Международные стандарты государственного финансового контроля особенности правового регулирования. Учебное пособие
.pdfГласность в работе счетных палат предъявляет особо высокие требования к качеству, объективности и достоверности подготавливаемых материалов. Действия палаты и ее должностных лиц, повлекшие за собой необоснованное нанесение ущерба деловой репутации проверяемых организаций и морального вреда их должностным лицам, в том числе путем распространения недостоверной информации, могут быть обжалованы в судебном и административном порядке. Поэтому законом установлена процедура предания гласности материалов палаты. Сотрудники палаты и привлеченные к ее работе специалисты могут использовать данные, полученные в ходе проверок и обследований, только в интересах выполнения работ, проводимых палатой. При проведении проверок и обследований сотрудники палаты не должны предавать гласности свои заключения. Должностные лица палаты (в первую очередь аудиторы) несут ответственность за достоверность результатов проводимых проверок и обследований, представляемых в государственные органы и предаваемых гласности, а также за разглашение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.
Есть еще ряд условий, диктуемых требованием защиты информации от недобросовестного использования. Органы государственной власти, проверяемые организации, учреждения и хозяйствующие субъекты, финансово-кре- дитные организации в ходе контрольных мероприятий и по отдельным запросам обязаны предоставлять палате всю необходимую информацию и документацию для обеспечения ее деятельности и по вопросам, входящим в ее компетенцию. В отдельных случаях по ходатайству проверяемой организации при проведении проверки или обследования по месту расположения палаты руководство объекта контроля должно доставить в палату все необходимые документы в оригинале. Палата также может использовать материалы других контрольных органов по итогам проведенных ими проверок и ревизий. Естественно, что
111
соответствующие должностные лица палаты несут персональную ответственность за сохранность передаваемых им документов. Кроме того, палата обеспечивает режим использования получаемых из других организаций материалов и документов, предусмотренный в представившей их организации.
Учитывая изложенное ранее, понятно, что абсолютной гласности в работе такого органа, как счетная палата, быть не может. Лимская декларация также подчеркивает необходимость защиты информации и соблюдения соответствующих ограничений со стороны закона. Обязательным условием для счетных палат в демократических государствах в этом вопросе является представление высшим органам власти годового отчета и его опубликование в открытой печати. Предполагается также, но не в императивном порядке, что контрольный орган должен иметь возможность предавать гласности результаты отдельных контрольных мероприятий в особо важных и значительных случаях. Эти условия соблюдены в законодательстве о контрольно-счетных органах в Российской Федерации.
Счетные органы в целях обеспечения доступа к информации о своей деятельности размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и опубликовывают в своих официальных изданиях или других средствах массовой информации информацию о проведенных контрольных и экспертно-а- налитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах. Ежегодные отчеты счетных органов после их рассмотрения законодательными (представительными) органами опубликовываются в средствах массовой информации или размещаются в сети Интернет.
Вместе с тем, вводятся необходимые ограничения, обеспечивающие надлежащую защиту информации. Законы, как правило, предусматривают, что промежуточные ре-
112
зультаты проводимых счетной палатой или при ее участии проверок, ревизий и обследований не могут быть преданы гласности, а материалы по результатам проверок, связанных с сохранением государственной и иной охраняемой законом тайны, представляются законодательным и исполнительным органам на закрытых заседаниях.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
1.Перечислите и обоснуйте принципы деятельности ВОФК.
2.Опишите содержание принципа законности в деятельности органов государственного финансового контроля.
3.Опишите значение принципа независимости деятельности ВОФК.
4.В чем состоит организационная (институциональная) и функциональная независимость контрольных органов?
5.Каковы способы обеспечения персональной независимости членов контрольных органов?
6.Как обеспечивается финансовая независимость ВОФК?
7.Значение принципа гласности в деятельности ВОФК.
2.3. Принципы Этического Кодекса ИНТОСАИ Стандарт 30 — Кодекс этики
(ISSAI 30 — Code of Ethics)
Важную роль в имплементации принципов государственного финансового контроля имеет поведение сотрудников, их моральные и нравственные устои. Только в том случае, когда контрольный орган и его сотрудники рабо-
113
тают на основе ценностей и принципов, предполагающих законность, независимость, профессионализм, объективность их действий и суждений, можно рассчитывать на доверие заинтересованных лиц — граждан, законодательной и исполнительной власти, проверяемых объектов. С другой стороны, внешние организации и их представители не должны подталкивать сотрудников органов финансового контроля к нарушению этих принципов, оказывать на них внешнее недобросовестное воздействие.
В 1998 году Конгресс ИНТОСАИ, проходивший в Монтевидео (Уругвай), утвердил разработанный Комитетом по профессиональным стандартам Этический Кодекс для органов государственного финансового контроля и их сотрудников (ISSAI 30).
Так же как этическое поведение является ключевым компонентом в деле создания и поддержания необходимого доверия и репутации, кодекс этики является необходимым условием для функционирования органов государственного финансового контроля. Кроме того, признавая конкретные условия аудита государственного сектора, которые часто отличаются от аудита частного сектора, Кодекс дает дополнительные указания о том, как внедрить эти ценности в повседневной работе и в конкретных ситуациях. Этическое поведение сотрудников также зависит от среды, в которой они работают. Поэтому Кодекс рассматривает обязанности высших органов финансового контроля в деле поощрения и защиты этики и нравственных ценностей в каждом аспекте своей организации и деятельности.
Кодекс включает общие подходы к этическому поведению и пять фундаментальных ценностей этического поведения. Разумеется, Кодекс не может учесть все этические обстоятельства, которые будут возникать на практике. Соответственно он написан на уровне принципов. ВОФК и их сотрудники должны применять профессиональное суждение при оценке обстоятельств, с которыми они сталкиваются, и следовать соответствующим требованиям, изложенным в Кодексе.
114
Кодекс выделяет пять основополагающих ценностей. Добросовестность — действовать честно, надежно, в
духе доброй воли и в общественных интересах.
Независимость и объективность — быть свободным от обстоятельств или влияний, которые могут подтолкнуть к компромиссу или привести к ущербу, на основании профессионального суждения действовать на беспристрастной и объективной основе.
Компетентность — приобретать и сохранять знания и навыки, соответствующие своей роли, и действовать в соответствии с применимыми стандартами.
Профессиональное поведение — действовать в соответствии с применимыми законами, правилами и процедурами, избегать любых действий, которые могут дискредитировать орган финансового контроля.
Конфиденциальность и прозрачность — надлежащим образом защищать информацию, соблюдать баланс конфиденциальности с необходимостью транспарентности и подотчетности.
Кодекс указывает на риски («угрозы» или «уязвимость») несоблюдения указанных выше принципов. Ряд факторов риска может негативно влиять на этические принципы контролеров. Они включают в себя, но не ограничиваются, следующие обстоятельства:
•политическое влияние и внешнее давление со стороны проверяемых или других сторон;
•личные интересы;
•влияние предыдущих решений контрольного органа;
•пропаганда интересов проверяемых или других сто-
рон;
•долгосрочные или тесные отношения.
Эти риски могут быть либо реальными, либо мнимыми. Для минимизации рисков Кодекс предлагает ряд мер. Руководство ВОФК должно принять и осуществлять Кодекс этики в соответствии с указанными стандартом и
обнародовать его.
115
ВОФК должен подчеркивать важность этики и этической культуры в Организации.
Руководство ВОФК должно задавать тон в его выполнении своим примером, действуя последовательно в соблюдении этических ценностей.
ВОФК должен требовать от всех сотрудников поведения в соответствии с ценностями и принципами, изложенными в кодексе этики поведения. Любая организация, которую ВОФК нанимает для выполнения работы от его имени, должна соблюдать установленные ВОФК этические требования.
ВОФК должны внедрить систему управления этическим поведением, выявлять и анализировать этические риски, чтобы смягчить их и поддержать этическое поведение, для недопущения любого нарушения этических ценностей, включая защиту лиц, которые сообщают о предполагаемых нарушениях.
ВОФК устанавливает процедуры для решения выявленных конфликтов между ее этическими требованиями и профессиональными стандартами иных органов.
На индивидуальном уровне, сотрудники должны быть бдительными к обстоятельствам, которые могут подвергать их добросовестность уязвимости, связанной с рабочей для контрольных органов и в государственном секторе окружающей средой. Эти обстоятельства могут быть связаны с:
•личными, финансовыми или иными интересами, или отношениями, которые противоречат интересам ВОФК;
•принятием подарков или чаевых;
•злоупотреблением властью для получения личных выгод;
•участием в политической деятельности, участием в группах давления, лоббированием и т.д.;
•доступом к чувствительной или конфиденциальной информации.
Обстоятельства, связанные с частной жизнью сотрудников ВОФК могут также угрожать их объективности, как
116
иих собственное финансовое положение или личные отношения.
Для соблюдения принципов независимости и объективности должны соблюдаться следующие условия.
ВОФК должен быть независимым в отношении статуса, мандата, отчетности и управленческой автономии. ВОФК должен иметь полную свободу в выполнении своих функций. Независимость закрепляется в соответствующей эффективной конституционной, правовой и нормативной базе.
ВОФК устанавливает рамки для выявления значительных угроз для независимости и объективности, применяет элементы управления для смягчения их последствий, а также обеспечивает руководство и управление персоналом в этом отношении.
ВОФК принимают административные процедуры и документы для обеспечения того, чтобы персонал, особенно на старшем уровне, не устанавливал и развивал отношения с контролируемыми объектами, которые могут поставить под угрозу их независимость и объективность.
ВОФК не предоставляет консультативные или другие неаудиторские услуги аудируемым лицам.
На уровне сотрудников ВОФК устанавливаются следующие требования.
Сотрудники должны быть свободны от дефектов независимости и объективности, будь то реальные или возможные в том, что касается результатов политической предвзятости, участия в управлении, финансовых или других личных интересов или отношений, которые могут оказать на них чрезмерное влияние. Для этой цели сотрудники ВОФК должны:
•сохранять независимость от политического влияния
ибыть свободным от политических пристрастий;
•не принимать участие в принятии решений руководством аудируемого лица;
•не проводить аудит их собственной работы;
117
•избегать аудита организаций, в которых они недавно были заняты, без надлежащих гарантий;
•избегать обстоятельств, где личные интересы могут повлиять на процесс принятия решений;
•избегать ситуаций, где отношения с персоналом аудируемого лица или других лиц могут повлиять на принятие решений;
•отказываться от подарков, чаевых или какого-либо преференциального режима, что может нанести ущерб независимости или объективности;
•персонал должен определять возможные угрозы и ситуации, в которых независимость и объективность может быть нарушена;
•персонал должен информировать руководство о любых существующих соответствующих отношениях и ситуациях, которые могут представлять угрозу для независимости и объективности.
Принципиальным условием обеспечения объективности сотрудников контрольных органов является высокий уровень их компетентности.
ВОФК принимают политику для обеспечения выполнения задач, предусмотренных их мандатом, сотрудниками, которые имеют соответствующие знания и навыки для успешной их реализации, включая:
•набор персонала осуществляется по признаку компетентности и принятой политики в области людских ресурсов;
•назначение рабочих групп, которые коллективно обладают необходимым опытом для решения данных конкретных задач;
•обеспечение сотрудников соответствующей профессиональной подготовкой;
•предоставление возможностей для расширения знаний и обмена информацией, поощрение сотрудников к использованию этих возможностей.
118
Со своей стороны, сотрудники должны выполнять свою работу в соответствии с применимыми стандартами и с должным учетом ее результата.
Сотрудники должны поддерживать и развивать свои знания и навыки, чтобы идти в ногу с достижениями в их профессиональной среде для того, чтобы оптимально выполнять свою работу.
С целью обеспечить выполнение задач компетентным персоналом, необходимо убедиться, что ресурсы управляются эффективным и действенным образом и что сотрудники работают на назначениях, для которых они являются компетентными, ВОФК определяет надлежащие знания и навыки, необходимые для выполнения каждого вида участия, предусмотренного его мандатом. Это может включать создание многодисциплинарных групп, которые коллективно имеют необходимые знания и навыки работы в команде.
Важным принципом деятельности ВОФК и его сотрудников Кодекс расценивает соблюдение баланса конфиденциальности и транспарентности.
ВОФК должны создать адекватную систему для сохранения конфиденциальности, при необходимости, особенно в том, что касается конфиденциальных данных. При этом, ВОФК должны сбалансировать конфиденциальность аудита и другой информации с учетом необходимости обеспечения транспарентности и подотчетности.
Сотрудники контрольных органов не должны разглашать любую информацию, полученную в результате их работы без надлежащих и конкретных полномочий, если не имеется правовых или профессиональных обязанностей поступить соответствующим образом. Сотрудники не должны использовать конфиденциальную информацию для личной выгоды или для выгоды третьих лиц. Сотрудники должны быть предупреждены о возможности непреднамеренного разглашения третьим лицам конфиденциальной информации. Сотрудники также сохраняют професси-
119
ональную конфиденциальность, как во время, так и после прекращения работы в контрольном органе.
Для обеспечения конфиденциальности рекомендуется использовать ряд организационных мер, как например, подписки сотрудников о соблюдении правил конфиденциальности, систему классификации и маркировки конфиденциальной информации, условия безопасного хранения информации в любой форме, соответствующее распределение доступа в архивы и ИТ-системы, процедуры для удаления устройств хранения данных в бумажной или электронной форме.
Принципы Этического Кодекса ИНТОСАИ представляют собой универсальные конструкции, которых придерживаются органы государственного финансового контроля всех стран, а также региональные и муниципальные кон- трольно-счетные органы.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
1.Дайте общую характеристику Этического Кодекса ИНТОСАИ.
2.Определите значение этических принципов в работе органов финансового контроля.
3.Опишите пять основополагающих ценностей Этического Кодекса.
4.Перечислите и охарактеризуйте риски несоблюдения этических принципов.
5.Какими средствами обеспечивается соблюдение этических принципов?
120