Международные стандарты государственного финансового контроля особенности правового регулирования. Учебное пособие

ГЛАВА 3. Формализованные принципы

истандарты государственного контроля

иаудита ИНТОСАИ

Одной из задач ИНТОСАИ является анализ практики финансового контроля (аудита) членов организации и формирование стандартов, описывающих наиболее результативный опыт контроля. Основная цель — методологическая поддержка высших контрольных органов в проведении финансового контроля в общественном секторе.

Профессиональные стандарты и руководящие принципы имеют важное значение для надежности, качества и профессионализма аудита государственного сектора. Международные стандарты ИНТОСАИ (ISSAIs) имеют целью содействие независимой и эффективной аудиторской деятельности национальных высших органов финансового контроля.

ISSAIs формулируют минимальные требования аудита государственного сектора на организационном уровне, в то время как на уровне отдельных проверок они направлены на поддержку членов ИНТОСАИ в развитии их собственных профессиональных подходов в соответствии с их полномочиями и с национальными законами и правилами.

Рамки профессиональных стандартов ИНТОСАИ имеют четыре уровня. Уровень 1 содержит основополагающие принципы государственного финансового контроля (аудита). Уровень 2 (ISSAIs 10-99) излагает предпосылки для надлежащего функционирования и профессионального поведения с точки зрения организационных соображений, которые включают независимость, прозрачность и подотчетность, этику и контроль качества, которые актуальны для всех контрольных мероприятий, проводимых ВОФК.

121

Уровни 3 и 4 касаются проведения отдельных видов аудита и включают общепризнанные профессиональные принципы, которые лежат в основе эффективного и независимого аудита организаций государственного сектора.

Стандарты Уровня 4 описывают более конкретные и подробные оперативные руководящие принципы, которые могут использоваться на ежедневной основе в проведении аудита, и порядок применения аудиторских стандартов ИНТОСАИ, когда национальные стандарты аудита не разработаны. Этот уровень включает в себя руководящие принципы общего аудита (ISSAIs 1000—4999), которые устанавливают требования к финансовому аудиту, аудиту эффективности и аудиту соответствия.

Сводная таблица стандартов ИНТОСАИ

122

Стандарты ИНТОСАИ имеют схожую структуру. Введение содержит описание места данного Стандарта

в системе стандартов ИНТОСАИ, его взаимосвязь с другими стандартами. Далее определяется сфера действия Стандарта и ее специфика, описываются цели и виды контроля, его наиболее значимые элементы, критерии оценки существенности информации, обеспечение гарантий ее достоверности. Стандарт также устанавливает общие и специальные принципы для данного вида аудита, такие как этические требования и обеспечение независимости, профессиональное суждение, добросовестность и разумный скептицизм, организацию контроля качества, принципы подбора и подготовки аудиторской группы, оценку и

123

управление аудиторскими рисками. Далее излагаются основополагающие принципы планирования и проведения аудита, оформления отчетов по результатам аудита контроля за устранением обнаруженных недостатков.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1.Каковы цели и значение профессиональных стандартов и руководящих принципов ИНТОСАИ?

2.Опишите систему Стандартов ИНТОСАИ.

3.Дайте общую характеристику содержания Стандартов ИНТОСАИ.

3.1. Основополагающие принципы аудита государственного сектора

(ISSAI 100 — Fundamental Principles

of Public-sector Auditing)

Профессиональные стандарты и руководящие принципы имеют важное значение для надежности, качества и профессионализма аудита государственного сектора. Международные стандарты высших ревизионных учреждений (ISSAIs) разработаны международной организация высших органов государственного финансового контроля (далее — ВОФК) с целью содействия организации независимой и эффективной контрольной деятельности.

ISSAIs охватывают требования аудита государственного сектора на организационном уровне, в то время как на уровне отдельных проверок они направлены на поддержку развития собственных профессиональных подходов высших органов государственного финансового контроля в соответствии с их компетенцией и с национальными законами и правилами.

124

Принципы аудита государственного сектора никоим образом не заменяют национальные законы и не определяют задачи и полномочия высших органов государственного финансового контроля, определенные национальным законодательством соответствующих государств. Основные принципы аудита формируют ядро общих руководящих принципов аудита. Принципы могут быть использованы для создания авторитетных национальных стандартов государственного финансового контроля, а именно в качестве основы для принятия последовательных национальных стандартов и общих руководящих принципов организации и проведения контрольных мероприятий.

Аудит государственного сектора определяется как систематический процесс объективного получения и оценки доказательств, с целью определения соответствия отчетной информации и фактических данных установленным критериям. Аудит государственного сектора имеет важное значение, поскольку обеспечивает законодательные и надзорные органы, ответственные за финансовое управление, а также широкую общественность информацией и независимой и объективной оценкой эффективности деятельности правительства, финансовой политики и реализуемых в соответствии с ней программ или операций.

В рамках выполнения этой функции ВОФК служат одним из основополагающих столпов национальных демократических систем и механизмов управления, играют важную роль в укреплении государственного сектора, обеспечивают принципы транспарентности, подотчетности и эффективности управления.

Документ подчеркивает, что цели аудита государственного сектора могут отличаться в зависимости от типа контрольного мероприятия, однако все виды аудита государственного сектора должны способствовать достижению добросовестного управления государственными финансами путем:

•предоставления независимым контролерам достоверной информации, формулирования выводов, основанных на достаточных и надлежащих доказательствах, касаю-

125

щихся финансовой деятельности государственных органов;

•повышения подотчетности и транспарентности, поощрения непрерывного совершенствования и устойчивой уверенности в соответствующем использовании государственных средств и активов и эффективности государственного управления;

•укрепления эффективности деятельности органов государственного финансового контроля в пределах их конституционной компетенции, которая должна включать осуществление общего мониторинга использования государственных финансовых ресурсов и коррекционную функцию в отношении действий правительства и должностных лиц, ответственных за управление публичными финансами;

•создания стимулов для позитивных изменений путем предоставления экспертных знаний, всестороннего анализа и обоснованных рекомендаций по совершенствованию финансовой деятельности.

Виды аудита государственного сектора

Документ выделяет три основных вида аудита государственного сектора, которые могут проводиться обособленно или в комплексе.

Финансовый аудит фокусируется на определении сущности финансовой информации, представленной в соответствии с применимыми формами финансовой отчетности и нормативно-правовой базой. Цели данного вида аудита достигаются путем получения достаточной соответствующей информации, формирующей аудиторские доказательства для того, чтобы аудитор мог выразить свое мнение относительно наличия или отсутствия существенных искажений вследствие мошенничества или ошибки.

Аудит эффективности фокусируется на мероприятиях и программах, которые учреждения выполняют в соответствии с принципами экономичности, эффективности

126

и результативности, и возможности для их совершенствования. При этом вопросы эффективности рассматриваются в соответствии с выработанными критериям оценки и анализируются причины отклонений от этих критериев. Целью аудита эффективности является выработка и представление рекомендаций по улучшению управления общественными финансами.

Аудит соответствия фокусируется на конкретных вопросах соответствия финансовой деятельности властей определенным критериям. Аудит соответствия выполняется путем оценки общей и текущей деятельности получателей бюджетных средств, финансовых операций и иной информации во всех существенных отношениях, согласно которым уполномоченные органы власти регулируют подконтрольные финансовые отношения. Такие регулятивные критерии могут включать правила, законы и подзаконные акты, бюджетные резолюции, политические документы стратегического планирования и прогнозирования, установленные коды, согласованные легитимные термины или общие принципы рационального управления финансами государственного сектора и поведения государственных должностных лиц.

При этом подчеркивается, что ВОФК могут проводить ревизии или другие контрольные мероприятия по любому вопросу управления финансами и в отношении любых организаций и лиц, кому поручено такое управление, с целью контроля надлежащего использования государственных ресурсов. Это может включать в себя отчетность о количественных результатах и итогах финансовой деятельности, отчеты о текущей устойчивости, будущие потребности в ресурсах, соблюдение стандартов внутреннего контроля и прочие вопросы.

Субъекты аудита государственного сектора

Аудит государственного сектора включает по крайней мере три отдельных субъекта: аудитор, подконтрольная

127

сторона и предполагаемый пользователь информации по результатам контроля. Отношения между этими сторонами следует рассматривать в контексте конкретных конституционных положений для каждого типа аудита.

Аудитор. В секторе государственного аудита роль аудитора осуществляется сотрудниками ВОФК, которым делегируется задача проведения контроля. Общая ответственность за аудит государственного сектора определяется компетенцией (мандатом) ВОФК.

Ответственная сторона. В секторе государственного аудита соответствующие обязанности определяются конституционными или законодательными положениями.

Предполагаемые пользователи. Пользователями могут быть законодательные или надзорные органы, ответственные за управление публичными финансами, или широкий круг общественности, для кого аудитор готовит доклад о ревизии.

Предмет контроля, критерии и подбор информации

При подготовке контрольного мероприятия осуществляется подбор необходимой информации, соответствующей выработанным для данного контрольного мероприятия критериям. Информация может иметь различные формы и характеристики в зависимости от цели аудита. Для соответствующего предмета проверки информация должна обеспечивать возможность последовательной его оценки на основе выработанных критериев таким образом, чтобы соответствовать процедуре сбора достаточных и адекватных аудиторских доказательств в поддержку аудиторского заключения.

Критериями являются критерии, используемые для оценки предмета. Каждый аудит должен иметь критерии, подходящие к условиям этого конкретного аудита. При определении пригодности критериев аудитор рассматривает их актуальность и понятность для предполагаемых пользователей, а также их полноту, достоверность и объек-

128

тивность (нейтралитет, общее признание и сопоставимость с критериями в аналогичных проверках). Выбор используемых критериев может зависеть от целого ряда факторов, включая цели и виды аудита. Критерии могут быть конкретные или более общие, их основу могут составлять различные источники, включая законы, правила, стандарты, рациональные принципы и наилучшие практики. Они должны быть доступны другим пользователям с тем чтобы они могли понять, как предмет проверки был оценен или измерен.

Виды аудита.

•Финансовый аудит (Financial audit): предметом финансового аудита является финансовое положение, эффективность, денежные средства или другие элементы, которые отражаются, измерены и представлены в финансовых ведомостях. Информация о предмете выявляется путём анализа финансовых документов.

•Аудит эффективности (Performance audit): Предмет проведения аудита определяется в зависимости от целей ревизии и ревизионных вопросов. Объектом могут быть конкретные программы, учреждения или фонды или определенная совокупность финансовых мероприятий (их результаты и последствия), а также нефинансовая или финансовая информация о любом из этих элементов. Аудитор оценивает подконтрольный объект на предмет выполнения поставленных задач и соответствия установленным критериям.

•Аудит соответствия (Compliance audit): Предмет аудита соответствия определяется сферой охвата ревизии. Это может быть финансовая деятельность, финансовые операции или иная информация. Для оценочных мероприятий на предмет соответствия более целесообразно сосредоточить внимание на соответствующей информации, которая может быть в виде заявления о соблюдении правил в соответствии с установленными и стандартизированными формами отчетности.

129

Доверие и гарантии при проведении аудита государственного сектора

Предполагаемые пользователи должны быть уверены в надежности и актуальности информации, которую они используют в качестве основы для принятия решений. Поэтому аудиты должны предоставлять информацию на основе достаточных и надежных доказательств. Аудиторы должны соблюдать процедуры для снижения и правильной оценки рисков ошибочных выводов. Уровень гарантий, которые могут быть предоставлены определенному пользователю, должен быть обозначен в транспарентной форме. Однако, из-за внутренних ограничений, присущих аудиту, корректность его результатов никогда не может быть абсолютно гарантирована.

Формы предоставления гарантии

Обеспечение надежности результатов аудита в зависимости от вида контрольного мероприятия и запросов пользователей может быть гарантирована двумя способами.

Впервую очередь качество аудита зависит от корректности изученной в ходе аудита информации и методологической обоснованности сделанных на основе такого изучения мнений и выводов. Это касается полноты и достоверности пояснений должностных лиц проверяемых организаций и основных форм финансово-хозяйственной отчетности.

Виных случаях, по некоторым формам отчетности по обязательствам проверяемого объекта аудитор не может выразить определенного мнения о достоверности информации. В таких случаях аудитор предоставляет пользователям обоснование степен доверия, явно объясняя, каким образом полученные данные, критерии их оценки и выводы были разработаны на основе взвешенного и мотивированного подхода, и почему комбинация изученных данных

икритериев их оценки привели к некоторой обобщенности заключения или рекомендации.

130