Избирательное право России. Курс лекций

УДК 342.8 ББК 67.400.8

К 62

А в т о р :

Е.И.Колюшин, профессор кафедры конституционного права им. Н.В. Витрука Российского государственного университета правосудия, д-р юрид.наук, профессор

Р е ц е н з е н т ы :

Н.С. Тимофеев, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова, д—р юрид.наук

А.Ю. Кинев, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, д-р юрид. наук

Колюшин Е.И.

К62 Избирательное право России: Курс лекций. — М.: РГУП, 2019. ISBN 978-5-93916-739-0

Системно представлен курс избирательного права России, регулирующего выборы, как подотрасли действующего конституционного права. Приводятся доктринальные обоснования понятий и институтов избирательного права, рассматриваются тенденции его развития и практики применения, потребности совершенствования в интересах укрепления народовластия.

Адресовано обучающимся по специальности «Правоведение»(уровень «бакалавриат»).

Содержание

Лекция 1. Предмет и источники избирательного права

1.1. Предмет избирательного права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 1.2. Избирательные правоотношения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.3. Источники избирательного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.4. Соотношение понятий «выборы», «избирательноe правo», «избирательный процесс» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Лекция 2. Исторический экскурс и тренды развития избирательного права

2.1. Царское избирательное право . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.2. Советское избирательное право . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.3. Становление и тренды развития современного избирательного права России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Лекция 3. Принципы избирательного права

3.1. Понятие и система принципов избирательного права . . . . . . . . . . . . . . 38 3.2. Значение принципов избирательного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 3.3. Принципы избирательного права и международные избирательные стандарты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Лекция 4. Характеристика (содержание) принципов избирательного права

4.1. Принцип всеобщего избирательного права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 4.2. Принцип равного избирательного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4.3. Принцип прямого избирательного права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 4.4. Принцип тайного голосования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 4.5. Принцип свободных выборов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 4.6. Принцип обязательных и периодичных выборов . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Лекция 5. Права граждан, гарантии и сроки в избирательном праве 5.1. Перечень избирательных прав граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

5.2. Гарантии избирательных прав . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 5.3. Сроки в избирательном праве . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Лекция 6. Избирательные комиссии — организаторы выборов 6.1. Система, виды, независимость избирательных комиссий

в России. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 6.2. Права, обязанности и гарантии члена избирательной комиссии. . . . . 82 6.3. Взаимоотношения избирательных комиссий с государственными и иными органами, организациями, должностными лицами . . . . . . . . . . . 87

Лекция 7. Правовые основы формирования и деятельности избирательных комиссий

7.1. Порядок формирования избирательных комиссий . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 7.2. Компетенция избирательных комиссий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

3

Избирательное право России

7.3. Коллегиальность и гласность — основные принципы деятельности избирательных комиссий. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

7.4. Основания расформирования избирательной комиссии. . . . . . . . . . . . 94

Лекция 8. Порядок выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов в депутаты и на иные выборные должности

8.1. Самовыдвижение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 8.2. Порядок выдвижения кандидатов, списков кандидатов политическими партиями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 8.3. Порядок регистрации кандидатов, списков кандидатов . . . . . . . . . . . 100 8.4. Подписи в поддержку кандидата, списка кандидатов . . . . . . . . . . . . . . 102

Лекция 9. Основания отказа в регистрации, аннулирования и отмены регистрации кандидата, списка кандидатов

9.1. Основания отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов . . . 105 9.2. Основания отмены регистрации кандидата, списка кандидатов . . . . 107 9.3. Основания аннулирования регистрации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Лекция 10. Правовой статус кандидатов и уполномоченных ими лиц

10.1. Правовой статус кандидатов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 10.2. Доверенные лица, уполномоченные представители кандидатов, избирательных объединений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 10.3. Наблюдатели. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Лекция 11. Виды информационного обеспечения выборов

11.1. Информирование избирателей о выборах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 11.2. Понятие и субъекты предвыборной агитации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 11.3. Отличие предвыборной агитации от информирования избирателей о выборах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

11.4. Условия, ограничения, запреты в предвыборной агитации . . . . . . . 133

Лекция 12. Правовой режим отдельных видов предвыборной агитации

12.1. Предвыборная агитация в СМИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 12.2. Агитационные публичные мероприятия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 12.3. Предвыборная агитация посредством печатных, аудиовизуальных и иных материалов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Лекция 13. Голосование и определение его итогов

13.1. Виды голосования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 13.2. Избирательный бюллетень. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 13.3. Определение итогов голосования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

Лекция 14. Определение результатов выборов

14.1. Состоявшиеся, несостоявшиеся, недействительные выборы . . . . . . 161 14.2. Мажоритарные избирательные системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 14.3. Пропорциональные избирательные системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 14.4. Смешанные избирательные системы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 14.5. Отказ от мандата, лишение статуса, замещение вакантных депутатских мандатов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

4

Лекция 1

Предмет и источники избирательного права

1.1. Предмет избирательного права

Избирательное право России является составной частью конституционного (государственного) права. Соответственно предмет избирательного права и предмет конституционного (государственного) права соотносятся как часть и целое1. При этом следует подчеркнуть, что традиционное деление права на отрасли в настоящее время хотя и остается, но теряет прежнее значение. Первостепенное значение имеют как деление права на публичное и частное право, так и расширение ареала их взаимопроникновения при регулировании общественных отношений.

Так, конституционное право, будучи сердцевиной публичного права, в то же время учреждает и закрепляет основы гражданского общества, общественного строя, экономической системы, которые обязательны для частного права и благодаря ему получают правовые механизмы регулирования общественных отношений.

Думается, такой подход распространяется и на избирательное право. Имея принципиально публично-правовую природу, избирательное право в условиях рыночных экономических отношений, которые регулируются, прежде всего, частным правом, не может абстрагироваться от этих отношений, не может не использовать их или их модифицированные элементы в регулировании избирательных правоотношений. Так, в ходе выборов заключаются договоры банковского счета, договоры поставки работ и оказания услуг, осуществляются расчеты между поставщиками и заказчиками избирательной документации и агитационной продукции, производится оплата труда, дополнительная оплата труда членов избирательных комиссий. Возникающие при этом отношения имеют многие внешние признаки частноправовых. Однако доминирование публичного интереса меняет их природу в сторону пу-

1По проблематике предмета конституционного права и соотношения его

спредметом избирательного права существуют и другие позиции вплоть до проведения различий между конституционным и государственным правом, выделения избирательного в отдельную отрасль права. Их критический анализ выходит за пределы вопросов, рассматриваемых в настоящей лекции.

6

1.1. Предмет избирательного права

блично-правовой. В итоге, имея внешние признаки частноправового, правоотношение возникает и развивается как публично-правовое.

Какие общественные отношения, возникающие на выборах и связанные с выборами, должны регулироваться избирательным правом? Отвечая на этот вопрос в первом приближении следует заявить, что речь должна идти о наиболее важных общественных отношениях. В число таковых, видимо, можно включить общественные отношения, которые возникают при установлении и регулировании сроков избирательных кампаний, адекватных конституционному праву избирать

ибыть избранным механизмов организации и проведения выборов со стороны государства, доступа граждан к активному и пассивному избирательному праву, порядка предвыборной агитации, голосования, определения итогов голосования, определения результатов выборов, создания механизмов обжалования неправомерных действий (бездействия) и привлечения к ответственности нарушителей требований избирательного права. Однако и такое видение избирательных правоотношений страдает излишней обобщенностью.

При переходе на более низкие уровни обобщения и тем более –выч- ленении конкретных избирательных правоотношений всякий раз возникает вопрос об обязательности или необязательности, необходимости или избыточности правового регулирования тех или иных общественных отношений на выборах.

При этом, однако, многие общественные отношения, возникающие на выборах, до настоящего времени избирательным правом не регулируются.

Теоретически их можно разделить на две части. Во-первых, есть действия как технического, так и творческого, креативного свойства. И те,

идругие либо не требуют правового регулирования, либо выходят за пределы возможностей такого регулирования. Например, опечатывание пустых ящиков для избирательных бюллетеней, присоединение комплекса обработки избирательных бюллетеней к сети электропитания — технические действия, которые сами по себе едва ли нуждаются в правовом регулировании. Речь может идти о закреплении обязанности их совершения в определенное время и в определенной обстановке. Можно, однако, и по-другому взглянуть на названные процедуры, а именно: считать их избирательными действиями. Теоретическая возможность различных недобросовестных манипуляций с опечатыванием пустых ящиков для голосования может дать основания для по-

7

Лекция 1. Предмет и источники избирательного права

добного вывода. Если опечатывание пустого ящика считать избирательным действием, то необходимость правового регулирования этого действия значительно возрастает и оно должно включаться в предмет избирательного права.

Напротив, такие творческие действия, как выбор цветовой гаммы, графики, стилистики для агитационного материала, могут оказывать большое влияние на ход избирательной кампании и настроения избирателей. Однако в принципе, они едва ли могут быть предметом правового регулирования вообще и избирательного права, в частности.

Немало и таких общественных отношений, которые оказывают влияние на выборы, формирование воли избирателей, теоретически должны, но практически избирательным правом не регулируются по разным причинам. Среди этих причин как сознательное построение правовой пробельности, чтобы расширить пределы усмотрения в поведении участников выборов, так и недостатки, обусловленные отставанием правового регулирования от реальных общественных отношений.

Выборы происходят в течение определенного, чаще всего — де-фак- то заранее известного периода времени, которое приходится на избирательную кампании. Фактически до наступления той или иной избирательной кампании потенциальные ее участники могут предпринимать и нередко предпринимают определенные действия, которые сводятся, в частности, к информированию граждан о путях решения волнующих их проблем. Сами эти действия не регулируются избирательным правом, но последнее может при наступлении избирательной кампании обусловить необходимость оценки таких действий и их результатов с позиции избирательного права. Например, гражданин N до выборов закупил писчую бумагу. Избирательное законодательство к этим действиям не имеет никакого отношения. Гражданин имеет право использовать эту бумагу по своему усмотрению для любых целей. Однако в период выборов гражданин N был выдвинут в качестве кандидата на выборную должность и стал собирать подписи избирателей в свою поддержку. Подписи вносятся в бумажные подписные листы, но избирательное право запрещает N использовать для этих целей закупленную бумагу, т.к. покупка не была оплачена из его избирательного фонда.

После завершения избирательной кампании нормы избирательного права применяются при разрешении споров, возникающих из избирательных правоотношений. Кроме того, организация и деятельность всех избирательных комиссий регулируется, прежде всего, норма-

8

1.1. Предмет избирательного права

ми избирательного права независимо от наличия или отсутствия тех или иных избирательных кампаний.

В итоге можно сделать вывод о предмете избирательного права России.

Предмет избирательного права России — нормы этого права

ирегулируемые этими нормами общественные отношения, возникающие в период выборов и в связи с выборами государственных

имуниципальных органов, должностных лиц.

Речь идет о следующих группах отношений, которые возникают при установлении и/или функционировании: круга выборных органов

идолжностных лиц; принципов избирательного права; круга избирателей, перечня прав избирателя и гарантий этих прав; круга граждан, имеющих право быть избранными, их прав, гарантий и обязанностей; стадий выборов, сроков совершения избирательных действий; прав, обязанностей организаций и лиц, оказывающих содействие проведению выборов; конституционно-правовой ответственности участников выборов и возможности привлечения к другим видам юридической ответственности за правонарушения на выборах.

Имеет ли избирательное право собственный метод регулирования? Думается ответ на этот вопрос может быть отрицательным. Однако есть и другой ответ. Так, С. Д. Князев пишет: «Метод избирательного права заключается в особой концепции (режиме) правового регулирования электоральных отношений, свидетельствующей, наряду с иными обстоятельствами, о выходе избирательного права за традиционные рамки института и обретении статуса подотрасли государственного права, характеризующейся наличием внутренне согласованной горизонтальной и вертикальной структуры.»1 Перечисленные С. Д. Князевым 6 основных черт метода избирательного права (приоритет соответствующего конституционного права, ориентация на создание механизма гарантий избирательных прав, преобладание законодательного регулирования, проявление в юридических принципах, вовлечение в орбиту правого регулирования особых субъектов, определение форм

испособов защиты электоральных отношений) не являются уникаль-

1 Князев С. Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации (проблемы теории и практики): Авт. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1999. С. 6.

9

Лекция 1. Предмет и источники избирательного права

ными. Они в большей степени относятся к содержательным характеристикам избирательного права, которое использует известные конституционному праву России методы регулирования.

При этом в избирательном праве широко используются математические методы. Так, например, известные в мире методики распределения мандатов в пропорциональных избирательных системах связаны с именами известных математиков. Думается, что со временем математики создадут методики определения фальсификаций итогов голосования и результатов выборов, которые получат правовое закрепление, войдут в предмет избирательного права и полученные с их применением результаты могут иметь силу признаваемых судами доказательств.

1.2. Избирательные правоотношения

Демократические выборы представляются совокупностью правовых и фактических отношений. В период выборов обычная жизнь и деятельность людей, общества и государства не останавливаются. Поэтому далеко не все, что происходит в это время, может быть отнесено к избирательным отношениям, а тем более к избирательным правоотношениям.

Избирательные правоотношения в количественном выражении видятся как малая толика общественных отношений даже в период выборов. Поэтому возникает проблема вычленения избирательных правоотношений из огромной массы общественных отношений. Решить ее очень сложно, не впадая в одну из двух крайностей при определении предмета правоотношений:

10