Международные стандарты государственного финансового контроля особенности правового регулирования. Учебное пособие

ний деятельности счетных палат. Кроме того, системность заложена в задачах и функциях органов государственного финансового контроля.

Системный подход к проведению контрольных мероприятий имеет основополагающее значение для реализации экспертно-аналитической функции контрольно-счет- ного органа. Только опираясь на материалы конкретных проверок и обследований, обобщая содержащуюся в них информацию, палата может дать анализ отклонений от установленных показателей бюджета, подготовить предложения по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом, оценить обоснованность доходных и расходных статей проектов бюджета и смет внебюджетных фондов, составить объективные и качественные заключения по исполнению бюджета и использованию внебюджетных фондов в отчетном году. Национальное законодательство, как правило, прямо предписывает счетным палатам систематически анализировать итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщать и исследовать причины и последствия выявленных отклонений и нарушений

впроцессе формирования доходов и расходования средств бюджета и на основе полученных данных разрабатывать предложения по совершенствованию бюджетного процесса и законодательства по бюджетным вопросам. Это же предписывает и Лимская декларация ИНТОСАИ.

Соблюдение принципа системности особенно важно для подготовки основного отчетного документа контроль- но-счетного органа — годового отчета о его деятельности, который представляется соответствующему законодательному собранию (легислатуре и т. п.), как правило направляется главе администрации (президенту, губернатору) и публикуется для ознакомления общественности, особенно

вчасти выводов, рекомендаций и предложений, вытекающих из результатов проведенных проверок и обследований.

Целенаправленное осуществление контрольных функций субъектами контроля предполагает планомерную ор-

71

ганизацию их проведения. В каждом случае это предполагает выбор тематики конкретных контрольных действий, объектов и сферы контроля, установление сроков проведения ревизий и проверок, сроков получения информации.

Системность и периодичность осуществления контроля являются основными принципами, которые должны лежать в основе планирования работы контрольно-счетно- го органа. Он должен осуществлять свою деятельность самостоятельно на основе перспективных и текущих планов, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением бюджета с учетом всех видов и направлений деятельности счетного органа с целью охвата контрольными мероприятиями всех основных групп объектов контроля. При этом при планировании контрольных мероприятий используются данные оперативного контроля. Законодательство многих стран при этом намеренно затрудняет процедуру выдачи палате поручений в ходе финансового года, поскольку проведение внеплановых контрольных мероприятий, инициированных не самой палатой, а со стороны, как правило, наиболее деструктивно влияет на обеспечение системного подхода в деятельности палаты.

В большинстве государств законодательно закреплено, что счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно. Планирование деятельности счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц государства (руководителей высших исполнительных органов государственной власти).

Порядок включения в планы деятельности счетных органов поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти устанавливается законами.

72

Для наиболее полного получения информации по направлениям контроля, осуществляемым счетными палатами, важную роль играет заложенная практически во всех законах возможность их взаимодействия с другими контролирующими органами, в том числе в отношении проведения совместных контрольных мероприятий и информационного обмена. Это значительно расширяет базу для анализа и способствует разработке более полных и обоснованных рекомендаций по совершенствованию бюджет- но-финансовой работы.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1.Перечислите и обоснуйте принципы организации ВОФК.

2.ВОФК каких стран организованы на принципе коллегиальности? Опишите положительные и отрицательные стороны коллегиального устройства контрольных органов.

3.ВОФК каких стран организованы на принципе единоначалия? Опишите положительные и отрицательные стороны монократического устройства контрольных органов?

4.В чем важность системности и плановости в деятельности ВОФК?

5.Определите элементы системного подхода в деятельности ВОФК. Дайте характеристику каждому из них.

2.2. Принципы деятельности органов государственного финансового контроля

1. Принцип законности.

Законность — один из ключевых принципов деятельности органов государственного финансового контроля. Поскольку они контролируют в том числе законность ис-

73

пользования общественных финансов и имущества, сами они в этом плане должны быть безупречны.

Законность в деятельности органов финансового контроля провозглашается Лимской декларацией ИНТОСАИ в качестве определяющего условия эффективного контроля.

Принцип законности находит отражение в первую очередь в том, что в своей деятельности счетная палата руководствуется конституционными и законодательными положениями. Нарушение закона повсеместно является основанием для освобождения от должности руководящих работников счетного органа.

Основы реализации принципа законности в работе в работе счетного органа заложены в основных элементах законности: руководство только законом; строгое соблюдение установленного законом мандата счетного органа; ответственность палаты и ее должностных лиц за соблюдение законности.

Счетные органы в своей деятельности должны руководствоваться только законодательными актами. Подзаконные акты, в случаях, когда они являются основой для действий должностных лиц, не соответствующих или нарушающих положения закона, должны приниматься в расчет только в контексте распределения ответственности, а одной из основных задач счетных органов является содействие законодательному признанию и закреплению экономически разумных и обоснованных действий, приобретающих систематический и устойчивый характер. Кроме того, оценка законности действий подконтрольных организаций и лиц должна исключать произвольные, логические и, тем более, бытовые и поверхностные толкования и основываться строго на букве и духе закона.

Законодательством большинства стран предусмотрена защита счетных органов и их высших должностных лиц от внешнего воздействия в политических, популистских, групповых или корыстных целях. Так, законом установлено, что воздействие на должностных лиц счетных органов

74

сцелью воспрепятствовать исполнению ими своих служебных обязанностей либо добиться принятия решения в чью-либо пользу, насильственные действия, оскорбления, а равно клевета либо распространение искаженной информации о выполнении ими служебных обязанностей влекут ответственность, установленную законодательством.

Такая ответственность должна носить уголовный характер. Однако, следует отметить, что, к примеру, Российское уголовное законодательство не содержит специальных норм об ответственности за давление на должностных лиц контрольных органов, что снижает юридическую эффективность указанных положений.

Защитой от внешнего давления как условием соблюдения законности продиктовано также введение гарантий правового статуса высших должностных лиц счетных органов, которые назначаются на должность на установленный в соответствующих законах срок, в течение которого могут быть освобождены от должности только решением законодательного органа на строго определенных основаниях, исключительный перечень которых законодательно установлен.

Другой важной частью принципа законности является строгое соблюдение сотрудниками органов финансового контроля норм законодательства, в том числе и в первую очередь наделяющего их полномочиями. Это в первую очередь требует от них действовать строго в пределах установленной им компетенции, в рамках их задач, функций и полномочий, а для должностных лиц — в соответствии

справами и обязанностями, которыми они наделены. Сотрудники органов финансового контроля должны также соблюдать процедуры, установленные законом для тех или иных действий. В целом, органы финансового контроля и их должностные лица не должны допускать превышения своих функциональных и властных полномочий.

Особо следует отметить установленное именно в целях соблюдения законности положение, запрещающее счет-

75

ным палатам давать политические оценки решениям, принимаемым органами власти и управления по вопросам их ведения.

Принцип законности имеет еще один важный аспект, а именно установление ответственности за соблюдение палатой и ее должностными лицами закона о счетном органе и иных законов. Имеется в виду возможность обжалования их действий в судебном порядке. Органы власти и управления, хозяйствующие субъекты, должностные лица, граждане вправе обратиться в соответствующий суд с заявлением о признании недействительными полностью или частично предписаний счетного органа и действий его должностных лиц.

Предусмотрена также возможность обжалования действий счетного органа и ее сотрудников в административном порядке, например, путем обращения в образовавший его законодательный или представительный орган. Однако следует иметь в виду, что механизм реакции законодательных и представительных органов на такие жалобы отсутствует. Кроме того, счетные палаты не находятся с ними в отношениях административной подчиненности, поэтому какое-либо решение по подобной жалобе не будет служить юридическим основанием для изменения или отмены решений счетного органа. Вместе с тем в некоторых странах законодательное собрание, рассмотрев жалобу на действия палаты, может поставить и решить вопрос об освобождении от должности отдельных высших должностных лиц палаты, если они в рамках своих должностных обязанностей допустили нарушения законодательства или злоупотребления по службе.

Законом предусмотрена ответственность аудиторов счетных палат за результаты деятельности подведомственных им направлений, за сохранность передаваемых проверяемыми организациями документов; всех должностных лиц палаты за достоверность результатов контрольных мероприятий, сохранение государственной, коммерческой

76

и иной охраняемой законом тайны, в отношении зашиты служебной информации.

2. Принцип объективности.

Объективность является определяющим условием эффективной контрольной работы. Без объективности теряется смысл контроля как функции управления, как основной формы обратной связи и базы для принятия управленческих решений. Именно для обеспечения объективного отражения реалий финансово-экономической деятельности счетным органам необходима организационная и функциональная независимость и гласность, чтобы избежать внешнего воздействия. Объективная оценка возможна только на основе законности действий субъектов и объектов контроля, законность — основной критерий объективности. Объективность заключений тем больше повышается, чем выше уровень обобщения получаемой информации, что обеспечивается системностью контрольной работы.

Это имеет особо важное значение для деятельности органов внешнего государственного финансового контроля. Объективность заключений счетных органов обеспечивается несколькими способами. Один из них — установление высоких квалификационных требований к лицам, претендующим на ответственные должности. Так, например, Председателем, заместителем председателя, аудитором Счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов.

Кроме того, законом установлены требования, направленные на то, чтобы в максимальной степени не допустить влияние личных или корпоративных интересов высших должностных лиц палаты на ее деятельность.

В соответствии с российским законодательством, Председатель и заместитель председателя Счетной палаты не могут состоять в родственных отношениях с Президентом

77

Российской Федерации, Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства Российской Федерации, Руководителем Администрации Президента Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации, Председателем Конституционного Суда Российской Федерации, Председателем Верховного Суда Российской Федерации, Председателем Следственного комитета Российской Федерации . Председатель, заместитель Председателя, аудитор Счетной палаты не может быть депутатом Государственной Думы, членом Правительства Российской Федерации.

Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты, аудиторы Счетной палаты не вправе:

1)замещать иные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

2)заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их орга- низационно-правовых форм;

3)заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

4)быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;

78

5)использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

6)получать гонорары за публикации и выступления

вкачестве Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудитора Счетной палаты;

7)получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются собственностью Российской Федерации и передаются по акту в Счетную палату;

8)принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, других общественных объединений и иных организаций;

9)выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренностям государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

10)входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, других органов иностранных некоммерческих неправительственных органи-

79

заций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений;

11)вступать в политическую партию в период осуществления ими своих полномочий. При назначении на должность Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты, аудиторы Счетной палаты обязаны приостановить свое членство в политической партии в случае наличия такового;

12)разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных (должностных) обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей;

13)открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Супруга (супруг) и несовершеннолетние дети Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты или аудитора Счетной палаты также не вправе открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Аналогичные положения отражены в документах ИНТОСАИ и присутствуют в законодательстве большинства стран мира.

Принципу объективности также подчинены все остальные принципы деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Важную роль в обеспечении объективности работы счетных органов играет установление ответственности за достоверность результатов контрольных мероприятий, а

80