Международные стандарты государственного финансового контроля особенности правового регулирования. Учебное пособие

также ограничения на распространение промежуточных материалов, которые могут содержать еще неточную информацию.

Вцелях повышения объективности счетные органы наделены правом привлекать к своей работе специалистов иных организаций и независимых экспертов, а также наиболее квалифицированных сотрудников органов внутреннего контроля.

Большое значение для обеспечения объективности контроля имеет адекватное информационное обеспечение органов государственного финансового контроля, поскольку на основании неполной или искаженной информации невозможно сделать правильные выводы. В соответствии с требованиями Лимской декларации ИНТОСАИ в большинстве стран законодательно предписано всем объектам контроля предоставлять счетным органам всю необходимую информацию и документацию по вопросам, входящим в их компетенцию, провозглашается ответственность за препятствование исполнению контрольными органами своих функций, предусмотрены соответствующие санкции.

Для того чтобы максимально объективно оценить получаемую информацию, счетные органы самостоятельно разрабатывают стандарты, определяющие основные принципы финансового контроля, и методические указания по проведению проверок и обследований. При этом они ориентируются, насколько это возможно, на стандарты лучших контрольных практик, разработанные в рамках ИНТОСАИ,

Вцелях обеспечения объективности в отношении органов внешнего финансового контроля в странах континентальной системы права законом предусмотрены некоторые процедурные гарантии. Суть их в том, чтобы не допускать принятия единоличных решений.

Обычная процедура оформления результирующих материалов счетных органов предполагает, что должностное лицо, ответственное за выполнение конкретной работы

81

(аудитор, руководитель группы), подписывает окончательный отчет, акт, справку или экспертное заключение, за достоверность которых несет персональную ответственность. Сотрудники счетной палаты, принимавшие участие в выполнении работы и не согласные с содержащимися в итоговом документе выводами, вправе выразить особое мнение, которое прилагается к этому документу. Если документ подписывается не аудитором, то он подлежит утверждению аудитором, поскольку на аудитора возложена ответственность за результаты деятельности подведомственного ему направления. Руководство проверяемой организации подлежит ознакомлению с итоговым документом проверки или обследования и имеет право выразить свое мнение об их результатах, которое также прилагается к отчету, акту или справке. После этого документы рассматриваются коллегией, которая может их утвердить или не утвердить. Таким образом формируется коллективное мнение о результатах контрольных мероприятий и экспертных работ.

Если взять процедуру принятия чрезвычайных решений, таких как выдачу предписаний контрольно-счетного органа, то здесь максимальная объективность применения такой меры также обеспечивается дроблением полномочий. Поскольку речь идет о быстром реагировании на экстренные ситуации, то предписание может быть выдано руководителем счетного органа. Однако коллегия может отменить его или внести в него изменения. Для таких же мер, как блокирование банковских счетов проверяемой организации, всегда требуется решение коллегии, согласованное с законодательным собранием.

3. Принцип независимости.

Лимская Декларация категорически утверждает, что высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, если они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния.

82

Лимская Декларация признает, что, хотя абсолютная независимость государственных органов невозможна, так как они являются частью государства в целом, высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач.

Всоответствии с Лимской Декларацией, наличие высшего контрольного­ органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции государства (Уставе, Статуте субъекта федерации), детали могут быть установлены соответствующим законом. В частности, должна быть гарантирована соответствующая юридическая защита со стороны верховного суда (или иных соответствующих судов) против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа.

Этот принцип занимает центральное место в обеспечении объективной и результативной деятельности органов внешнего государственного финансового контроля. Независимость (административная автономность) счетных органов как высших органов финансового контроля на общегосударственном или региональном уровнях является основным условием осуществления эффективного финансового контроля. Учитывая наличие особых скрытых связей и переплетение интересов в политике и финансах, достаточная независимость счетных органов должна быть закреплена на законодательном уровне. Независимость должна распространяться на сам счетный орган как государственный институт в системе государственно-функци- онального разделения ветвей власти, а также и на положение его членов и ревизорских кадров.

Вправовых актах, регулирующих деятельность счетных органов в различных государствах, в Российской Федерации и ее субъектах, формы и методы обеспечения их независимости (самостоятельности, административной автономности) варьируются.

83

Так, законом о Счетной палате РФ установлено, что в рамках задач, определенных законодательством Российской Федерации, Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Автономность Счетной палаты подкрепляется тем, что ее деятельность не может быть приостановлена, в том числе в связи с роспуском Государственной Думы.

Для обеспечения действенной и прочной независимости финансового контроля необходимо, чтобы принцип независимости счетного органа был закреплен в положениях Конституции страны или основного закона субъекта федерации, а также подробнее конкретизирован в соответствующем специальном законе о счетном органе. Таким образом, общие основные черты обеспечения независимости финансового контроля содержатся прежде всего

вположениях конституций и законов. Следует отметить, что четко определенные нормы о независимости счетных органов содержатся почти исключительно в специальных законах о них, и лишь в редких случаях независимость высшего органа финансового контроля закреплена

вконституции страны. Основной закон (Конституция) Германии прямо устанавливает, что члены Федеральной счетной палаты пользуются судейской независимостью. Подобная норма содержится в Конституции Чешской Республики. Конституция Итальянской Республики определяет, что независимость Счетной палаты и ее членов от Правительства обеспечивается законом. Конституция Испании подчеркивает, что члены Счетной палаты обладают той же независимостью и той же несменяемостью и на них распространяются те же условия о несовместимости должностей, что и на судей. В Конституции Греции многочисленные нормы, регулирующие порядок деятельности Счетной палаты, помещены в раздел о судебной власти, что не оставляет сомнений в соответствующем статусе палаты и ее членов.

84

Практически ни в одном основном законе субъектов Российской Федерации (конституции республик, уставы краев и областей) принцип независимости контроль- но-счетных органов не нашел отражения. Такое же положение существует и на уровне Российской Федерации.

Имеются также различия в определении принципов независимости. Некоторые законы однозначно подчеркивают независимость счетного органа как государственного института. Закон о Федеральной счетной палате Германии провозглашает ее верховным федеральным органом, который как независимый орган финансового контроля подчиняется только закону. Закон о Высшей контрольной службе Чешской Республики подчеркивает, что Служба является независимым контрольным органом Чешской Республики. Закон о Счетной палате Республики Корея устанавливает, что несмотря на то, что Палата подчиняется Президенту государства, она независима в выполнении своих задач и в решении внутренних вопросов, то есть обладает организационной и функциональной независимостью.

В законах ряда других стран отсутствует соответствующее определение­. Однако отсутствие однозначного упоминания о независимости высшего органа финансового контроля в такой же малой степени позволяет судить о недостатке независимости, как и, наоборот, наличие формулировки о независимости гарантирует ее во всех случаях в реальной практике. Независимость французской Счетной палаты не установлена соответствующим законом, но проистекает из ее правового статуса суда. Вместе с тем, отсутствие четко определенного закрепления в законах формулировки о независимости высшего органа финансового контроля как института может привести к ослаблению его позиции по отношению к другим государственным или конституционным органам, что негативно отразится на глубине и достоверности контрольных мероприятий. Такого ослабления можно избежать лишь тогда, когда в законах и положениях о деятельности счетного органа подчеркива-

85

ется его независимость. Например, это касается предписаний об институциональной (организационной), функциональной и финансовой независимости счетного органа, а также персональной независимости его членов.

Так, законом о Счетной палате Российской Федерации установлено, что в рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Аналогичным образом принцип независимости закреплен в законах о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации.

Организационная (институциональная) и функциональная независимость.

Обеспечение независимости органов финансового контроля тесно связано с вопросом об их отношениях с государственными органами законодательной и исполнительной властей.

Лимская Декларация подчеркивает, что независимость высшего контрольного органа, гарантированная Конституцией и законом, позволяет ему работать с высокой степенью инициативы и автономии даже в том случае, когда он выступает представителем парламента и проводит проверки по указаниям последнего. При этом положения о взаимоотношениях между высшим контрольным органом и парламентом должны быть определены национальной конституцией в соответствии с условиями и требованиями данной страны. Это в равной степени касается высших контрольных органов (счетных палат) субъектов федеративных государств и государств с сильной автономией провинций и областей.

Высший контрольный орган проверяет деятельность правительства, его административного руководства и любого другого подчиненного ему или зависимого от него органа, учреждения или предприятия. Однако, это вовсе не означает, что правительство подчиняется высшему контрольному органу. В частности, правительство цели-

86

ком и полностью отвечает за свои действия и ошибки и не может освобождать себя от ответственности, ссылаясь на проведенные проверки и мнения экспертов высшего контрольного органа, если такое экспертное мнение не было представлено в качестве юридически обоснованного и оформленного заключения.

Вцелом можно отметить, что концептуально счетные палаты, обладая, как правило, организационной и функциональной независимостью от всех ветвей государственной власти, нацелены на содействие этим ветвям власти в осуществлении ими своих задач. Так, Конституция Французской Республики прямо указывает, что Счетная палата помогает Парламенту и Правительству контролировать исполнение финансовых законов. В Конституции Итальянской Республики нормы, касающиеся Счетной палаты, помещены в специальном разделе, регулирующем вопросы деятельности так называемых “вспомогательных органов”.

Как уже указывалось, в некоторых странах счетные палаты создавались как независимые государственные или конституционные органы. Такое организационно-инсти- туциональное обособление финансового контроля от исполнительной и законодательной власти обеспечивает то, что контролер и контролируемый не идентичны и между ними существует определенное расстояние. Таким образом особо подчеркивается обеспечение профессиональной

иинституциональной независимости.

ВВеликобритании Генеральный аудитор занимает положение служащего парламента. Однако закон подчеркивает профессиональную независимость этого контрольного органа, несмотря на его принадлежность к парламенту.

ВПольше Верховная контрольная палата, хотя и провозглашена верховным органом государственного контроля, тем не менее подчиняется Сейму. В то же время палата наделена правом контролировать финансово-хозяйствен- ную деятельность всех ветвей власти, включая парламент,

87

может осуществлять контрольные мероприятия по предложению Президента Республики и Председателя Совета Министров, представляет информацию о результатах контроля не только Сейму, но в том же объеме Президенту и Председателю Совета Министров Республики Польша.

Конечно, не может быть полного обособления органов финансового контроля от парламента и правительства. В некоторых областях требуется их особенно тесное взаимодействие, например, при консультациях по законопроектам, или информировании о результатах проверок, или оценке последствий законодательных и политических решений. Такое сотрудничество полезно не только исполнительной или законодательной власти, но оно является также превентивной формой финансового контроля. Однако из таких отношений для счетного органа не должны вытекать какие-либо косвенные обязательства, которые помешают выполнению им контрольных задач.

Независимость счетных органов от законодательной и исполнительной властей должна прежде всего проявляться в самостоятельном выборе тем для проверок и в осуществлении ревизионных программ. Составление ревизионной программы должно осуществляться исключительно самим счетным органом и не должно подвергаться влиянию со стороны других государственных органов. Счетные органы не должны подчиняться чьим-либо указаниям проводить или не проводить определенные проверки, изменять их цель или объект. По данному вопросу требуются недвусмысленные положения закона.

Лимская Декларация устанавливает, что высший контрольный орган должен проводить проверки в соответствии с утвержденной им программой, при том, что права определенных государственных органов ходатайствовать в отдельных случаях о проведении проверки остаются в силе.

С этой точки зрения действующие законы о счетных органах можно разделить на три группы.

88

Во-первых, имеются законы, не содержащие указаний на то, кто должен составлять ревизионный план, какие структуры вовне и внутри счетного органа должны принимать в этом участие.

Во-вторых, хотя некоторые законы и содержат указания на то, кто несет ответственность за составление и выполнение ревизионного плана, но это вытекает либо только из формулировок при перечислении контрольных полномочий, либо из наделения определенными задачами структур внутри счетного органа. Так, согласно Закону

оСчетной палате Республики Корея совет членов палаты принимает решения по принципиальным вопросам проверок, включая планирование всех крупных проверок палаты, а также в отношении отказа палаты от проверки. Закон

опроверке счетов Малайзии оставляет решение о назначении проверок на усмотрение Генерального аудитора — Председателя Счетной палаты.

Третью группу образуют законы, которые содержат четкие положения о составлении ревизионного плана. В Германии президент палаты по согласованию с постоянной комиссией Большого сената палаты перед началом бюджетного года распределяет сферы деятельности между отделами и ревизионными секторами, которые впоследствии самостоятельно решают вопросы о назначении проверок. Согласно общей норме Закона о финансовом контроле Великобритании Генеральный контролер самостоятельно принимает решение о выполнении им своих служебных обязанностей и, в частности, какие проверки проводить и каким образом, но при решении о проведении проверок он должен учитывать предложения парламентского комитета по финансовому контролю. Чешская Счетная палата составляет рабочий план, в котором закрепляются содержание и сроки проверок в будущем бюджетном году. При создании проекта рабочего плана палата исходит из предложений президента, вице-президента и членов палаты, которые проистекают из собственной

89

контрольной деятельности, а также поступают из палаты депутатов, сената и их органов и от правительства.

Законы о счетных органах, которые содержат более или менее специфические высказывания по поводу составления ревизионного плана, регулируют данную проблему преимущественно как внутренний вопрос. Влияние извне не предусмотрено. Однако есть и исключения. К примеру, в задачи Счетной палаты Вьетнама входит разработка пятилетнего плана проверок и представление его на рассмотрение правительства, причем в плане должны быть точно указаны цели, смысл и содержание проверок. Палата осуществляет утвержденный премьер-министром пятилетний план проверок, а также выполняет отдельные поручения премьер-министра и имеющих на то полномочия государственных учреждений по проведению проверок. Верховная контрольная палата Польши выполняет свои задачи на основе периодических планов работы, которые формируются на основе поручений Сейма или его органов, предложений Президента и Председателя Совета Министров Республики Польша и представляются на утверждение Сейму. Правда, палата может включать контрольные мероприятия в план и по собственной инициативе, а также осуществлять внеочередной контроль, процедура которого не уточняется.

Приведенные выше законы дают тем самым возможность оказывать прямое влияние на ревизионную деятельность контрольного органа. В духе Лимской Декларации такое положение несовместимо с независимостью кон- трольно-счетного органа, необходимой для осуществления эффективного и всеобъемлющего финансового контроля. Однако в этом вопросе необходимо учитывать национальную специфику, реальный вес и соотношение полномочий различных ветвей власти, конкретные потребности соци- ально-экономического развития отдельных государств, специфику общественного сознания и традиций.

Обеспечение независимости контрольно-счетных органов не исключает подачи исполнительной или законо-

90