действенной силой, с которой начали считаться органы государственной власти. Появились новые формы самоорганизации и самодеятельности граждан, неформальные объединения и общественные движения. Главными функциями органов общественного самоуправления этого периода стали:

Во-первых, воспитательная работа. Особое внимание органы общественной самодеятельности уделяли работе с детьми и подростками, организации культур- но-массового и спортивного досуга, а также профилактике правонарушений среди несовершеннолетних. При решении этих задач органы общественной самодеятельности взаимодействовали с инспекцией по делам несовершеннолетних, школой, учреждениями культуры и спорта.

Во-вторых, благоустройство и озеленение территории. Субботники и воскресники с привлечением учащейся молодежи проводились органами ЖЭК регулярно. Следует отметить, что инициатива проведения субботников исходила не от населения, и их организацию осуществляли партийные органы.

В-третьих, профилактика правонарушений. Народные дружины, товарищеские суды под руководством участковых работали в это время регулярно10.

Несмотря на социальный эффект и широту выполняемых функций, органы общественный самодеятельности находились под партийным контролем и жестким руководством местных Советов народных депутатов и их исполкомов.

Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) в сфере территориального общественного самоуправления впервые:

а) ввел в юридический оборот понятие «территориальное общественное самоуправление»;

б) закрепил право граждан на осуществление территориального общественного самоуправления;

в) определил первичный территориальный уровень самоуправления;

10 Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности / под ред. О.Л. Савранской. М., 1999. С. 45.

14

г) установил гарантии полномочий, финансовых и экономических основ органов ТОС.

Принятый в 1991 году Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», закрепляя систему территориального общественного самоуправления в России, включил общие собрания (сходы), конференции граждан, а также органы территориального самоуправления в перечень форм непосредственной демократии. В соответствии с этим законом органы ТОС создавались по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления.

В развитии органов ТОС в этот период можно выделить следующие особенности:

а) депутаты различных уровней власти проявляли инициативу и занимали активную позицию в формировании новых органов ТОС;

б) создание органов ТОС проходило, как правило, при поддержке со стороны культурной части населения, проживающей в плохо обустроенных микрорайонах, кварталах и поселках;

в) местная администрация стремилась сформировать материальную и финансовую базу новых органов ТОС: выделяли помещения, обеспечивали телефонной связью, оргтехникой, канцелярскими принадлежностями, устанавливали штатные должности с регулярной оплатой труда.

Перечисления из городского бюджета были далеко не единственным источником формирования денежных средств ТОС. В бюджет ТОС также поступали перечисления от предприятий и организаций, предназначенные для финансирования конкретных мероприятий; взносы граждан; средства, заработанные на субботниках и воскресниках жителями микрорайона; а также штрафы, взимаемые органами ТОС. Перспективным источником дохода являлись доходы от предпринимательской деятельности.

Ведущими направлениями деятельности большинства органов ТОС в 90-х годах стали благоустройство и озеленение территории, участие в правоохранительной деятельности, социальная работа и контроль за деятельностью предприятий и учреждений торговли и бытового обслуживания населения. Так, согласно Уставу ТОС органы ТОС в этот период осуществляли следующие функции:

1) представляли интересы жителей соответствующей территории в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

15

2)занимались благоустройством, санитарной очисткой и озеленением соответствующей территории;

3)осуществляли предпринимательскую деятельность;

4)выдавали согласование на отведение земельных участков под новое строительство, устройство или снос киосков, ларьков и других объектов в микрорайоне;

5)осуществляли общественный контроль в сфере потребительского рынка, в первую очередь, за санитарным состоянием и техническим содержанием минирынков и базаров;

6)составляли протоколы на административные правонарушения и т.п.11 Органы ТОС микрорайонов и кварталов, занимаясь ежедневной работой с

населением, ведя прием граждан, оказывали немалую помощь районным властям, решая ряд вопросов на местах. Еженедельно председатели ТОС участвовали в оперативных совещаниях районного Совета народных депутатов, после 1993 года – в районной администрации. Вошли в практику регулярные встречи с главой администрации и его заместителями по текущим вопросам работы органов общественного самоуправления12.

Органы ТОС кварталов и микрорайонов оказывали существенную помощь в подготовке и проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления. С помощью домкомов и уличных комитетов уточнялись списки избирателей, оформлялись избирательные участки, организовывались и проводились встречи кандидатов в депутаты с избирателями и т.д.

Впрактике работы органов ТОС также большое место занимали организация и проведение благотворительных акций, культурно-просветительских и куль- турно-массовых мероприятий по месту жительства (новогодние елки и другие праздники, встречи с известными людьми, чествования ветеранов).

Всоставе комитетов ТОС были созданы комиссии по благоустройству территории и решению жилищно-бытовых проблем. Для активизации работы комитетов ТОС и привлечения жителей к работе по благоустройству территории пред-

11Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» / Российская газета. 1991. 8 июля (отменен).

12 Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности / под ред. О.Л. Савранской. М., 1999. С. 49.

16

принимались такие меры, как проведение смотров и конкурсов по благоустройству и озеленению территорий микрорайонов и кварталов.

Современная система ТОС начала формироваться с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Федеральный Закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне отменен) определил территориальное общественное самоуправление в качестве формы прямого волеизъявления граждан и формы осуществления местного самоуправления13. Принятые на основе Закона 1995 г. законы субъектов Российской Федерации, как правило, содержали открытый и достаточно широкий перечень полномочий органов ТОС. Так, Закон Саратовской области «О территориальном общественном самоуправлении в Саратовской области» 1998 г. (ныне отменен) к полномочиям органов ТОС относил все вопросы, затрагивающие интересы жителей соответствующей территории. Органы ТОС в частности осуществляли следующие функции:

1)участие в организации акций милосердия и благотворительности, взаимодействие с благотворительными фондами, участие в распределении гуманитарной

ипомощи;

2)контроль за выполнением условий владения, распоряжения, пользования, приватизации и аренды муниципальной собственности, расположенной на территории субъекта ТОС;

3)содействие правоохранительным органам в поддержании общественного порядка с помощью добровольных отрядов охраны общественного порядка;

4)контроль в сфере потребительского рынка в порядке и формах, согласованных с органами местного самоуправления;

5)организация клубов по интересам, кружков технического и художественного творчества, спортивных кружков, ведение воспитательной работы среди детей и подростков, оказание помощи инвалидам, ветеранам, семьям военнослужащих, малообеспеченным и многодетным семьям;

6)создания и ликвидации объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, здравоохранения и других учреждений на территории субъекта ТОС;

13Федеральный Закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Российская газета. 1995 г. 1 сент. ст. 27. (отменен)

17

7)содействие мерам санитарного, эпидемиологического, экологического и пожарного контроля и безопасности;

8)контроль за качеством уборки территории, вывозом мусора, работой соответствующих служб по эксплуатации домовладения и устранению аварийных ситуаций;

9)информирование населения о решениях органов государственной власти и органов местного самоуправления, принятых по предложению или при участии субъекта ТОС;

10)поддержание в порядке дворов, дорог, тротуаров, колодцев, мест захоронений, участие в охране памятников истории, культуры и прочее14.

В истории России не произошло постепенного эволюционного развития моделей муниципального управления и территориального общественного самоуправления. На протяжении всей истории России системы и модели местного самоуправления заменялись системами и моделями, для которых были характерны жесткая централизация управления, отсутствие собственной компетенции и собственных материально-финансовых средств. В качестве компенсации за утраченную самостоятельность местных органов власти именно в советский период максимальное развитие получило общественное самоуправление.

Реализация потенциала такого социального института как территориальное общественное самоуправление приводит к формированию новых отношений между демократическим государством и гражданским обществом, которые характеризуются социальной устойчивостью, направленностью на повышение благосостояния местных сообществ и развитие локальных территорий.

14 Закон Саратовской области от 20 июля 1998 г. № 36-ЗСО «О территориальном общественном самоуправлении»/ Саратовские вести. 1998. ст. 10. (отменен)

18

ГЛАВА II

Теоретические основы территориального общественного самоуправления

в Российской Федерации

Современное развитие России сопровождается возникновением сложных проблем формирования новых отношении между гражданским обществом и государством. Под гражданским обществом наиболее часто понимают систему экономических, нравственных, религиозных и других отношений индивидов, свободно и добровольно объединившихся в гражданские ассоциации, союзы для удовлетворения своих материальных, духовных интересов и потребностей15.

Значение современных форм общественного самоуправления очень велико, именно с их помощью граждане могут совместно решать общие задачи, удовлетворять и защищать свои законные интересы, а также влиять на формирование и деятельность органов местного самоуправления.

Право граждан регламентировать значительную часть общественных дел и управлять ею является составной частью демократических принципов. Это право может быть осуществлено гражданами в рамках закона, самостоятельно, под свою ответственность и наиболее непосредственным образом через местное самоуправление и его социальные институты, в том числе, и через территориальное общественное самоуправление.

Прямое значение термина «самоуправление» – «сам управляю собой, сво-

ими делами», что предполагает определенного рода независимость от центра, способность самостоятельно решать свои внутренние проблемы. Согласно толковому словарю С. Ожегова самоуправление – это право на внутреннее управление своими местными силами, право решать дела внутреннего значения по собственным законам, в пределах национально-территориальной единицы, автономии.

Самоуправление – это вид социального управления, для которого характерны основные критерии:

1) независимость, самостоятельность в принятии решений;

15 Становление гражданского общества в России (правовой аспект) / под ред. О.И. Цыбулевской. Саратов, 2000. С. 14.

19

2) добровольность взятия на себя функций по решению тех или иных вопросов.

Самоуправлению как социальному феномену присущи следующие черты: а) осуществление самоуправления в интересах жителей; б) свободное участие жителей в управлении; в) доминирование форм непосредственной демократии;

г) подконтрольность органов и должностных лиц населению и другие. Самоуправление – это сфера организации граждан, которая строится на

принципах самоорганизации, самодеятельности, саморегулирования, самофинансирования и самоокупаемости и выражается в следующих признаках:

1)принадлежность власти всему населению,

2)осуществление власти населением непосредственно и через выборные ор-

ганы,

3)совпадение субъекта и объекта управления (управление населением посредством самого населения),

4)коллективное принятие решений,

5)ответственность за осуществляемую деятельность.

Общественное самоуправление – это одна из разновидностей и производных народовластия и в то же время важный фактор его становления и развития. 16 Это форма самоорганизации и самодеятельности жителей для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив.

Под общественным самоуправлением, как правило, понимаются формы проявления общественной активности жителей, виды коллективного объединения, посредством которых осуществляются собственные инициативы, реализуются собственные интересы. Общественное самоуправление представляет собой систему общественной деятельности и управления общественными делами, построенную на основе таких принципов, как самоорганизация, самодеятельность и саморегулирование17.

16 Территориальное общественное самоуправление: Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Саратовской области. Саратов, 2008.

17 Муниципальное право / под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2009.

20