Международные стандарты государственного финансового контроля особенности правового регулирования. Учебное пособие

ВПольше контролер может быть в любое время исключен из контрольной процедуры, если возникнут обоснованные сомнения в его беспристрастности. Контролер подлежит исключению из контрольной процедуры на основании предъявляемого требования или по закону, если результаты контроля могут затрагивать его права или обязанности, права или обязанности его супруга либо лица, находящегося с ним в фактическом сожительстве, родных или родственников до второй ступени, или лиц, связанных

сним в результате усыновления, попечительства или опеки, в том числе после прекращения брака, усыновления, попечительства или опеки. Решение об отстранении от проверки принимается непосредственным руководителем соответствующего уровня. До момента принятия такого решения контролер может предпринимать только безотлагательные действия.

По Закону о Счетной палате Республики Корея член палаты не может принимать участие в обсуждении обстоятельств, если он сам является участником этих обстоятельств; член его семьи или глава его семьи или одного из его родственников или лицо, бывшее ранее с ним в подобных отношениях, участвовали в данных обстоятельствах; он участвовал в данных обстоятельствах как свидетель или консультант затрагиваемого учреждения или лица; он принимал участие в проверке данных обстоятельств до назначения на пост члена Счетной палаты.

Закон о ревизии отчетности в Республике Китай также устанавливает, что если во время ревизии затрагиваются личные интересы ревизора, то он должен быть отстранен от данной ревизии.

ВРоссии также признается, что для эффективного исполнения контрольных функций необходим определенный уровень персональной независимости контролеров и в первую очередь сотрудников, принимающих решения от лица контрольного органа.

Вслучае со Счетной палатой России это достигается установлением фиксированного срока пребывания в долж-

101

ности в сочетании с исключительным перечнем оснований для освобождения от должности и установлением определенного уровня личной неприкосновенности должностных лиц палаты и возложения на них дополнительных ограничений и обязанностей.

В субъектах Российской Федерации сотрудники кон- трольно-счетных органов также наделены теми или иными элементами персональной независимости.

Необходимо отметить, что подобные нормы носят прогрессивный характер, поскольку защищают сотрудников счетных палат от возможных провокационных действий и приближают их статус к судейскому, как это сделано в большинстве стран Западной Европы. В то же время эти положения недостаточно подкреплены нормами федерального законодательства.

Финансовая независимость.

По утверждению Лимской декларации, высший контрольный орган должен быть обеспечен финансовыми средствами, необходимыми для выполнения возложенных на него задач, то есть обладать определенной степенью финансовой независимости. Он должен также иметь право обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств непосредственно в государственный орган, принимающий решение по национальному бюджету. Кроме того, Лимская декларация подчеркивает, что высший контрольный орган должен иметь право использовать в пределах своих полномочий денежные средства, выделенные для него отдельной строкой бюджета.

Финансовая независимость является одним из основных условий, необходимых для самостоятельной работы, так как финансовые ограничения счетного органа одновременно влекут за собой ограничение его деятельности. Порядок предоставления финансовых средств на покрытие расходов на кадровые и материальные нужды счетного органа установлен в законах большинства государств, однако с разной степенью детализации. Например, Закон

102

о Счетной палате Корейской Республики довольствуется лишь указанием на то, что независимость Счетной палаты должна в полной мере учитываться при формировании бюджета. Таким образом, ограничивается возможность оказания давления на Счетную палату с использованием финансовых рычагов. Законы Китая и России содержат положение о предоставлении средств на содержание Счетной палаты из бюджета, где они отражаются отдельной строкой. Польский закон о Верховной контрольной палате устанавливает, что проект бюджета Палаты в форме, принятой ее коллегией, министр финансов включает в проект государственного бюджета. Указание на то, кто устанавливает величину сметы расходов палаты, или кто должен утвердить эти расходы, в этих законах отсутствуют.

Напротив, в других государствах имеются четкие определения по этому поводу и особые методы составления бюджета высшего органа финансового контроля этих стран. Например, бюджет Национальной Счетной палаты Великобритании (National Audit Office) проверяется специальной комиссией по проверке счетов, прежде чем он предлагается на утверждение нижней палате Парламента. Подробно регламентируется соответствующим законом порядок финансирования Высшей контрольной службы Чешской Республики. Во Вьетнаме бюджет Счетной палаты утверждается премьер-министром. В данном случае принимает решение о величине бюджета не законодательная, а исполнительная власть. Во всех этих случаях не гарантируется, что органы финансового контроля имеют возможность непосредственно обратиться к государственному органу, который принимает решение по поводу выделения им необходимых с их точки зрения средств из государственного бюджета, как это предусмотрено Лимской декларацией. Законы о счетных органах Германии, Франции, Малайзии, Таиланда и ряда других стран не содержат положений о составлении и утверждении их бюджета.

103

Для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации законом установлен общий принцип финансирования. Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования — за счет средств местного бюджета. Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов предусматривается в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий. Детали организации финансирования устанавливаются региональными и местными нормативными актами. Порядок предоставления финансовых средств на покрытие расходов на кадровые и материальные нужды счетного органа установлен также в законах большинства субъектов Российской Федерации.

4. Принцип гласности.

Гласность является одним из основных принципов деятельности счетных органов. Необходимо отметить, что гласность присуща счетным органам по самому смыслу их существования, поскольку они образуются прямо или опосредствованно налогоплательщиками и представляют их интересы, среди которых немаловажное место занимает объективная (правдивая) информация о деятельности соответствующих государственных служащих, в конечном счете нанятых на деньги налогоплательщиков для исполнения общественных функций в их интересах. Население имеет право знать, кто и каким образом распоряжается общими финансовыми и материальными ресурсами. Опираясь на эту информацию, граждане могут выразить свое отношение к работе государственного аппарата в средствах массовой информации, путем обращений в органы исполнительной власти или выдачи наказов своим депутатам в представительных и законодательных органах власти, прямым волеизъявлением на референдумах, а также в ходе

104

выборов должностных лиц и депутатов различных уровней и ветвей власти.

Гласность оказывает большое позитивное влияние на эффективность работы счетных палат, поскольку в условиях гласности результаты контрольных мероприятий, проводимых палатами, труднее замолчать, они становятся под общественный контроль.

Принцип гласности в работе счетных палат реализуется в первую очередь путем обязательного, установленного законом опубликования для ознакомления общественности ежегодного отчета палаты, в котором в сжатом виде представляются результаты всех контрольных мероприятий, проведенных палатой за прошедший год, дается оценка реакции органов государственной власти на выявленные нарушения и недостатки, предлагаются обобщенные выводы и рекомендации по их устранению и по совершенствованию финансовой системы в целом. Кроме того, годовой отчет палаты заслушивается и обсуждается на пленарном заседании представительного органа в присутствии представителей средств массовой информации, которым доступны все подготовленные к этим заседаниям материалы.

Впреамбуле Лимской декларации говорится о необходимости опубликования отчетов счетных органов о проверках с целью укрепления стабильности и дальнейшего развития государств в смысле постулатов ООН.

Всоответствии с положениями Лимской декларации, высший контрольный орган должен быть уполномочен конституцией направлять ежегодно свой доклад об итогах

ивыводах по результатам проведенных им проверок непосредственно в парламент или другие компетентные государственные органы. Этот доклад должен быть опубликован. Это обеспечит информирование широкого круга лиц и вызовет дискуссию и, таким образом, создаст более благоприятные условия для реализации выводов и рекомендаций высшего контрольного органа. Годовой отчет должен

105

отражать всю деятельность высшего контрольного органа, однако в случае наличия интереса в защите информации или ограничений со стороны закона, высший контрольный орган должен тщательно взвесить, что важнее — защита информации или предание фактов гласности.

Что касается результатов отдельных контрольных мероприятий, то в трактовке Лимской декларации высший контрольный орган должен быть также уполномочен направлять свои отчеты в парламент по особо важным делам по мере их завершения, не дожидаясь сроков представления годовых отчетов.

Таким образом, согласно положениям Лимской декларации, счетные органы имеют право и обязаны под собственную ответственность сообщать ежегодно о результатах своей работы. В большинстве стран они выполняют эту обязанность, предоставляя отчеты непосредственно парламенту или через органы исполнительной власти, которые в свою очередь доводят эти отчеты до сведения парламента.

Лишь в некоторых странах счетные органы обязаны представлять отчеты только органам исполнительной власти. Так, например, согласно Закону о ревизии отчетности в Республике Китай Высшее учреждение ревизии счетов осуществляет контроль за исполнением бюджета центрального правительства под руководством Председателя Госсовета и ему же представляет отчет о результатах своей контрольной деятельности. Местные учреждения ревизии счетов осуществляют контроль за исполнением бюджетов органов административного управления своего уровня под руководством губернатора провинции, Председателя автономной области, (обер-) бургомистра, начальника автономного округа или края, а также вышестоящего учреждения ревизии счетов, и представляют последнему и народному правительству своего уровня отчет о результатах своей контрольной деятельности. Счетная палата Вьетнама, наряду с разработкой на основе результатов проверок предложений проверяемым учреждениям с целью устранения

106

установленных недостатков и нарушений в бухгалтерском учете и финансово-хозяйственной деятельности, консультированием соответствующих инстанций о мерах пресечения нарушений государственных предписаний по бюд- жетно-финансовым вопросам, также должна представлять премьер-министру страны предложения и рекомендации по совершенствованию отчетности и бюджетного процесса в целом.

Значение годового отчета счетных органов особенно высоко оценивается в тех странах, где возможность влиять на администрацию не очень велика. В этих государствах счетные органы в большей степени полагаются на убедительность выводов по результатам проверок, а убедительность выводов в конечном счете зависит от качества контрольной работы (объективность, точность, актуальность, вразумительное обоснование). Для реализации выводов счетного органа требуется решение законодательного органа, в частности, соответствующих его комитетов.

Наряду с предоставлением отчета о работе счетного органа законодательной­ и исполнительной властям, также необходимым является официальное опубликование этого отчета, во всяком случае в странах, которые имеют основные структуры демократического правового государства. Опубликование результатов работы счетных органов должно быть обязательно закреплено в законе. Посредством доведения годового отчета до сведения общественности широкие слои населения получают, с одной стороны, представление о работе счетного органа, а с другой — в ходе публичной дискуссии по выявленным недостаткам создается такое общественное давление, которое не могут игнорировать ответственные за их исправление компетентные инстанции. Хотя опубликование отчетов о работе счетных органов в большинстве стран является обычной практикой, указание на это содержится лишь в некоторых законах. Например, согласно Закону о Высшей контрольной службе Чешской Республики, президент Службы публикует годо-

107

вой отчет в бюллетене, который Служба должна выпускать 4 раза в год и помещать в нем в том числе свои рабочие планы, годовые и ревизионные отчеты. В Польше Председатель Верховной контрольной палаты после представления

вСейме доводит до всеобщего сведения анализ исполнения государственного бюджета и основных направлений денежной политики, а также отчет о деятельности Палаты.

Как правило, законы о счетных органах не содержат конкретных требований к отчетам о ревизиях или к годовым отчетам. Однако есть и исключения. В некоторых странах установлены более подробные требования к содержанию годовых, а иногда и ревизионных отчетов.

Так, Положение о федеральном бюджете Германии подробно описывает содержание ревизии Федеральной счетной палаты, в ходе которой подвергается контролю выполнение закона о государственном бюджете и бюджетного плана, обоснование и документальное подтверждение доходов и расходов, правильное составление статистического отчета о выполнении годовой сметы бюджета и отчета об имущественном положении государственных органов и учреждений, рентабельное и экономное использование средств, возможность выполнения задач при меньшей численности персонала или при меньших материальных затратах или же более эффективными методами. Эти вопросы, естественно, должны найти отражение в ревизионном отчете. Кроме того, Федеральная счетная палата ежегодно обобщает результаты проведенных ревизий, насколько это может иметь значение для утверждения отчета правительства о выполнении бюджета и отчета об имущественном состоянии его органов, и представляет такое обобщение Бундестагу, Бундесрату и Федеральному правительству

ввиде примечаний. В примечаниях должна, в частности, содержаться информация о том, соответствуют ли суммы, выведенные в статистическом отчете выполнения годовой бюджетной сметы и в отчете об имущественном состоянии государственных органов, суммам, проведенным по бух-

108

галтерским книгам, и правильно ли составлены документы, подтверждающие доходы и расходы; в каких важных случаях имело место несоблюдение предписаний и принципов бюджетного финансирования и хозяйственного управления; какие основные претензии возникли по результатам ревизий в отношении участия государственных органов в самостоятельных хозяйствующих субъектах; какие мероприятия следует рекомендовать на будущее. В примечания могут быть включены определения, касающиеся будущих и прошлых бюджетных лет. Аналогичные требования существуют и в отношении земельных счетных палат.

Закон о Счетной палате Республики Корея содержит целый раздел, посвященный отчетности о проверках. Годовой отчет должен содержать обследование заключительных счетов о доходах и расходах государства; свидетельство соответствия указанных в отчете об исполнении государственного бюджета данных о доходах и расходах данным счетов, представленных Банком Кореи; обзор установленных по результатам проверок нарушений законов, декретов, запланированных показателей бюджета и прочих нарушений установленного порядка; указание на наличие необходимых разрешений Национального собрания при использовании резервных фондов; решения о возмещении ущерба и данные об их выполнении; вопросы, по которым Счетная палата требовала применения дисциплинарных мер или прочих санкций, устранения недостатков, улучшения положения дел, и данные о принятых мерах; вопросы, по которым Счетная палата давала рекомендации, и данные о реализации этих предложений; прочие вопросы, включение которых в отчет Счетная палата считает целесообразным.

В Польше содержание отчета Верховной контрольной палаты законом не конкретизируется. Протоколы контроля по отдельным проверкам должны содержать описание фактического положения, обнаруженного по ходу контро-

109

ля деятельности организации, в том числе обнаруженных нарушений с учетом причин их возникновения, их масштабов и последствий, а также ответственных за них лиц.

Менее детально требования к годовому отчету описаны

вЗаконе о Высшей контрольной службе Чешской Республики, который определяет, что годовой отчет должен содержать в основном оценку выполнения рабочего плана и отражение достигнутой в результате контрольной деятельности экономии средств.

Предоставление отчета представительному органу и его последующее обсуждение являются важной поддержкой финансового контроля. Указанные определения говорят также о том, какой объем информации, содержащейся

впредставляемых счетными органами отчетах, соответствует потребностям законодательных органов.

ВРоссийской Федерации закон не препятствует Счетной палате передавать в средства массовой информации материалы по результатам отдельных контрольных мероприятий и экспертно-аналитических работ при соблюдении установленных законом условий.

Если определить гласность как доступность информации неопределенному кругу лиц, то естественно под принцип гласности попадает регулярная передача всех без исключения материалов проверок, обследований и экспертиз законодательному и представительному органу, где они доступны всем депутатам и сотрудникам аппарата, составной частью которого является пресс-центр, и не обременены никаким специально установленным режимом использования. Кроме того, в ходе сотрудничества и взаимодействия счетных палат с органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, а также с их контрольными органами и структурами ведомственного контроля счетные палаты наделены правом обмениваться с ними результатами контрольной деятельности, что подразумевает возможность предания их гласности.

110