Международные стандарты государственного финансового контроля особенности правового регулирования. Учебное пособие

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»

С.О. Шохин

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ:

особенности правового регулирования

Учебное пособие

Москва 2020

УДК 339.7-341 ББК 65.268-67.402

Ш 82

Рецензенты:

Грачева Е.Ю. — доктор юридических наук, профессор, первый проректор Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), заведующая кафедрой финансового права; Толстопятенко Г.П. — доктор юридических наук, профессор,

декан международно-правового факультета МГИМО МИД России.

Шохин С.О.

Ш 82 Международные стандарты государственного финансового контроля: особенности правового регулирования: Учебное пособие / С.О. Шохин. — М.: Прометей, 2020. — 294 с.

Учебное пособие посвящено особенностям международ- но-правового регулирования государственного финансового контроля, деятельности международных организаций органов государственного финансового контроля, в том числе региональных и в рамках интеграционных объединений. В пособии рассматриваются международ- но-признанные принципы и стандарты государственного финансового контроля, их влияние на национальное законодательство в области государственного финансового контроля. Пособие предназначено к использованию в качестве базового учебного материала для студентов, обучающихся по программе бакалавриата и магистратуры, для аспирантов финансово-правового профиля, практических работников органов финансового контроля.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Сокращения и аббревиатуры . . . . . . . . . . . . . . 5

ГЛАВА 1. Субъекты международно-правового регулирования государственного финансового контроля. . . . . . . . . 6

1.1.Международные организации органов государственного финансового контроля . . . . . . . . . . . . . . 6

1.2.Сотрудничество органов государственного финансового контроля на региональном уровне и в интеграционных объединениях. . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

1.3.Международные документы в сфере государственного финансового контроля. . . . . . . . . . . . . . 41

ГЛАВА 2. Международно-признанные принципы организации и деятельности органов государственного финансового контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

2.1.Принципы организации органов государственного финансового контроля . . . . . . . . . . . . . 64

2.2.Принципы деятельности органов государственного финансового контроля.. . . . . . . . . . . . . . 73

2.3Принципы Этического Кодекса ИНТОСАИ

(ISSAI 30 — Code of Ethics).. . . . . . . . . . . . 113

ГЛАВА 3. Формализованные принципы и стандарты государственного контроля и аудита ИНТОСАИ . . . . . 121

3.1.Основополагающие принципы аудита государственного сектора (ISSAI 100 — Fundamental Principles

of Public-sector Auditing) . . . . . . . . . . . . 124

3.2.Основополагающие принципы финансового аудита (ISSAI 200 — Fundamental Principles

of Financial Auditing). . . . . . . . . . . . . . 144

3.3.Основополагающие принципы аудита эффективности, Стандарт аудита эффективности (ISSAI 300 — Fundamental Principles of Performance Auditing,

ISSAI 3000 — Standard for Performance Auditing) . . 167

3

3.4.Основополагающие принципы аудита соответствия Стандарт аудита соответствия (ISSAI 400 — Fundamental Principles of Compliance Auditing,

ISSAI 4000 — Standard for Compliance Auditing) . . . 177

3.5.Стандарты внутреннего контроля

(ISSAI 9100—9199). . . . . . . . . . . . . . . 191

3.6.Стандарт контроля качества для ВОФК

(ISSAI 140 — Quality Control for SAIs). . . . . . . 204

ПРИЛОЖЕНИЕ № 1. Лимская декларация руководящих принципов контроля ИНТОСАИ 1977 г. (Р-1). . . . . . 216

ПРИЛОЖЕНИЕ № 2. Мексиканская декларация независимости ИНТОСАИ 2007 г. (Р-10). . . . . . . . . . . . . . . 229

ПРИЛОЖЕНИЕ № 3. Московская декларация ИНТОСАИ 2019 г.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236

ПРИЛОЖЕНИЕ № 4. Глоссарий терминов ИНТОСАИ по финансовому аудиту (Стандарт-1003). . . . . . . . 250

ПРИЛОЖЕНИЕ № 5. Глоссарий основных терминов и понятий внутреннего контроля ИНТОСАИ . . . . . . . . . . . 261

ПРИЛОЖЕНИЕ № 6. Глоссарий терминов, используемых в стандартах государственного финансового контроля (аудита) высших органов финансового контроля

государств-участников СНГ . . . . . . . . . . . . . 279

Список использованных источников и интернет-ресурсов . . . . . . . . . . . . . . . . 285

4

СОКРАЩЕНИЯ И АББРЕВИАТУРЫ

ВОФК, ВОА — Высший орган финансового контроля, Высший орган аудита.

ЕВРОРАИ — Европейская Организация Региональных Институтов Внешнего Контроля за Государственным Сектором в Европе

ЕС — Европейский Союз

ИНТОСАИ (INTOSAI) — Международной организации высших органов финансового контроля (International Organization of Supreme Audit Institutions)

IPSASs — международные стандарты бухгалтерского учета в государственном секторе

ИССАИ, ISSAI — Международные стандарты ИНТОСАИ для Высших органов государственного финансового контроля.

КСО — контрольно-счетные органы МОВРО — Комитет по ревизионным стандартам ИН-

ТОСАИ МСА — Международные стандарты аудита.

МСФО — международные стандарты финансовой отчетности

МФБ — Международная федерация бухгалтеров ООН — Организация Объединенных Наций. СНГ — Содружество Независимых Государств

СП РФ — Счетная палата Российской Федерации ЦУР — цели устойчивого развития

5

ГЛАВА 1. Субъекты международно-правового регулирования государственного финансового контроля

1.1. Международные организации органов государственного финансового контроля

Вобласти государственного финансового контроля на международной арене реализуется активное взаимодействие большинства государств мира. Еще в середине прошлого века, в 1953 году, для изучения и распространения положительного опыта в контрольной практике различных стран была создана Международная организация высших контрольных органов ИНТОСАИ (International Organization of Supreme Audit Institutions — INTOSAI). Это неправительственная организация, в состав которой входят 194 органа государственного финансового контроля 130 государств мира. Счётная палата России стала членом ИНТОСАИ в 1995 году.

Через каждые три года проводятся конгрессы ИНТОСАИ, издается журнал. В 2019 году Конгресс ИНТОСАИ проходил в г. Москве и, как это предусмотрено Уставом ИНТОСАИ, на последующие три года председательствовать в организации будет Счетная палата Российской Федерации.

Всоответствии с программой деятельности организации проводятся семинары, конференции, осуществляется обмен стажерами. В рамках ИНТОСАИ действует Международный центр развития контроля, главной задачей которого является подготовка и переподготовка контролеров. На IX Конгрессе, состоявшемся в Лиме в 1977 г., была

принята «Лимская декларация руководящих принципов

6

контроля», воплотившихся в других рекомендательных актах, разрабатываемых самой ИНТОСАИ и ее подразделениями. В 1984 г. был создан Комитет по ревизионным стандартам (МОВРО). Была проведена большая работа по созданию аудиторских стандартов ИНТОСАИ для госконтроля в 1987—1989 гг. В марте 1989 г. были окончательно согласованы основные постулаты государственного финансового контроля (аудита).

Весьма полезным является разработанный и опубликованный ИНТОСАИ в 1989 г. Глоссарий международных терминов контроля.

В декларации, принятой в Лиме, подробно регламентирован принцип независимости высших контрольных органов. Декларация содержит семь разделов, названных: I — Общие положения, II — Независимость, III — Отношения с парламентом, правительством и администрацией, IV — Права высшего контрольного органа, V — методы контроля, персонал контролеров, международный обмен опытом, VI — Отчетность, VII — Контрольные полномочия высшего контрольного органа. Все семь разделов поделены на 25 статей, также имеющих свои названия.

Независимость высших контрольных органов определяется тем, что высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную самостоятельность, гарантируемую Конституцией страны. Он должен быть независим от проверяемых им организаций.

Независимость высшего контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов. Этому способствует процедура назначения и освобождения от занимаемой должности членов высшего контрольного органа и правила их продвижения по службе. Финансовая независимость высших контрольных органов определяется выделением из национального бюджета средств для их содержания и самостоятельного расходования.

Взаимоотношения с парламентом, правительством и администрацией определены Декларацией также с позиции независимости высшего контрольного органа.

7

ИНТОСАИ имеет разветвленную организационную структуру. Возглавляют организацию Генеральный Секретарь и Управляющий Совет, которые администрируют текущую работу и обеспечивают выполнение принятых Конгрессом ИНТОСАИ планов и решений.

При Управляющем Совете и под его руководством действуют Комиссия по развитию ИНТОСАИ (INTOSAI Development Initiative — IDI) и Наблюдательный совет по чрезвычайным вопросам (Supervisory Committee on Emerging Issues), издается Международный журнал государственного аудита (International Journal of Government Auditing).

Всоответствии стратегическим целям ИНТОСАИ образуются профильные комитеты. Кроме того, комитеты ИНТОСАИ рассматривают вопросы, представляющие существенный и повторяющийся интерес для всех членов ИНТОСАИ, например, подготовка норм и руководящих принципов для государственной аудиторской практики, применимой ко всем государствам-членам ИНТОСАИ.

Комитеты должны иметь сбалансированное представительство и могут образовывать подкомитеты и рабочие группы по направлениям своей деятельности.

Врамках Комитета по профессиональным стандартам функционируют подкомитеты по финансовому аудиту и отчетности, по управленческому аудиту, по аудиту эффективности, по стандартам внутреннего контроля.

Комитет развития включает подкомитеты по сотрудничеству, по унификации контрольных процедур, рабочую группу по профессиональному развитию, насколько проектных групп совместно с региональными организациями

ирегиональный форум по развитию.

Комитет по профессиональному сотрудничеству объединяет подкомитеты по государственному долгу, по аудиту в сфере IT-технологий, по экологическому аудиту, по противодействию коррупции и отмыванию незаконно полученных доходов, по ключевым национальным инди-

8

каторам, по модернизации финансовой системы и административных процедур, по аудиту добывающих отраслей промышленности, по аудиту государственного социального обеспечения, по аудиту использования банков данных.

По результатам деятельности подкомитетов и рабочих групп публикуются конкретные инструкции и рекомендации. Их состав не квотирован, любой член ИНТОСАИ может свободно присоединиться к рабочим группам в соответствии с его интересами. Целевые группы действуют в течение ограниченного периода времени и прекращают свою работу, когда поставленные перед ними задачи выполнены. Целевые группы должны иметь сбалансированное представительство государств-участников ИНТОСАИ.

В рамках ИНТОСАИ действуют региональные организации высших органов государственного финансового контроля. Региональные организации призваны содействовать целям деятельности организации на региональном уровне, тем самым предоставляя членам возможность профессионального и технического сотрудничества на региональной основе.

Управляющий Совет ИНТОСАИ признает следующие семь региональных организаций:

•Организация высших ревизионных учреждений стран Латинской Америки и Карибского бассейна ОЛАКЕФС (OLACEFS), основанная в 1965 год;

•Африканская Организация высших ревизионных учреждений АФРОСАИ (AFROSAI), основанная в 1976 году;

•Арабская Организация высших ревизионных учреждений АРАБОСАИ (ARABOSAI), основанная в 1976 году;

•Азиатская Организация высших ревизионных учреждений АЗОСАИ (ASOSAI), созданная в 1978 году;

•Тихоокеанская Ассоциация высших ревизионных учреждений ПАСАИ (PASAI), основанная в 1987 году;

•Карибская организации высших ревизионных учреждений КАРОСАИ (CAROSAI), основанная в 1988 году.

9

Европейская Организация высших ревизионных учреждений ЕВРОСАИ (EUROSAI), создана в 1990 году.

При этом допускается множественное членство в региональных организациях, что широко практикуется национальными органами финансового контроля. Например, Счетная палата Российской Федерации является одновременно членим ЕВРОСАИ и АЗОСАИ, полноценно участвует в работе обеих организаций.

ОЛАКЕФС — Организация высших ревизионных учреждений стран Латинской Америки и Карибского бассейна является международной, автономной, независимой, аполитичной и постоянно действующей организацией. Ее целями является проведение научных исследований в области организации, методологии и правового обеспечения государственного финансового контроля, развитие профессионального обучения и специализации контролеров, предоставление технических консультаций, помощи и координации деятельности высших органов государственного финансового контроля стран Латинской Америки и Карибского бассейна. ОЛАКЕФС имеет давнюю историю и традиции, начиная с 1965 года, когда было реализовано предложение по созданию латиноамериканского научного Института аудита (ILACIF). Под его нынешним названием ОЛАКЕФС существует с 1990 года.

АФРОСАИ. Главной задачей Африканской Организации высших органов финансового контроля является поощрение и развитие обмена идеями и опытом между государств Африки в области аудита государственных финансов, осуществление систематических исследований, касающихся аудита государственных финансов, организация учебных курсов для персонала, которому поручено проведение аудиторских заданий, а также сотрудничество с ИНТОСАИ, ее региональными рабочими группами и другими организациями и учреждениями, специализирующимися в сфере аудита государственных финансов.

10