Международные стандарты государственного финансового контроля особенности правового регулирования. Учебное пособие

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1.Опишите правовые основы деятельности Счетной палаты Европейского Союза.

2.Какова организационная структура Счетной палаты Европейского Союза?

3.Дайте краткую характеристику функций и полномочий Счетной палаты Европейского Союза.

4.Как организовано сотрудничество ВОФК государств

СНГ?

5.Дайте характеристику полномочий Совета руководителей ВОФК государств — участников СНГ.

6.Опишите цели и задачи ЕВРОРАИ.

7.Дайте краткую характеристику принципов деятельности ВОФК — членов ЕВРОРАИ

1.3. Международные документы в сфере государственного финансового контроля

Основной вклад в формирование международно-право- вой базы государственного финансового контроля был сделан в рамках деятельности Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ).

На IX Конгрессе ИНТОСАИ, состоявшемся в Лиме в 1977 г., была принята «Лимская декларация руководящих принципов контроля» (Р-1), воплотившихся далее в других нормативных актах, разрабатываемых самой ИНТОСАИ и ее подразделениями.

В декларации, принятой в Лиме, подробно регламентированы общие принципы деятельности высших контрольных органов, в первую очередь, принцип независимости. Декларация содержит семь разделов:

I — Общие положения,

II — Независимость,

41

III — Отношения с парламентом, правительством и администрацией,

IV — Права высшего контрольного органа,

V — методы контроля, персонал контролеров, международный обмен опытом,

VI — Отчетность,

VII — Контрольные полномочия высшего контрольного органа.

Все семь разделов поделены на 25 статей, также имеющих свои названия.

Положения Лимской Декларации базируются на нескольких принципиальных предпосылках.

Общепризнано, что соответствующее установленным правовым нормам и рациональное использование государственных средств является важным условием для рационального управления государственными финансами и для эффективности принятых соответствующими учреждениями решений.

Лимская Декларация прямо указывает, что для достижения рационального­ и эффективного управления государственными финансовыми средствами необходимо незамедлительно создать в каждом государстве высший орган финансового контроля, независимость которого должна быть закреплена в законодательном порядке. Это в равной степени распространяется на субъекты федеративных государств, особенно там, где они обладают высокой степенью суверенности, в первую очередь в бюджетно-финансо- вой сфере, как это имеет место в России. То есть в субъектах Российской Федерации также в указанных целях рекомендуется создавать высшие для данного государственно-тер- риториального образования независимые органы финансового контроля.

Более того, опыт Испании, Франции, Италии и ряда других государств, где существуют провинции, автономии и подобные им образования и функционируют местные счетные палаты, показывает положительное влияние при-

42

менения этого принципа для повышения эффективности финансовой работы государственных и муниципальных органов.

Международный опыт показывает, что наличие такого органа тем более необходимо, так как деятельность государства все более распространяется на социальную и экономическую область, и тем самым государство переступает традиционные рамки государственных финансовых действий. Для России это еще более актуально, поскольку если в развитых странах усиливается вмешательство государства в экономические процессы, то в государствах, осуществляющих переход от планового хозяйства к рыночному, степень государственного регулирования экономики и государственной ответственности в социальной сфере неизмеримо более высоки.

Лимская Декларация подчеркивает, что специфические цели государственного­ финансового контроля, а именно: обеспечение законности, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов, стремление наладить действенное управление экономикой, соответствующая установленным нормам административная деятельность и информирование, как государственных инстанций, так и общественности путем опубликования объективных сообщений, необходимы для стабильности и дальнейшего развития государств в смысле постулатов, лежащих в основе идеологии Организации Объединенных Наций.

В Декларации речь идет не о разработке новых направлений контроля, а о компиляции и систематизации общепринятых основных принципов внешнего контроля за государственными финансами. Она представляет собой основополагающий документ, который равно учитывает различные системы финансового контроля, а именно: монократическую (иерархическую) и коллегиальную, различия в месте финансового контроля в системе государственных функций и взаимоотношений ветвей государственной

43

власти, а также различные уровни развития финансового контроля в отдельных странах и регионах мира. Хотя Лимская Декларация с точки зрения международного права не имеет обязательного характера, нельзя недооценивать­ ее влияния на развитие органов финансового контроля в отдельных странах. Нормы Декларации признаны неоспоримым эталоном оценки уровня организации финансового контроля и поэтому, как правило, составляют основу сравнительного анализа его эффективности в специфических условиях различных государственных систем.

На данном этапе развития российской государственности необходимо с разных точек зрения оценивать, насколько принципы Лимской Декларации учитываются в правовом обеспечении организации и функционирования органов бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации, а также выявлять на основе анализа векторов развития российского законодательства и конкретного практического материала, во всех ли случаях осуществление финансового контроля в России соответствует принципам Лимской Декларации.

Сравнение ряда зарубежных законов о контроль- но-счетных органах показало, что предметы регулирования данных законов в высшей степени различны. В то время как некоторые законы регулируют лишь организационную структуру счетных органов, другие концентрируются на определении их контрольных полномочий. Всеобъемлющее регулирование, охватывающее как внешние, так и внутренние аспекты функционирования счетных органов, содержат лишь законы, принятые не так давно.

Несмотря на различную степень учета в законах о счетных органах основных направлений контроля, закрепленных в Лимской Декларации, в некоторых областях имеется достаточное совпадение представлений об основных условиях для осуществления эффективного финансового контроля.

В Декларации особо подчеркивается необходимость закрепления в законодательном порядке институциональ-

44

ной, функциональной и организационной независимости органов финансового контроля, так как это служит обеспечению законности, объективности и системности контроля. Поскольку налогоплательщик имеет право знать, как расходуются его деньги, важным принципом работы контрольных органов должна быть гласность, но с учетом требований защиты конфиденциальной информации, коммерческой и иной защищаемой законом тайны.

Лимская декларация подчеркивает, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. При этом отмечается, что контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования финансовых и материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем. То есть Декларация определяет важность, как превентивных, так и правовосстановительных действий в процессе осуществления государственного финансового контроля.

В связи с этим Декларация определяет соотношение предварительного контроля и «контроля по факту», то есть последующего контроля.

Предварительный контроль представляет собой проверку административных и финансовых документов, проводимую до получения информации об имевших место нарушениях. Во многих странах органы финансового контроля не наделены соответствующими полномочиями. В российской Федерации предварительный контроль в различных формах осуществляется органами, как внешнего, так

45

и внутреннего финансового контроля. Эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными денежными и материальными средствами. Предварительная проверка, проводимая высшим контрольным органом, имеет то преимущество, что позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли. Однако ее недостатком является перегрузка в работе высшего контрольного органа и неопределенность в отношении ответственности перед законом.

Контроль по факту — это проверка, проводимая после получения информации о факте допущенного нарушения. Как правило, проверка по факту, проведенная внешним контрольным органом, приводит к привлечению виновных к ответственности, компенсации причиненного ущерба, предотвращению нарушений в будущем.

Учитывая различия в организации финансового контроля в различных странах, декларация отмечает, что проводит ли высший контрольный орган предварительную проверку или нет, зависит от законодательства, условий и требований к органам контроля в отдельной стране. Проведение же ревизий по факту является прямой обязанностью высшего контрольного органа, независимо от того занимается он предварительной ревизией или нет.

Именно Лимская декларация закрепила понятия «внутренний и внешний» контроль. В соответствии с Декларацией, внутренние контрольные службы должны создаваться внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган является внешним ревизионным органом. Внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независима внутри соответствующей организационной струк-

46

туры. В качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать шаги, не ущемляя право высшего контрольного органа проводить всеохватывающую проверку, с тем чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой.

Лимская декларация практически исчерпывающе определяет задачи государственного финансового контроля. Она закономерно разделяет его на формальный контроль и контроль исполнения. С точки зрения формального контроля, традиционной задачей высшего контрольного органа является проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов. В то же время подчеркивается, что в дополнение к этому виду контроля, важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы. То есть, в Декларации обозначены все три вида аудита — финансовый аудит, управленческий аудит и аудит эффективности. Не содержится упоминание о стратегическом аудите, поскольку эта задача во времена принятия Декларации еще не стояла, и в наше время полномочиями в области стратегического аудита наделены только самые продвинутые контроль- но-счетные органы, в том числе Счетная палата Российской Федерации.

При этом в Декларации подчеркивается, что цели контрольной работы высшего контрольного органа — законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами — в

47

основном одинаково важны. Делом высшего контрольного органа является определение относительной важности той или другой из них.

Особое внимание Декларация уделяет независимости высших контрольных органов, а также независимости членов и сотрудников высшего контрольного органа. Высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния. Хотя государственные органы не могут быть абсолютно независимы, так как они являются частью государства в целом, высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач. Учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции, детали могут быть установлены соответствующим законом. В частности, соответствующая юридическая защита, как в случае с верховными судами, должна быть гарантирована против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа.

Независимость высшего контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов. Членами считаются лица, которые принимают решения за высший контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной, т. е. имеются в виду члены руководящих коллегиальных органов или руководители единоначально управляемых высших контрольных органов. Независимость членов высшего контрольного органа должна быть гарантирована Конституцией. В частности, процедура их отзыва, которая также должна определяться Конституцией, не должна наносить ущерб их независимости. Порядок назначения и освобождения от занимаемой должности членов высшего контрольного органа зависит от конституционной структуры данной страны. В отношении продви-

48

жения по службе ревизоры высшего контрольного органа не могут быть подвержены влиянию проверяемых организаций, не могут быть зависимы от таких организаций.

Важное значение имеет финансовая независимость высших контрольных органов. Высший контрольный орган должен быть обеспечен финансовыми средствами, необходимыми для выполнения возложенных на него задач. Кроме того, высший контрольный орган должен иметь право обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств непосредственно в государственный орган, принимающий решение по национальному бюджету. При этом высший контрольный орган должен иметь право использовать в пределах своих полномочий денежные средства, выделенные для него отдельной строкой бюджета.

Независимость высшего контрольного органа, гарантированная Конституцией и законом, позволяет ему работать с высокой степенью инициативы и автономии даже в том случае, когда он выступает представителем парламента и проводит проверки по указаниям последнего. Положения о взаимоотношении между высшим контрольным органом и парламентом должны быть определены национальной Конституцией в соответствии с условиями и требованиями конкретной страны.

Что касается исполнительной власти, высший контрольный орган проверяет деятельность правительства, его административного руководства и любого другого подчиненного ему органа. Однако это вовсе не означает, подчеркивает Декларация, что правительство подчиняется высшему контрольному органу. В частности, правительство целиком и полностью отвечает за свои действия и ошибки и не может освобождать себя от ответственности, ссылаясь на проведенные проверки и мнения экспертов высшего контрольного органа, если такое экспертное мнение не было представлено в качестве юридически обоснованного и выполнимого заключения.

49

Лимская декларация определяет минимальный набор полномочий органа государственного финансового контроля, позволяющих ему реализовать свои функции. Декларация определяет их как «права расследования». Высший контрольный орган должен иметь доступ ко всем документам, относящимся к управлению финансовыми и материальными средствами, и должен обладать правом запрашивать устно или письменно у проверяемой организации любую информацию, которую он сочтет необходимой. Он также должен принимать решения о том, где целесообразнее проводить отдельные проверки, непосредственно по месту нахождения проверяемой организации или в самом высшем контрольном органе. Сроки представления необходимой информации или запрошенных документов и других справок, включая счета, в высший контрольный орган должны быть оговорены в отдельных случаях, или законом, или самим высшим контрольным органом.

Важным вопросом является определение компетенции высшего органа финансового контроля по результатам контрольных мероприятий. Проверяемые организации должны комментировать выводы высшего контрольного органа

всроки, установленные, как правило, законом или самим высшим контрольным органом, отметив при этом меры, принятые по результатам проверки. В том случае, когда выводы высшего контрольного органа не представляются

вформе легально обоснованных и выполнимых заключений, высший контрольный орган должен быть наделен правом обращаться в компетентные органы с требованием о принятии необходимых мер и привлечении к ответственности виновных.

Отдельные положения Декларации касаются экспертной функции контрольных органов, которая закреплена далеко не за всеми органами финансового контроля. Согласно Декларации в важных случаях высший контрольный орган может предоставить в распоряжение парламента и администрации свои профессиональные знания и опыт

50