Основы территориального планирования. Учебное пособие

ощущение, что региону требуются изменения. Первым шагом на пути к концепции развития региона являются неструктурированные размышле-

ния о возможных изменениях.

В первую очередь необходимо подчеркнуть, что интегрированная концепция развития территории не должна быть жестким, не подлежащим изменению планом, скорее, субъекты рынка формулируют свои представ-

ления о будущем региона, оставляя их открытыми для новых факторов. Ре-

гионы могут крайне отличаться друг от друга, нет двух одинаковых терри-

торий, таким образом, не может существовать одного варианта территори-

ального развития. Концепция территориального развития каждый раз определяется исходя из конкретной ситуации в регионе. Соответственно,

имеет смысл оценить, насколько путь развития, оказавшийся успешным в другом регионе, подходит для «нашего» региона, и возможен ли он во-

обще. Целесообразно и рационально, особенно с точки зрения долгосроч-

ных программ, создания рабочих мест и повышения доходов, рассматри-

вать развитие как использование существующих возможностей, а не пере-

нос неадаптированных решений других регионов.

Интегрированная концепция территориального развития – это сов-

местно создаваемый проект будущего региона. Важно, что идентификация региона и проектирование будущего осуществляются на основе совмест-

ной разработки: все лица, кого затрагивает развитие региона, вместе ищут

«свой» образец, «свое» видение будущего, на которое они в результате ориентируются при целеполагании и разработке конкретных проектов.

Вопросами, предшествующими разработке целей развития, могут быть: «Каким мы хотим видеть наш регион?» и «С какими образцами мы себя идентифицируем?».

Функциями интегрированной концепции развития являются поста-

новка региональных целей и определение приоритетных сфер деятельно-

сти в кратко- и среднесрочном периодах, создание идеального образа реги-

она в долгосрочном плане («Чего мы хотим добиться?»).

101

6.2. Разработка концепции интегрированного территориального развития

Предпосылкой для разработки концепции развития является ини-

циатива заинтересованных лиц, которые предварительно проводят опре-

деленную работу. Информация об интегрированном развитии террито-

рии предоставляется на торжественных мероприятиях, на которые при-

глашаются представители всех важных общественных групп и заинтере-

сованные граждане. На этом этапе уже могут закладываться основы со-

трудничества.

Для координации процесса может быть создана руководящая группа.

Для разработки различных тем создаются рабочие группы, которые опре-

деляют сильные и слабые стороны, возможный потенциал развития и но-

вые варианты сотрудничества (туризм, сельское хозяйство, защита окру-

жающей среды, ремесленные отрасли).

Многие регионы при разработке концепции развития пользуются рецептами внешних компаний, например, консультанты помогают управлять групповыми обсуждениями или структурировать и корректно сформулировать концепцию развития. Они могут делиться и опытом по консультации других регионов. Консультации привлеченных лиц не яв-

ляются альтернативой творческой активности регионов, поскольку не существует общих совершенных решений регионального развития:

только те, кто живет и работает в регионе, могут распознать суть,

проблемы и возможные стратегии его развития. Привлеченные кон-

сультанты могут дать творческий импульс региону и стимулировать раз-

работку новых идей.

Встречи по региональному развитию не должны прекращаться после того, как будет создан окончательный вариант стратегии. Встречи с целью проверки, координации и управления во время осуществления концепции способствуют объединению, сотрудничеству и лучшему управлению. Они

102

являются неотъемлемой частью осуществления программы интегрирован-

ного развития.

Важно, чтобы стратегия развития была совместима с уже существу-

ющими принципами развития данного региона: существуют ли концепции для отдельных областей региона? Есть ли опыт в сфере программ регио-

нального развития? Что новое и передовое есть в уже запущенных процес-

сах развития? Участники процесса затем разрабатывают концепцию разви-

тия региона, стараясь учесть все факторы. Цель стратегии развития – мо-

тивировать представителей региона искать новые направления его разви-

тия и объединять их в реалистический образ будущего.

Ситуация подготовки документов территориального планирования состоит в том, что на территории одновременно реализуются:

– государственные цели, связанные со строительством инфраструк-

тур и объектов регионального и государственного значения, реализацией задач гражданской обороны и предотвращения и ликвидации чрезвычай-

ных ситуаций;

– муниципальные (общественные) интересы территориального со-

общества, которые выражаются в обеспечении безопасности проживания,

улучшении экологической ситуации, развитии муниципальных инженер-

ных и социальных инфраструктур;

– частные интересы инвесторов, застройщиков, бизнеса, права соб-

ственников недвижимости, права жителей на благоприятные условия жиз-

недеятельности.

Как решается территориальное планирование в Российской Феде-

рации?

Носители государственных, муниципальных и частных целей и ин-

тересов в терминологии Градостроительного кодекса РФ называются субъ-

ектами градостроительных отношений. Для учета частных интересов в Градостроительном кодексе РФ предусмотрены право заинтересованным лицам вносить предложения в проект, а для генеральных планов еще

103

и процедуры публичных слушаний. Однако информирование о подготовке документа территориального планирования четко предписано только на этапе уже подготовленного проекта и в публичных слушаниях. Поэтому

заинтересованные лица, как правило, знакомятся с содержанием полно-

стью подготовленного проекта.

Собственник малоэтажного дома обнаруживает, что участок, на котором расположена его недвижимость, зонирован как многоэтажная застройка, строительные компании видят, что на «лакомый» центр горо-

да введено ограничение по высотности строений. Бывают случаи, когда в период подготовки проекта меняется муниципальная власть, и новый мэр, знакомясь с проектом, убеждается, что намеченные градострои-

тельные изменения не отвечают интересам сил, которые привели его к власти. В этом случае заинтересованные лица начинают вносить свои предложения в уже завершенный проект. Чтобы их учесть, необходимы деньги, не предусмотренные в бюджете. Поэтому чиновники, в боль-

шинстве ситуаций, стараются свести процесс публичных слушаний к формальному бюрократическому минимуму. Администрации при под-

готовке публичных слушаний «играют в команде» градостроителей про-

тив горожан. «Выиграть» – значит не допустить того, чтобы проект был направлен на доработку. И это при том, что муниципальные служащие должны отстаивать интересы населения. Создается впечатление, что цель чиновников – «гладкий» протокол публичных слушаний, хотя ре-

зультаты слушаний и так носят рекомендательный характер и не обязы-

вают менять проект.

Таким образом, публичные слушания, указанные Градостроитель-

ным кодексом РФ для обсуждения готового проекта, не отвечают подлин-

ным задачам территориального планирования.

Пока складывается абсурдная ситуация. Очевидно, что проектируют для жителей населенных пунктов, горожан, представителей бизнеса, про-

мышленности. Однако сегодня именно у представителей частных интере-

104

сов находятся ресурсы для градостроительных изменений, часто противо-

речащих интересам большинства граждан.

Первая причина, когда стремятся свести к минимуму возражения,

связана с тем, что они должны вноситься в уже готовый проект. Следова-

тельно, нужно вовлекать представителей частных интересов в территори-

альное планирование на стадии запуска проектирования, на этапе опреде-

ления целей и задач. Вторая причина – участие граждан в процессе терри-

ториального планирования рассматривается в идеологической, а не праг-

матической плоскости, т. е. как право (право вносить предложения, право собственника, право человека на благоприятные условия жизнедеятельно-

сти). Участие представителей частных интересов в территориальном пла-

нировании имеет четкую прагматику, оно необходимо для обеспечения ка-

чества проектирования, реалистичности и реализуемости проекта.

6.3.Определение целей

изадач территориального планирования

При постановке задачи вовлечения представителей частных интере-

сов в процесс определения целей территориального планирования возни-

кают вопросы методологического плана.

Первый методологический вопрос: как обеспечить учет всех целей и интересов при подготовке схемы территориального планирования? Тех-

нологическое решение состоит в том, что вовлекать в процесс нужно не конкретных людей, а позиции в кооперации. Разработана типология, в со-

ответствии с которой любой носитель целей и интересов может быть отне-

сен к той или иной позиции в кооперации территориального планирования:

–муниципальное управление;

–профессиональный проектировщик;

–потребитель;

–пользователь;

–политик.

105

Позиция муниципального управления состоит в том, что цели плани-

рования вытекают из целей и проблем управления территориальными про-

цессами.

Позиция планировщика реализуется в разработке профессионального содержания схемы территориального планирования с использованием иде-

альных моделей, градостроительных концепций, нормативных требований и профессиональных знаний.

Представители позиции «пользователь» имеют собственные проекты и своей деятельностью захватывают и преобразуют материал территории.

Они выводят цели планирования из собственных интересов, предполагаю-

щих градостроительные преобразования территории. Именно эту группу нужно сделать пользователями документов территориального планирова-

ния, создать условия, чтобы они планировали свои действия на чертежах генплана.

Позицию «потребитель» занимает самая разнородная группа. Она включает постоянных и временных (туристы, командированные, студенты)

жителей территории/поселения, трудящихся, представителей бизнеса, про-

изводства. Их объединяет то, что они ставят цели планирования как требо-

вания к качеству среды. Позиция потребителя фиксирует требования к ка-

честву среды, за которое готовы платить или которое готовы отстаивать.

У потребителей есть ресурсы «купить» необходимое качество, «сила»,

чтобы его отстоять, или иная возможность действовать, если среда не со-

ответствует требуемому качеству: уехать, инвестировать капитал на дру-

гой территории.

Позиция политика предполагает некоторое целое, на реализацию ко-

торого должны быть направлены общественные ресурсы, утверждает об-

щественные приоритеты планирования.

Все эти позиции одинаково значимы в кооперации территориального планирования. Этим территориальное планирование отличается от узкове-

домственного «градостроительного проектирования». Современная ситуа-

106

ция переходная – от социалистической практики градостроительного про-

ектирования к демократической практике территориального планирования.

Несмотря на годы, прошедшие после «перестройки», на практике продол-

жают воспроизводиться подходы социалистического градостроительного проектирования. Прежде всего это выражается в том, что территориальное планирование рассматривается как ведомственная функция, относящаяся к компетенции отдела архитектуры и градостроительства. Территориаль-

ное планирование фактически остается градостроительным проектирова-

нием, т. е. «планированием строительства». Документы территориального планирования продолжают разрабатываться по техническому заданию, ко-

торое составляют сами планировщики при участии отделов архитектуры и градостроительства. Органы муниципального управления остаются, по сути, исполнителями документации территориального планирования.

Правда, с существенным отличием от социалистического периода: у муни-

ципальных образований недостаточно ресурсов для реализации проектов.

Остался прежним состав специалистов в профессиональных коллективах разработчиков. В европейской демократической практике при разработке концептов территориального и городского планирования ведущую роль играют социологи, политологи, специалисты по управлению, экономисты.

В отечественном градостроительном проектировании ключевые позиции сохраняют главные архитекторы и главные инженеры проектов.

Из Градостроительного кодекса РФ исключен термин «градострои-

тельное проектирование», утвердилось право заказчика в лице муниципа-

литета на самостоятельную позицию, которое пришло на смену обязанно-

сти советских исполкомов реализовывать генпланы. «Население» как аб-

страктную расчетную единицу проектирования сменили реальные субъек-

ты градостроительных отношений. Теперь нужно и на практике от слов переходить к делу.

Для выявления людей, которые на плацдарме территориального пла-

нирования могли бы выражать позиции в кооперации, должно проводиться

107

обследование в форме консультаций с представителями разных территори-

альных групп. Для определения интересов местных сообществ надо орга-

низовывать опросы, сходы граждан. Затем можно составлять «картосхему» территориальных интересов и целей, на которой будет нанесена структура существующих интересов, точки столкновения интересов и структура це-

лей, «картина будущего», того, что получится в результате реализации це-

лей субъектов градостроительных отношений.

Одна из проблем территориального планирования заключается в том, что интересы субъектов градостроительных отношений противо-

речат друг другу, реализация интересов одной группы может привести к нарушению интересов других групп. В реальном взаимодействии раз-

ные группы интересов борются за то, чтобы именно их цели были реали-

зованы. Что в этой ситуации делать проектировщикам? Игнорировать одних в пользу других?

Для решения этой проблемы после обследования проводится органи-

зационно-деятельностная игра (ОДИ) «Определение целей и задач терри-

ториального планирования». Игра – это модель конфликтного и конку-

рентного взаимодействия территориальных групп по выбору направления использования территории. Участники игры: представители государствен-

ной власти и муниципального управления, политики, бизнеса, застройщи-

ки, инвесторы, собственники недвижимости, жители. Участники структу-

рируются в рабочие группы по принципу близости или дополнения целей

иинтересов.

Впроцессе ОДИ взаимодействуют 3-5 групп. Игра осуществляется в два этапа.

На первом этапе каждая группа вырабатывает и отстаивает свой ва-

риант направления использования территории, свои приоритеты, выра-

женные в тех или иных проектных предложениях. Группы с помощью планировщиков готовят вариант «проектного плана» и защищают свои проектные предложения.

108

На втором этапе определяется комплекс целей и соответствующих им проектных предложений. За основу может быть взят компромиссный вариант, модель баланса, игровой итог борьбы групп за утверждение своих целей и интересов. Можно не сводить предложения групп к компромиссу,

а принять итог работы каждой группы за один из вариантов или сценариев территориального развития. В этом случае у проектировщиков появляются действительные сценарии, действительные в том смысле, что за каждым стоят ресурсы и готовность действовать в рамках этого сценария. Компро-

мисс или баланс целей и интересов определяется не умозрительно, воле-

вым решением самих проектировщиков, а моделируется в процессе игро-

вого взаимодействия.

В процессе ОДИ решается еще одна важная задача – сбор исходных данных. В настоящее время информация о планах бизнеса представляет собой «коммерческую тайну».

Участвуя в ОДИ и отстаивая свой вектор территориальных измене-

ний, представители бизнеса заинтересованы в том, чтобы предоставить информацию о своих планах.

6.4. Публичные слушания

Участвуя в организации публичных слушаний, мы решаем задачу приобретения населением необходимого уровня грамотности для того,

чтобы вносить осмысленные предложения. Другая задача состоит в том,

чтобы перевести профессиональное содержание проекта в понятную для людей информацию, которая позволяет увидеть, как отразится реализация проектных предложений на их интересах. Решение этих задач составляет содержание деятельности по связям с общественностью. Для технологии связей с общественностью нет общей аудитории. Каждое сообщение или действие должно иметь целевого адресата, с которым устанавливается коммуникация.

109

Например, в структуре сайта по генплану города определены три це-

левые группы: власть, бизнес, горожане. Для каждой целевой группы своя информация и логика движения по содержанию генплана.

Чтобы информация о проекте стала интересной, нужно использо-

вать разные жанры, не ограничиваясь скучными бюрократическими спо-

собами. Например, на форуме сайта проекта генплана одного из област-

ных центров развернули полемику, в которой, с одной стороны, участво-

вали муниципалы и проектировщики, а с другой депутат, который надоел своими постоянными разоблачениями представителей власти области и города. Публичные слушания проекта генплана давали ему еще одну возможность «разоблачать».

В развернувшейся полемике практически решались три важных дела.

Во-первых, содержание генплана сразу стало интересным для большинства горожан. Следить за борьбой гораздо увлекательнее, чем читать бесстраст-

ный текст. Публичное полемическое противоборство – это инструмент, ко-

торый позволяет сделать позицию муниципального управления и проекти-

ровщиков более отчетливой, а значит, более эффективно решать задачи информирования о генплане.

Во-вторых, прагматизм полемики с депутатом состоял в выстраива-

нии алгоритма формирования общественной грамотности в сфере террито-

риального планирования. Ряд нападок депутата на проект был связан с не-

достаточно четко прописанными масштабами и стадиями проектирования,

правовыми аспектами реализации генплана. Депутат актуализировал клю-

чевые мифы территориального планирования (про «бульдозер», «злонаме-

ренную власть», «собственность, которую изымут, если она противоречит генплану» и т. д.), с помощью которых легко манипулировать обществен-

ным сознанием. Полемика позволила сузить область «мифологии» и рас-

ширить зону сотрудничества.

В-третьих, в результате полемики стала ясна и позиция областного руководства. Для муниципальной администрации весьма важно мнение

110