Основы территориального общественного самоуправления. Монография

Территориальное общественное самоуправление – это динамически развивающаяся структура, способная достаточно быстро реагировать на возникающие потребности. Постоянное развитие и видоизменение становится необходимым условием для его работы и эффективного функционирования, а также реакцией на внешнее (появление новых институтов, задач, функций) и внутреннее воздействие (изменение активности местного сообщества, трансформация его интересов, потребностей и ценностей). Комитетам ТОС приходится организовывать свою работу в открытой информационной среде, в новых законодательных условиям, что накладывает свой отпечаток на развитие этого социального института.

31

ГЛАВА III

Правовые основы территориального общественного самоуправления

Территориальное общественное самоуправление является составной частью системы местного самоуправления, институтом прямого волеизъявления граждан рекомендательного характера на местном уровне. Поэтому его сущность, характер, социальная природа и функции определяются, в том числе, и социальнополитическим устройством системы местной власти. В связи с этим значительное внимание уделено современным правовым основам территориального общественного самоуправления.

Правовую основу современного территориального общественного самоуправления составляют:

1)Конституция Российской Федерации;

2)Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

3)Федеральный закон от 12 января 1996 года «О некоммерческих организа-

циях»;

3)Конституции, Уставы субъектов Российской Федерации (например, ст. 120 Устава Саратовской области);

4)законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении (например, Закон Ульяновской области от 15 сентября 2004 г. «Об организации местного самоуправления в Ульяновской области»);

5)местные нормативные акты: уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления (например, Положение Саратовской городской Думы от 28 июля 2006 г. № 8-55 «О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове»);

6)Устав территориального общественного самоуправления.

32

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. привело к форми-

рованию принципиально новой системы местного самоуправления, а именно были определены:

а) роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; б) статус органов местного самоуправления: способы формирования, полно-

мочия, формы ответственности; в) вопросы местного значения;

г) механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

д) организационные, финансовые, экономические основы и гарантии местного самоуправления и его институтов.

Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации не содержит термин «территориальное общественное самоуправление», ст. 130 разрешает осуществлять местное самоуправление не только путем местных референдумов и муниципальных выборов, но и иными способами.

Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» напрямую регламенти-

рует вопросы организации и деятельности органов ТОС. Так, закон закрепляет:

1)новый организационно-правовой статус территориального общественного самоуправления (систему и структуру, способ избрания и полномочия, организа- ционно-правовую форму органов ТОС и т.п.);

2)основные требования, предъявляемые к организации и деятельности органов ТОС (виды территорий ТОС, способ принятия и регистрации устава ТОС и т.п.).

Определяя территорию действия территориального общественного самоуправления, федеральный законодатель применяет термин «поселение». Однако территориальное общественное самоуправление сегодня в большей степени востребовано именно в городских округах, чем в городских и сельских поселениях, где оно практически отсутствует.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые закрепляет многоуровневую модель территориального общественного самоуправления, определяя следующие территории осуществления ТОС: подъезд многоквартирного жилого

33

дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Многоуровневая система предполагает подчинения нижестоящих уровней вышестоящим, например, старший по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а тот, в свою очередь, председателю ТОС микрорайона. Таким образом, создается разветвленная система по обслуживанию жилищного комплекса и благоустройству его территории30.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», значительно расширяя объем правового регулирования организации и осуществления территориального общественного самоуправления на федеральном уровне, во многом по-новому решает целый ряд вопросов организации и функционирования территориального общественного самоуправления. В соответствии с Законом 2003 г. границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом муниципального образования.

Субъект ТОС регистрируется в организационно-правовой форме некоммер-

ческой организацией31. Согласно Федеральному закону от 8 декабря 1995 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» под некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками32. Порядок регистрации ТОС как юридического лица должен содержаться в соответствующих законах субъектов Российской Федерации, в уставах муниципальных образований и (или) нормативно-правовых актах представительных органов муниципального образования.

В законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в

главе, посвященной формам непосредственной демократии и формам участия населения в осуществлении местного самоуправления, есть статья о территори-

30Подсумкова М.А. Правовые аспекты деятельности территориального общественного самоуправления в Российской Федерации / Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008.

№1. С. 7.

31Справочник муниципального служащего / Беликов П.П., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. и др. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. С. 323.

32Федеральный закон от 8 декабря 1995 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» / Российская газета. 1995. 10 декабря. ст. 2.

34

альном общественном самоуправлении. Вместе с рем законы субъектов Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении больше не принимаются, т.к. согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нор- мативно-правовое регулирование территориального общественного самоуправления осуществляется только на муниципальном уровне.

Вмуниципальных правовых актах в свою очередь определяются и конкретизируются правовые, организационные, социальные, финансовые, экономические

ииные основы территориального общественного самоуправления. Эти основы и принципы организации деятельности территориального общественного самоуправления конкретизируются в уставах органов ТОС, являющихся учредительными актами, основными правовыми документами субъектов органов ТОС.

Положение Саратовской городской Думы «О территориальном общественном самоуправлении в г. Саратове», учитывая опыт деятельности органов ТОС в районах города, закрепляет структуру и полномочия органов ТОС. Среди функций органов ТОС вопросы социальной помощи жителям, благоустройства территории и охраны правопорядка и т.п.33

Устав ТОС является основным учредительным актом территориального общественного самоуправления. Органы ТОС считаются учрежденными с момента регистрации устава ТОС. Деятельность органов ТОС осуществляется на основании устава ТОС. Устав ТОС подлежит обязательной регистрации в органах местного самоуправления или органах юстиции. В том случае, если субъект ТОС считает необходимым получение статуса юридического лица, он регистрируется исключительно в органах юстиции.

Вуставе ТОС в обязательном порядке определяются следующие вопросы:

1)территория осуществления территориального общественного самоуправления (уставы территориального общественного самоуправления содержат подробное описание границ своей территории с указанием улиц, номеров дворов, описанием природно-географического ландшафта и т.п.);

33 Территориальное общественное самоуправление. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Саратовской области. Вып. 17. Саратов, 2008.

35

2)цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

3)порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

4)порядок принятия решений (решения, затрагивающие интересы жителей принимаются на собраниях территориального общественного самоуправления);

5)порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

6)порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления (уставы территориального общественного самоуправления, как правило, содержат перечень прав и обязанностей ликвидационной комиссии, которая создается для ликвидации территориального общественного самоуправления)34.

Дополнительные требования к уставу ТОС органами местного самоуправления устанавливаться не могут. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Устав ТОС, протокол учредительного собрания или конференции граждан с решением об образовании территориального общественного самоуправления и утверждении устава ТОС, подписные листы по выдвижению делегатов конференции, в двухнедельный срок после принятия собранием или конференцией граждан, направляются для регистрации в администрацию города или органы юстиции.

Соответственно администрация города или органы юстиции в двухнедельный срок со дня поступления устава ТОС принимают решение о его регистрации, либо мотивированном отказе в регистрации. Отказ в регистрации устава территориального общественного самоуправления допускается в случае несоответствия его действующему законодательству и нарушения порядка принятия устава ТОС.

Таким образом, все вопросы организации деятельности территориального общественного самоуправления, например, порядок работы и ликвидации органов ТОС, а также условия и порядок выделения необходимых материальнофинансовых средств из местного бюджета в бюджет ТОС определяются уставом ТОС.

34 Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М.:

Форум, 2010. С. 135–136.

36

Кроме устава территориального общественного самоуправления на собраниях жителей также принимается протокол. Протокол собрания, конференции жителей, как правило, содержит следующие данные:

1)дату и место проведения общего собрания или конференции жителей;

2)общее число жителей или делегатов, имеющих право принимать решение на общем собрании или конференции жителей;

3)количество жителей или делегатов, принявших участие в работе общего собрания или конференции жителей;

4)состав президиума;

5)повестка дня;

6)содержание выступлений;

7)принятые решения;

8)результаты голосования35.

Действие решений, принятых общим собранием, конференцией жителей, в случае их противоречия действующему законодательству, должно быть приостановлено соответствующим органом местного самоуправления до их отмены общим собранием, конференцией жителей или судом. Решения собраний, конференций ТОС в течение 10 дней доводятся до сведения органов местного самоуправления и других заинтересованных лиц36.

Реформирование правовой основы территориального общественного самоуправления является сложным и длительным, но неизбежным процессом. В период проведения муниципальной реформы очень важными стали вопросы развития локальных территорий. Создание территориального общественного самоуправления вызвано потребностями качественного экономического, социального, политического, культурного, национального, духовного развития местных сообществ. Сегодня именно территориальное общественное самоуправление может стать катализатором многих происходящих общественных процессов в регионах. От уровня развития территориального общественного самоуправления зависит степень развития гражданского общества, успех реализации административной, муниципальной и других реформ в Российской Федерации.

35Решение Саратовской городской Думы от 28 июля 2006 г. N 8-55 «О положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове» / Саратов. 2006. 30 июля.

36Подсумкова М.А. Правовые аспекты деятельности территориального общественного самоуправления в Российской Федерации / Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008.

№1. С. 8.

37

ГЛАВА IV

Организационные основы территориального общественного самоуправления

Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно расширил статью, посвященную территориальному общественному самоуправлению, напрямую регламентируя многие вопросы организации и деятельности органов ТОС. Например, закон закрепляет, в том числе, способ избрания и полномочия органов ТОС, требования, предъявляемые к структуре устава ТОС и его регистрации и т.п.

Современная система ТОС как совокупность организационных форм осуществления территориального общественного самоуправления обычно включает в себя следующие элементы:

1) формы прямого волеизъявления:

общие собрания жителей;

конференции жителей;

опросы жителей; 2) органы ТОС:

собрание (конференция) как высший руководящий орган;

комитет (правление) как исполнительный орган;

председатель, осуществляющий общее руководство органами ТОС;

ревизионная комиссия как орган, контролирующий осуществление хозяйственной деятельности;

единоначальный орган ТОС (старосты, старшие по подъезду);

3) добровольные союзы органов ТОС37.

Высшим руководящим органом ТОС является общее собрание (конферен-

ция) жителей соответствующей территории. Собрание или конференция граждан для рассмотрения вопросов территориального общественного самоуправления могут созываться:

37 Государственное и муниципальное управление / Гегедюш Н.С., Гребенникова А.А., Мокеев М.М. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2012. С. 103.

38

а) органами территориального общественного самоуправления; б) органами местного самоуправления;

в) по требованию не менее 10 % граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление38.

Собрание граждан по вопросу организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины граждан, постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей части территории города, достигших 16-летнего возраста, и проводится не реже одного раза в год39.

Конференция граждан (собрание делегатов) по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления, проводится в случаях, когда невозможно провести собрание граждан по причине значительного количества граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление и других обстоятельств.

Конференция граждан считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцати лет, и проводится не реже одного раза в год. В работе конференции граждан могут принимать участие с правом совещательного голоса граждане, не избранные представителями на конференцию, и представители юридических лиц, деятельность которых направлена на решение проблем территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление40.

Подготовка и проведение учредительного собрания или конференции граждан для осуществления территориального общественного самоуправления проводится инициативной группой граждан по согласованию с администрацией района города, а в остальных случаях – исполнительным органом территориального общественного самоуправления, открыто и гласно.

Исключительные полномочия собрания или конференции:

38 Решение Саратовской городской Думы от 28 июля 2006 г. N 8-55 «О Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове» / Саратов. 2006. 30 июля.

ст. 10.

39Справочник муниципального служащего / Беликов П.П., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. и др. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. С. 317.

40Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М.:

Форум, 2010. С. 134.

39

1)образование, реорганизация и ликвидация органов ТОС;

2)принятие устава органа ТОС, внесение в него изменений и дополнений;

3)внесение предложений в Саратовскую городскую Думу по установлению или изменению границ, в которых осуществляется орган ТОС;

4)избрание исполнительного, контрольно-ревизионного органов ТОС и председателя органа ТОС;

5)определение основных направлений осуществления органа ТОС;

6)рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС;

7)принятие решений по вопросам владения, пользования и распоряжения собственностью органа ТОС41.

Комитет территориального общественного самоуправления – коллеги-

альный, постоянно действующий исполнительный орган ТОС, избираемый на собрании или конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, преимущественно в пределах таких территорий, как микрорайон, поселок в черте города, группа жилых домов42.

Комитет территориального общественного самоуправления подотчетен собранию или конференции граждан, осуществляющих ТОС, и не реже одного раза в год отчитывается на собрании или конференции граждан. Срок полномочий комитета (совета) – 2–4 года определяется Уставом ТОС.

Полномочия комитета территориального общественного самоуправления:

1)представлять интересы населения, в том числе в органах местного самоуправления, по вопросам, затрагивающим интересы граждан, проживающих на соответствующей территории;

2)созывать собрания или конференции граждан,

3)содействовать гражданам в реализации их прав на другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления;

4)заключать договоры и соглашения комитета ТОС с органами местного самоуправления, в том числе по передаче им отдельных полномочий этих органов, заключать договоры с органами государственной власти, общественными объеди-

41Решение Саратовской городской Думы от 28.07.2006 N 8-55 «О Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове» / Саратов. 2006. 30 июля ст. 10.

42Государственное и муниципальное управление / Масленникова Е.В., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. и др. М.: Издательство «Юрайт», 2011. С. 121.

40