Международные стандарты государственного финансового контроля особенности правового регулирования. Учебное пособие

дательной властью предложений о проведении определенных проверок, однако счетные органы должны иметь закрепленные в законе права на отклонение подобных предложений и на принятие решений по контрольным мероприятиям в рамках ревизионных программ по собственному усмотрению.

Организационная независимость Счетной палаты Российской Федерации проявляется в первую очередь в том, что структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты утверждает Коллегия Счетной палаты по представлению Председателя Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты без какого-либо вмешательства извне. Внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности определяются Регламентом Счетной палаты, утверждаемым ее Коллегией.

В функциональном плане очень важно, что сроки, объемы и способы проведения контрольных мероприятий устанавливаются Счетной палатой самостоятельно.

Существенным показателем, характеризующим организационную и функциональную независимость палаты, является положение закона, согласно которому деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.

Вместе с тем наряду с независимостью законом установлена подотчетность Счетной палаты Федеральному Собранию Российской Федерации. Счетная палата ежегодно представляет Совету Федерации и Государственной Думе отчет о своей работе. Счетная палата также ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию Российской Федерации оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произве-

91

денных расходах в сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период, квартал. Форма отчета утверждается Государственной Думой по согласованию с Советом Федерации.

Контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации также обладают организационной и функциональной независимостью. Их организационная самостоятельность обеспечивается рядом положений закона о региональных контрольно-счетных органах.

Палаты субъектов Российской Федерации наделены статусом юридического лица, имеют печать с изображением герба соответствующего субъекта Российской Федерации и со своим наименованием т.е. с точки зрения органи- зационно-правовой формы они отделены от других органов государственной власти. Это снижает возможность внешнего влияния на хозяйственную деятельность палаты, необходимую для обеспечения ее основных функций. С другой стороны, статус юридического лица позволяет палате в случае необходимости оспаривать решения и действия органов законодательной и исполнительной власти в судебном порядке.

Отметим также, что законом не конкретизирована (вовсе не упоминается) ответственность контрольно-счетных органов перед образовавшим ее законодательным органом (с одобрения Президента или губернатора, подписавшего закон о контрольно-счетном органе). Разумеется, законодательный орган может принять закон о ликвидации палаты или подправить действующий закон о палате, но его может вотировать глава исполнительной власти. В свою очередь, Президент или губернатор также может предложить законодательному органу аналогичные законопроекты, но их должен принять законодательный орган. То же — в отношении финансирования счетных палат, поскольку оно предусмотрено бюджетом, который принимается в форме закона. Таким образом, прямое воздействие

92

на контрольно-счетный орган может быть осуществлено только при условии согласования воли обеих ветвей государственной власти, и в этом балансе — важная гарантия независимости палаты.

Важный признак независимости счетных органов — самостоятельность при подготовке и проведении контрольных мероприятий. Инструкции органов исполнительной власти по проведению проверок и ревизий не имеют для палат юридической силы. Планы-задания на каждое контрольное мероприятие утверждаются только самим счетным органом без каких-либо согласований. Счетные органы самостоятельно разрабатывают стандарты и правила, определяющие основные принципы финансового контроля, и методические указания по проведению проверок и обследований.

Принцип независимости деятельности счетных палат заложен также в полномочиях по результатам контрольных мероприятий, то есть в определенном наборе самостоятельных действий по исправлению выявленных нарушений и недостатков. Имеется в виду правовой режим представлений и предписаний, применения мер бюджетной ответственности, а также право в определенных законом случаях самостоятельно передавать материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы

Персональная независимость.

По признанию Лимской декларации, независимость высшего контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов, при этом членами считаются лица, которые принимают решения за высший контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной, следовательно, это члены руководящих коллегиальных органов или руководители единоначально управляемых высших контрольных органов. В соответствии с Лимской декларацией, независимость членов высшего контрольного органа также должна быть гарантирована конституцией, в частности, процедура их отзыва, которая также должна

93

определяться конституцией, не должна наносить ущерб их независимости при том, что конкретный порядок назначения и освобождения от занимаемой должности членов высшего контрольного органа зависит от конституционной структуры данной страны. Что касается остальных сотрудников, то ревизоры высшего контрольного органа в отношении продвижения по службе не могут быть подвержены влиянию проверяемых организаций и не могут быть зависимы от таких организаций.

Практически все законы о высших органах финансового контроля содержат положения о назначении на должность и о смещении с нее их руководящих работников. Чтобы подчеркнуть независимость высшего органа финансового контроля от контролируемой им исполнительной власти, в большинстве законов предусматривается, что по крайней мере руководитель высшего органа финансового контроля избирается соответствующим законодательным органом.

Закон о Федеральной счетной палате Германии устанавливает, что Бундестаг и Бундесрат по предложению федерального правительства и без договоренности между собой выбирают президента и вице-президента палаты, а федеральный президент государства назначает избранных на должность. Интересен опыт назначения руководителей земельных счетных палат в Германии. Так, в Берлине для того, чтобы максимально подчеркнуть равноудаленность счетной палаты от обеих основных ветвей власти, установлена следующая процедура: кандидатуру президента палаты (назначается пожизненно) предлагает правящий бургомистр, она утверждается ландтагом, бургомистр своим распорядительным документом назначает утвержденного президента палаты на должность, а Председатель ландтага подписывает и выдает ему служебное удостоверение.

В Великобритании в соответствии с Законом о финансовом контроле Генеральный контролер и аудитор назна-

94

чается Королевой по ходатайству премьер-министра и с одобрения Председателя комитета по финансовому контролю нижней палаты Парламента.

В Польше Председателя Верховной контрольной палаты назначает Сейм абсолютным большинством голосов по предложению Маршала Сейма или группы из не менее 35 депутатов при одобрении Сената.

Согласно Конституции и Закону о Счетной палате Республики Корея Председатель Счетной палаты назначается Президентом государства с согласия Национального собрания. В Королевстве Таиланд по Закону о государственном финансовом контроле для назначения на пост Президента счетной палаты также требуется согласие Национального собрания.

Типичным моментом является то, что правом предлагать кандидатуру руководителя счетного органа наделено правительство. Однако в зависимости от конституцион- но-правовых особенностей правительственной системы имеются значительные различия в деталях. Так, британский закон предусматривает, что премьер-министр сначала должен заручиться согласием соответствующего комитета по проверке счетов. Напротив, китайский, французский и вьетнамский законы в принципе рассматривают исполнительную власть ответственной за назначение руководства высшего контрольного органа. Так, по Закону о Счетной палате Франции Президент и другие члены Счетной палаты назначаются декретом совета министров. Положения китайского закона о ревизии отчетности говорят о том, что правительство назначает членов счетных органов, а во Вьетнаме, согласно правительственному Постановлению о создании и деятельности Счетной палаты, это является задачей исключительно премьер-министра. Во Франции Президент Счетной палаты, председатели палат и советы назначаются декретом Совета Министров, а прочие чиновники Счетной палаты в ранге судей — декретом Президента Республики.

95

Если счетный орган организован по коллегиальному принципу, то соответствующие законы предусматривают, как правило, его организационную независимость и отводят его руководителю право предлагать кандидатов для назначения на должности других сотрудников, образующих коллегию, а иногда даже самостоятельно назначать иных членов руководства счетной палаты. По Закону о Федеральной счетной палате Германии члены палаты назначаются на должность Президентом республики по предложению президента палаты, при этом право назначения членов палаты может быть передано непосредственно президенту палаты. Согласно Закону о Высшей контрольной службе Чешской Республики членов Службы выбирает Палата депутатов по предложению Президента Службы. В Польше заместители председателя и члены коллегии палаты назначаются на должность Президиумом Сейма по предложению Председателя палаты. По Закону о Счетной палате Республики Корея члены палаты назначаются Президентом государства по предложению Председателя палаты.

Еще более важным, чем механизм назначения руководящих работников контрольно-счетного органа, является обеспечение того, чтобы их смещение с должности было сформулировано в законе так, чтобы не ущемлять их независимость во время исполнения служебного долга. Ни исполнительная, ни законодательная власть не должны иметь возможности снимать членов счетной палаты с должности без объяснения причин и тем самым оказывать влияние на финансовый контроль.

В большинстве стран осознается опасность того, что исполнительная или законодательная власть, имея возможность снимать с должности руководящих работников счетного органа без объяснения причин, сможет оказывать недобросовестное влияние на финансовый контроль. Поэтому почти во всех законах о счетных органах имеются нормы, направленные против такого положения дел. Эти

96

нормы предусматривают, что отстранение от должности возможно лишь ввиду причин, связанных со здоровьем или с дисциплинарным проступком, а некоторые законы содержат исчерпывающий перечень причин, позволяющих отстранить от должности руководителя и других ответственных работников счетного органа.

Так, например, в Чешской Республике руководящие сотрудники Высшей контрольной службы могут быть сняты с должности в связи с истечением срока службы, в результате вступления в силу решения суда об утрате или ограничении дееспособности, или назначении наказания за противоправные действия. Президент государства может отозвать президента и вице-президента Службы по предложению палаты депутатов, но только, если они не выполняют свои обязанности более шести месяцев или если имеется решение дисциплинарной палаты Службы с предложением о снятии их с должности.

ВПольше Сейм может отозвать Председателя палаты в случаях стойкой неспособности осуществлять свои полномочия в результате болезни, вступления в законную силу приговора суда за совершение преступления либо решения Государственного Трибунала в его отношении о запрете занимать в государственных органах руководящие должности или исполнять функции, связанные с особой ответственностью.

ВРеспублике Корея член Счетной палаты может быть против его желания лишен своего поста, если имеется жалоба о злоупотреблении им служебным положением или он приговаривается вследствие тяжкого преступления к лишению свободы (автоматически лишается должности),

атакже если ввиду длительной физической или умственной слабости он не может выполнять свой служебный долг (освобождается Президентом государства по просьбе Председателя палаты, основанной на решении совета членов палаты).

97

Вболее общем плане этот вопрос трактует китайский Закон о ревизии отчетности, согласно которому ответственные лица счетного органа не могут быть произвольно лишены своих постов, если нет нарушения ими служебного долга или другого несоответствия условиям службы.

Взаконах ряда стран есть лишь указания на то, что должностные лица счетных палат уравниваются с судьями, и поэтому вступают в силу положения о снятии с должности судей или вообще исключается такая возможность.

ВГермании члены Федеральной счетной палаты пользуются судейской независимостью. Независимость и меры дисциплинарного воздействия, действующие в отношении судей высших судебных инстанций Федерации, соответственно применяются и к членам Федеральной счетной палаты. Закон о Счетной палате Франции устанавливает, что члены Счетной палаты (Президент, председатели палат

исоветов, советники и ревизоры) имеют статус судей, их нельзя сместить с их поста.

Обычно в законах указывается, что для смещения с должности члена руководства счетной палаты необходимо согласие участвовавшего в выборах данного сотрудника государственного органа. Представляется сомнительным, что необходимая независимость может быть обеспечена и гарантирована, если проверяемая счетным органом государственная власть будет иметь право единолично принимать решения о его кадрах.

Независимость ревизорского персонала, который занят в контрольно-счетном органе на постоянной или договорной основе, гарантируется в большинстве стран положениями законов, касающимися порядка проведения контрольных мероприятий. Кроме того, некоторые законы определяют, что ревизоры могут быть отстранены от работы на определенных условиях в случае их предвзятости во время проведения проверок.

98

Закон о Счетной палате РФ устанавливает, что заместитель Председателя Счетной палаты, аудиторы Счетной палаты досрочно освобождаются от должности в случае:

1)нарушения им законодательства Российской Федерации, совершения злоупотреблений по службе либо систематического неисполнения или ненадлежащего исполнения служебных (должностных) обязанностей, входящих

вего компетенцию, если за такое решение проголосует большинство от общего числа соответственно членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы;

2)личного заявления об отставке;

3)признания его недееспособным вступившим в законную силу решением суда;

4)в связи с утратой доверия в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273—ФЗ «О противодействии коррупции».

Решение о досрочном освобождении от должности заместителя Председателя или аудитора Счетной палаты оформляется постановлением соответствующей палаты Федерального Собрания по представлению Президента Российской Федерации.

Законом предусмотрены и иные способы гарантий правового статуса и персональной независимости должностных лиц Счетной палаты РФ.

Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты, аудиторы Счетной палаты не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия той палаты Федерального Собрания, которая их назначила на должность в Счетную палату. Уголовное дело в отношении Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты может быть возбуждено только Председателем Следственного комитета Российской Федерации.

Инспектор Счетной палаты при выполнении им служебных обязанностей не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия Коллегии Счетной палаты.

99

Воздействие на члена Коллегии, инспектора, иного сотрудника аппарата Счетной палаты с целью воспрепятствовать исполнению ими своих служебных обязанностей либо добиться принятия решения в чью-либо пользу, насильственные действия, оскорбления, а также клевета влекут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Для обеспечения независимости счетных органов важно не допускать конфликта интересов.

ВГермании член Счетной палаты не может выполнять свои функции, если имеются основания для сомнения в его беспристрастности. Наличие таких оснований определяет сенат, к которому принадлежит соответствующий член палаты. Члены палаты не должны участвовать в делах, в которых они сами или их родственники были заинтересованы или за которые они сами или их родственники несут ответственность. Аналогичные положения распространяются на ревизоров и прочих служащих, занятых выполнением задач палаты, при этом оправданы ли сомнения в их беспристрастности, решают соответствующая коллегия или члены ревизионной группы.

ВЧешской Республике проверку не могут проводить сотрудники, в отношении которых ввиду их связей с проверяемым объектом или с предметом проверки существуют обоснованные сомнения в бескомпромиссности. Если проверяющие наталкиваются на обстоятельства, которые позволяют усомниться в их непредвзятости, то они сразу же должны сообщить об этом соответствующему члену палаты,

аон в свою очередь — президенту палаты. Если проверяемому объекту становятся известны обстоятельства, ставящие под сомнение непредвзятость проверяющих, то он незамедлительно должен сообщить об этом палате. Жалобы по поводу предвзятости проверяющего лица рассматриваются безотлагательно. До рассмотрения жалоб по поводу предвзятости проверяющий осуществляет только те дей-

ствия, которые не терпят отлагательства. Решения по поводу предвзятости проверяющего не подлежат апелляции.

100