Международные стандарты государственного финансового контроля особенности правового регулирования. Учебное пособие
.pdfУчитывая качественные изменения экономической и финансовой деятельности современного государства, XXIII Конгресс ИНТОСАИ принял Московскую декларацию (27.09.2019 г.).
Московская декларация ИНТОСАИ разработана в полном соответствии с основным принципам деятельности высших органов аудита — прозрачности и независимости.
«Мы хотели, чтоб Декларация была максимально инструментальной, чтоб она помогала каждому ВОА в продвижении новых методов и инструментов работы», — заявил Президент ИНТОСАИ Алексей Кудрин, представляя главный документ Конгресса участникам форума.
В основу Московской декларации легли главные выводы XXIII Конгресса ИНТОСАИ. Она определяет основные направления будущего развития государственного аудита. Это:
•обеспечение независимого внешнего надзора за достижением согласованных на национальном уровне целей,
втом числе ЦУР;
•эффективное использование возможностей технологического прогресса;
•усиление значимости работы ВОА для повышения подотчетности и прозрачности государственного управления.
В соответствии с Московской декларацией высшие органы аудита договорились ориентироваться в своей работе на 10 основных принципов:
1) содействие более эффективной прозрачной и информативной подотчетности правительства за результат;
2) развитие стратегического подхода к проведению аудита для достижения национальных целей и приоритетов; 3) предоставление рекомендаций правительству по важным и стратегическим вопросам государственного
управления; 4) продвижение принципа доступности и открытости
данных, открытости исходного кода и алгоритмов;
61
5)использование аналитики данных в аудиторской ра-
боте;
6)поощрение культуры экспериментального мышле-
ния;
7)управление системными рисками в сфере государственного управления;
8)подготовка аудиторов будущего;
9)поиск способов решения проблемы инклюзивности;
10)налаживание эффективного взаимодействия с объектами аудита и расширение сотрудничества с академическим сообществом и обществом в целом.
В рамках ИНТОСАИ было выработано несколько десятков методических рекомендательных документов и стандартов по различным аспектам финансового контроля, включая основополагающие принципы аудита государственного сектора, фундаментальные принципы финансового аудита, аудита эффективности, аудита соответствия, контроля качества, внутреннего контроля, принципы прозрачности и подотчетности, Этический Кодекс и т. д.
Необходимо отметить поддержку Организации Объединенных Наций усилий ИНТОСАИ по гармонизации и унификации принципов и методов государственного финансового контроля.
Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 66/209 «Поощрение эффективности, подотчетности, экономности и транспарентности государственного управления путем укрепления высших ревизионных учреждений», принятая 22 декабря 2011 г., подчеркивает, что эффективность, подотчетность, экономность и транспарентность государственной администрации имеет ключевую роль в осуществлении международно-согласованных целей развития. В резолюции отмечается необходимость наращивания потенциала ИНТОСАИ в качестве инструмента для содействия развитию.
Генеральная Ассамблея ООН признает, что высшие ревизионные учреждения могут выполнять свои задачи
62
эффективно и объективно только, если они являются независимыми от проверяемых объектов и защищены от влияния извне. Также признается важная роль высших ревизионных учреждений в обеспечении эффективности, подотчетности, экономности и транспарентности государственного управления, которая способствует достижению национальных целей развития и приоритетов, а также согласованных на международном уровне целей в области развития.
Генеральная Ассамблея ООН с удовлетворением принимает к сведению Лимскую Декларацию руководящих принципов аудита 1977 года и Мексиканскую Декларацию независимости 2007 года, и призывает государства-члены применять, в соответствии с их национальными институциональными структурами, принципы, изложенные в этих заявлениях.
Далее Генеральная Ассамблея ООН приняла еще несколько резолюций аналогичного содержания (например, Резолюция ГА ООН 69/228 от 19.12.2014 г.).
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
1.Дайте общую характеристику Лимской декларации руководящих принципов контроля.
2.Как Лимская декларация определяет роль и место ВОФК в системе государственного управления?
3.Какие виды, формы и методы финансового контроля отражены в Лимской декларации?
4.Какие принципы деятельности ВОФК выделены в Лимской декларации как основополагающие?
5.Дайте краткую характеристику Мексиканской декларации независимости.
6.Дайте краткую характеристику Московской декларации ИНТОСАИ.
63
ГЛАВА 2. Принципы организации и деятельности органов государственного
финансового контроля
Как правило, в законодательных и иных нормативных актах, регулирующих вопросы организации и деятельности органов государственного финансового контроля, в тех или иных вариациях упоминаются следующие основные принципы их деятельности: законность, системность, объективность, независимость, гласность, что соответствует стандартам ИНТОСАИ. Иногда законодательно утверждены все перечисленные принципы.
Однако встречается и иной набор принципов. Так, например, Счетная палата Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.
2.1. Принципы организации органов государственного финансового контроля
Коллегиальность и единоначалие.
Лимская декларация основных принципов контроля ИНТОСАИ не содержит конкретных рекомендаций в отношении предпочтительной организационной структуры органов государственного финансового контроля. Тем не менее следует обратить внимание на этот вопрос, так как ввиду организационной структуры и структуры деятельности отдельных ВОФК не все положения Лимской Декларации применимы ко всем видам контрольных задач.
64
Анализ законов различных стран показывает, что организационная структура органов государственного финансового контроля различна, мировая практика предлагает три основные формы их функционирования.
В странах англо-саксонской системы права и в тяготеющих к ней правовых системах (США, Великобритания, Канада, Австралия, Израиль, Индия, Малайзия, Таиланд и др.) доминирует монократическая или иерархическая структура высших органов финансового контроля. В этих странах в целях финансового контроля созданы иерархически организованные учреждения под руководством Президента (Председателя) или Генерального аудитора, которые избираются прямыми выборами либо назначаются путем согласования законодательным органом и высшим должностным лицом исполнительной власти и далее самостоятельно определяют структуру и назначают персонал контрольного органа, необходимые для выполнения возложенных на него задач. Законы, предусматривающие такой принцип, содержат мало предписаний по организационной структуре органа государственного финансового контроля.
Среди монократически организованных высших органов государственного контроля определенные особенности отличают Счетную палату Вьетнама. Ее устав наделяет президента палаты правами принимать решения, прежде всего при выполнении контрольных задач Счетной палаты. Вместе с тем структура палаты содержит и определенные элементы коллегиальной организации. Президент Счетной палаты может образовывать контрольный совет (ч. 2 ст. 12), который оказывает ему поддержку при оценке выводов по результатам проверок и отчетов о проверках. Однако положения о контрольном совете позволяют прийти к заключению, что президент не всегда привязан к решениям совета. Если же сохраняется монократическая структура принятия решений, то вряд ли оправдано говорить о коллегиальной организационной структуре.
65
Страны континентальной системы права, имеющие более глубокие исторические традиции в организации финансового контроля, пошли по другому пути. Здесь эта функция возложена на счетные палаты (суды), образуемые высшими органами власти и далее независимыми во внутренних и внешних вопросах своей деятельности (Германия, Франция, Италия, Испания и др.). Они построены по коллегиальному принципу, для которого характерна децентрализация принятия решений и наличие специальных органов, уполномоченных принимать эти решения большинством голосов. Настоящая коллегиальная структура контрольных органов предусматривается законами Германии, Франции, Республики Корея, Чешской Республики, Республики Польша. Важным отличием от иерархически организованных контрольных органов является децентрализация принятия решений. Коллегиально организованные контрольные органы имеют в своем составе специальные органы, принимающие решения, и решения эти принимаются по принципу большинства голосов.
В некоторых случаях контрольные органы имеют несколько органов, принимающих решения. Схожие черты в организационной структуре имеются в Федеральной Счетной палате Германии и Высшей контрольной службе Чешской Республики. Оба контрольных органа имеют как сенаты, состав которых формируется в рамках контрольных отделов, так и большой сенат-коллегию. Членами большого сената-коллегии являются все избираемые или назначаемые извне члены контрольного органа. Полномочия этого органа, кроме прочего, распространяются на утверждение отчетов о ревизиях (частично только по запросу), ревизионных планов и годовых отчетов.
Среди организованных по коллегиальному принципу контрольных органов Суд счетов Франции (счетная палата) имеет одну особенность: он стоит на вершине пирамиды финансово-судебных инстанций и функционирует как орган юрисдикции. Вместе с тем, отдельных предписаний,
66
подчеркивающих коллегиальную организацию Суда счетов Франции, французский закон о Счетной палате не содержит.
Важным вопросом организации внутренней работы в счетной палате является распределение ответственности за результаты контрольных мероприятий и качество экспертных работ, что достигается установлением разумного соотношения коллегиальности и единоначалия.
Как уже отмечалось, в таких странах, как США и Великобритания, независимые контрольные органы представляют собой монократическую и иерархическую структуру. В то же время в таких странах, как Германия, Франция, в организации контрольных органов в наибольшей степени получил применение принцип коллегиальности. То есть мировая практика показывает, что контрольные органы могут эффективно функционировать на основе, казалось бы, противоположных и взаимно исключающих принципов организации.
Представляется, что жесткое единоначалие обеспечивает максимальную степень управляемости организации, оперативность в принятии решений, четкий контроль за соблюдением исполнительской дисциплины и, что наиболее важно, повышает ответственность палаты в целом во внешней среде, поскольку эта ответственность определенно персонифицирована в лице Председателя ВОФК. В то же время коллегиальность в большей степени обеспечивает объективность контроля, качество работ, повышает уровень ответственности отдельных сотрудников за порученное дело, вносит в их работу элемент творчества и инициативы, что существенно повышает их мотивацию. Кроме того, коллегиальность затрудняет давление на сотрудников палаты извне, в том числе, учитывая реалии российской жизни, со стороны недобросовестных чиновников, а также коррумпированных и криминальных элементов. Вместе с тем, коллегиальность удлиняет во времени процесс принятия решений и размывает ответственность палаты во внешней среде.
67
Коллегиальность в принятии окончательных решений является основным принципом организации Счетной палаты Российской Федерации. Законом установлено, что для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизи- онной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образуется Коллегия Счетной палаты. В состав Коллегии Счетной палаты входят Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты. По совместному предложению Председателя Счетной палаты и заместителя Председателя Счетной палаты Коллегия принимает Регламент Счетной палаты, утверждает содержание направлений деятельности, возглавляемых аудиторами Счетной палаты. Коллегия Счетной палаты также по представлению Председателя Счетной палаты утверждает структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты. Кроме того, проект годового плана рассматривается и утверждается Коллегией Счетной палаты. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся также на основании решения Коллегии Счетной палаты.
Системность, плановость.
В Лимской Декларации отмечается, что поскольку проверка лишь в редких случаях может быть всеобъемлющей, то высший контрольный орган использует, как правило, выборочный метод, однако объекты проверки должны отбираться на основе определенной заданной модели, и их количество должно быть достаточно большим для того, чтобы была возможность сделать вывод о качестве и правильности управления финансовыми и материальными средствами.
Принцип системности подразумевает, что в течение определенного периода времени, в данном случае финансового года, контрольный орган должен охватить контрольными мероприятиями все основные группы объектов
68
контроля: бюджет, а в его рамках налоговые и неналоговые доходы, основные расходные статьи и бюджетные строки; внебюджетные фонды; финансовые вопросы управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом; использование заемных средств; взаимоотношения правительственных организаций с банковской средой, финансовые потоки в рамках межбюджетных отношений. С другой стороны, необходимо обеспечить контроль за финансовой работой всех комплексов хозяйства и структурами администрации, не входящими в эти основные комплексы. Реализация такого подхода позволяет иметь более или менее обобщенное, объективное и целостное представление о состоянии работы с финансовыми ресурсами по всем направлениям в их взаимосвязях в первую очередь при рассмотрении основных бюджетных документов — проекта бюджета на следующий год и отчета по исполнению бюджета за истекший финансовый год. Полнота охвата объектов контроля контрольными мероприятиями является одним из наиболее важных факторов и показателей эффективности работы органа финансового контроля.
Принцип системности также определяет необходимость периодичности проведения контрольных мероприятий в одних и тех же организациях и учреждениях, в том числе повторных проверок по устранению ранее выявленных нарушений и недостатков. Это, с одной стороны, повышает эффективность контроля, а с другой стороны, обеспечивает его объективность, поскольку позволяет в динамике отследить позитивные и негативные тенденции в финансовой работе.
Системность и плановость являются важными принципами организации работы органов государственного финансового контроля.
Так, например, счетные палаты строят свою работу на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением феде-
69
рального бюджета с учетом всех видов и направлений их деятельности. Планирование осуществляется на основе разрабатываемых для этих целей технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний.
Планирование должно обеспечивать сбалансированность и комплексность мероприятий стратегического аудита, аудита эффективности и финансового аудита (контроля), а также учитывать взаимосвязь достижения целей стратегического аудита на основе результатов мероприятий аудита эффективности, основанных на данных финансового аудита (контроля).
Счетные палаты самостоятельно несут ответственность за составление и выполнение планов своей работы, проект годового плана рассматривается и утверждается коллегией счетной палаты. Однако есть и важные исключения, продиктованные особенностями государственного управления и спецификой социально-экономических потребностей государства и общества. Так, например, в Российской Федерации обязательному рассмотрению при формировании планов и программ работы Счетной палаты подлежат запросы Президента Российской Федерации, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В ряде законодательных актов о ВОФК системность провозглашается в качестве одного из основных принципов деятельности. Однако в некоторых случаях системность как принцип отдельно не провозглашается, но обеспечивается наличием нормы, согласно которой контроль- но-счетный орган строит свою работу на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения системного контроля за финансовыми ресурсами с учетом всех видов и направле-
70