Избирательное право России. Курс лекций

12.1. Предвыборная агитация в СМИ

вынуждены либо вносить исправления в подготовленные для трансляции агитационные материалы, либо заменять их другими, либо терять часть эфирного времени.

Одна из главных целей дебатов как формы предвыборной агитации — донесение до избирателя положений программы избирательного объединения, намерений кандидатов. Освещаемые в электронных средствах массовой информации дебаты являются наиболее эффективной формой донесения до избирателя положений предвыборной программы. Они позволяют избирателю оценивать положения разных программ и самих кандидатов, активно влияют на формирование воли избирателя. Отказ той или иной политической партии от участия в предвыборных дебатах лишает избирателей таких возможностей. Поэтому назрела необходимость закрепления обязанности на участие представителей политических партий в совместных агитационных мероприятиях, проводимых на телевидении и радио. Отказ от участия в таких мероприятиях мог бы повлечь уменьшение бесплатного эфирного времени для данного участника выборов на заранее установленную величину, а повторное уклонение от дебатов — утрату права на бесплатное эфирное время.

В настоящее время отношения по использованию соответствующего эфира регулируются внутренними нормами телерадиовещательных компаний, которые не публикуются, недоступны и непонятны кандидатам, политическим партиям, трактуют избирательное законодательство только в интересах самой телерадиокомпании или правящей политической партии. Нуждаются в регламентации правила, по которым проводятся совместные агитационные мероприятия, происходит публикация иных агитационных материалов в эфире, а также определение стоимости эфирного времени. Это касается решения вопросов отбора тем совместных агитационных мероприятий; определения ведущего журналиста, его прав и обязанностей по отношению к участникам дебатов; публикации материала в прямом эфире или в записи; сроков предоставления материала и его оформления; порядка оформления документов для допуска к эфиру лиц, выступающих по поручению кандидата, политической партии и круге таких лиц. В настоящее время даже перевод опубликованных расценок за 30 секунд эфира в зависимости от величины рейтинга в реальную стоимость для партии нескольких минут конкретного эфирного времени — задача, решение которой известно только самой телерадиокомпании.

141

Лекция 12. Правовой режим отдельных видов предвыборной агитации

Практика избирательных кампаний показывает необходимость законодательного установления периода времени, который собирает на радио и телевидении наибольшую аудиторию. В настоящее время он определяется по усмотрению самой телерадиокомпании по неизвестным законодательству критериям, что влечет весьма субъективные оценки, которые не могут быть опровергнуты в суде. Следовало бы отнести к такому периоду промежутки с 7 до 8 часов и с 19 до 23 часов местного времени.

Следует принять федеральный закон о политической рекламе, который будет регулировать отношения по изготовлению и распространению политической рекламы, в том числе агитационных материалов. Он укрепит понятийный аппарат в области видов и форм политической рекламы. Рекламопроизводители и рекламораспространители пользуются терминами, многие из которых неизвестны ни законодательству, ни избирателям (например, баннер, брандмауэр, штендер1) или трактуются ими по-разному. Тем не менее они употребляются в текстах договоров.

Сами кандидаты далеко не всегда физически могут участвовать во всех агитационных мероприятиях. Поэтому, думается, допустимы минимальные ограничения на участие в них по поручению кандидатов других лиц. Так, избирательное право запрещает депутатам представительных органов всех уровней участвовать по поручению кандидатов, избирательных объединений в агитационных мероприятиях на радио и телевидении.

При этом справедливо наблюдается иной подход применительно к кампании референдума. Пунктом 8.1 ст. 48 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан установлено, что лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности (депутаты представительных органов входят в этот круг), вправе проводить агитацию по вопросам референдума, в том числе на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, выпускать и распространять агитационные материалы, но не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения.

Такой запрет распространяется и на депутатов — руководителей политических партий, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов, что теоретически трудно обосновать. Запрет искусственно обедняет агитационную кампанию, ограничивает возможности информирова-

1 Выносная щитовая конструкция.

142

12.2. Агитационные публичные мероприятия

ния избирателей о программах политических партий на выборах наиболее активными и грамотными представителями этих партий, стимулирует практику регистрации в качестве кандидатов на выборные должности действующих депутатов других представительных органов с одной единственной целью — участие в агитационной кампании на радио и телевидении с заведомым отказом от получения депутатского мандата в случае избрания.

12.2. Агитационные публичные мероприятия

Согласно п. 2 ст. 1 ФЗ «О cобраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» проведение таких мероприятий в целях предвыборной агитации регулируется настоящим Федеральным законом и законодательством Российской Федерации о выборах. Названный Федеральный закон направлен, как сказано в его преамбуле, на обеспечение конституционного права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31 Конституции РФ). Он не упоминает о конституционном праве избирать и быть избранным, не предусматривает никаких особенностей организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований во время избирательной кампании, включая агитационный период, по сравнению с иными одноименными публичными мероприятиями в межвыборный период.

Закон содержит понятия названных пяти форм выражения и формирования мнений, выдвижения требований, включает их в родовое понятие — публичное мероприятие, допускает различные сочетания этих форм в рамках публичного мероприятия, устанавливает порядок организации и проведения публичного мероприятия, гарантии реализации гражданами права на проведение публичного мероприятия (ст. 2).

Публичное мероприятие — отрытая, мирная, доступная каждому, проводимая в одной из указанных форм либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных и религиозных объединений с целью свободного выражения и формирования мнений, выдвижения требований по различным вопросам жизни страны и внешней политики.

143

Лекция 12. Правовой режим отдельных видов предвыборной агитации

Собрание — совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых проблем.

Митинг — массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.

Демонстрация — организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации.

Шествие — массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам.

Пикетирование — форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

Пункт 2 ст. 53 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан содержит бланкетную норму: уведомления организаторов митингов, демонстраций, шествий и пикетирований подаются и рассматриваются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Иными словами эта норма избирательного закона отсылает в части порядка подачи организаторами мероприятий уведомлений и их рассмотрения к Федеральному закону от 19.06.2004 г. №54-ФЗ. Часть 2 ст. 7 этого закона гласит: «Порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации».

В итоге Федеральный закон, регулируя форму и содержание уведомления, сроки его подачи организатором мероприятия в исполнительный орган власти субъекта РФ или в орган местного самоуправления,

вчасти порядка подачи уведомления и их рассмотрения отсылает к закону субъекта РФ.

Федеральный закон от 19.06.2004 г. наделяет адресата уведомления определенными обязанностями (ст. 12), которые можно включать

вупоминаемый избирательным законом порядком рассмотрения уведомления. В стране действует уведомительный порядок проведения

144

12.2. Агитационные публичные мероприятия

названных мероприятий, т. е. для их проведения не требуется разрешения государственных органов или должностных лиц. Последние согласовывают проведение мероприятия по принципу: молчание — знак согласия, т. е. закон не обязывает выдавать организатору мероприятия какие-либо письменные документы о согласовании мероприятия. Однако это правило не лишает органы публичной власти возможностей активного влияния на порядок реализации рассматриваемого конституционного права.

Так, органы исполнительной власти или органы местного самоуправления вправе вносить мотивированные предложения по изменению заявленного места и времени проведения мероприятия, а организатору мероприятия запрещено проводить его, если предлагаемые изменения не согласованы с названными органами. Предложения могут обосновываться необходимостью сохранения и функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, необходимостью поддержания общественного порядка и безопасности граждан, включая участников мероприятия либо иными подобными причинами. Конституционный Суд РФ в Определении от 2 апреля 2009 г. сделал вывод о том, что орган публичной власти не может запрещать или не разрешать проведение публичного мероприятия. При этом законодательное закрепление исчерпывающего перечня мотивов предложений, по мнению Конституционного Суда РФ, необоснованно ограничивало бы возможности органов публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

Организатором мероприятия может быть один или несколько граждан РФ, общественные и религиозные объединения, их структурные подразделения. Не могут быть организаторами мероприятий недееспособные лица, лица, содержащиеся в местах лишения свободы или имеющие неснятую, непогашенную судимость за некоторые виды преступлений, лица, привлекавшиеся два и более раза к административной ответственности за предусмотренные рядом статей КоАП РФ правонарушения (нарушение законодательства о публичных мероприятиях, неповиновение представителю власти, мелкое хулиганство, распространение экстремистских материалов и др.), общественные и религиозные объединения, деятельность которых приостановлена, запрещена либо они ликвидированы.

Организатор должен подать не ранее, чем за 15 дней, и не позднее, чем за 10 дней (при пикетировании группой лиц — не позднее 3-х дней),

145

Лекция 12. Правовой режим отдельных видов предвыборной агитации

до дня проведения мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или в орган местного самоуправления письменное уведомление о проведении мероприятия и согласиться с предлагаемым указанными органами изменениями места и времени проведения мероприятия, если такие предложения последуют. Уведомление не требуется для проведения пикета одним человеком, а также — при проведении публичного мероприятия в единых специально отведенных местах при небольшом числе участников.

Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей его проведения местах, если нет угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы участникам мероприятия. Следует, однако, иметь в виду, что с 2012 г. законодательство и практика развиваются по пути ограничения количества мест проведения публичных мероприятий. Органы исполнительной власти субъекта РФ вправе определять единые специально отведенные места для проведения публичных мероприятий общественно-политического характера.

Законом субъекта РФ устанавливается порядок использования таких мест, нормы их предельной заполняемости, а также — предельная численность участников (100 человек и более) мероприятия, уведомление о проведении которого не требуется.

Например, согласно п. 1.1 ст. 1 Закона Мурманской области от 12.04.2005 № 606–01-ЗМО «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия»1 не требуется уведомления о проведении: собрания; пикетирования, осуществляемого одним участником, за исключением случая, если этот участник предполагает использовать быстровозводимую сборно-разборную конструкцию; иного публичного мероприятия, в котором участвует не более 250 человек в единых специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера в местах, определенных Правительством Мурманской области. Ч. 4 ст. 6 Закона Республики Крым от 21.08.2014 N 56-ЗРК «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов, демонстраций и пикетирований в Республике Крым»2 предусмотрено, что при проведении в специально отведенном месте публичного мероприятия, не требующего подачи уведомления, запреща-

1 Мурманский Вестник. 2005. 15 апреля. №67.

2 Ведомости Государственного Совета Республики Крым. 2014. № 2. Ч. 1.

146

12.2. Агитационные публичные мероприятия

ется использование конструкций и дополнительного оборудования, если это потребует выполнения специальных работ по их монтажу и демонтажу, а также ч. 5 ст. 6 того же Закона Республики Крым предусмотрено, что нормы предельной заполняемости специально отведенных мест определяются с учетом размера земельного участка, его загруженности зелеными насаждениями, зданиями, сооружениями и иных условий, исходя из возможности беспрепятственного нахождения двух человек на одном квадратном метре территории, включая сотрудников органов внутренних дел, обеспечивающих общественный порядок, и представителей средств массовой информации.

Публичные мероприятия вне единых специально отведенных мест, если таковые определены, допускаются только после согласования с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, т. е. фактически требуется предварительное согласие этих органов на проведение мероприятия. При этом отказ в согласовании проведения публичного мероприятия вне единых специально отведенных мест допускается только по двум основаниям: лицо, подавшее уведомление о проведении мероприятия не вправе быть его организатором либо проведение мероприятия в заявленном месте запрещено федеральным законом или законом субъекта РФ.

Запрещается проведение публичных мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к опасным производственным объектам, к резиденциям Президента РФ, зданиям судов, зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы и др. (ст. 8 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан). При нарушении правопорядка, совершении участниками мероприятия противоправных действий проводимое мероприятие может быть приостановлено или досрочно прекращено по требованию уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления.

Применительно к собраниям избирателей, проводимым зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями в помещениях, предусмотренный Федеральным законом от 19 июня 2004 г. порядок их организации и проведения фактически не применяется, потому что ст. 53 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан не предусматривается подача ими уведомления о проведении подобного публичного мероприятия. Избирательным правом предусмотрены разные варианты предоставления помещений зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям (ст. 53 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан).

147

Лекция 12. Правовой режим отдельных видов предвыборной агитации

1. Находящиеся в государственной и муниципальной собственности помещения могут по заявке кандидата, избирательного объединения предоставляться безвозмездно на время, определенное избирательной комиссией. Обязанность предоставления помещения возлагается на его собственника. Помещение должно быть пригодно для проведения агитационного публичного мероприятия в форме собрания. Избирательная комиссия обязана обеспечить равные условия проведения таких мероприятий для всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений. Практически это означает составление комиссией согласованного с собственниками и кандидатами, избирательными объединениями определенного графика использования помещений для проведения агитационных собраний. Избирательное право не устанавливает каких-либо количественных параметров по предоставлению помещений, ответственности собственников за отказ от предоставления кому-либо помещений для агитационных собраний. Поэтому на практике возможны разные варианты реализации описанных положений избирательного права.

2.В случае предоставления помещения, находящегося в государственной, муниципальной собственности или в собственности организации с государственным, муниципальным участием в капитале (более 30%), одному из зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений собственник, владелец помещения обязан предоставить помещение на аналогичных условиях другим кандидатам, избирательным объединениям. О факте и условиях предоставления помещения (безвозмездно или на правах аренды с указанием ее стоимости), а также о времени предоставления помещения другим участникам выборов собственник обязан сообщить в избирательную комиссию. Комиссия обязана разместить эту информацию в сети «Интернет» или другим способом довести ее до сведения других зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений. За невыполнение этих обязанностей предусмотрена административная ответственность должностных лиц как со стороны собственника, так и комиссии (ст. 5.15 КоАП РФ).

3.Находящиеся в частной собственности помещения могут быть предоставлены кандидатам, избирательным объединениям на правах аренды для проведения агитационных собраний. Арендная плата должна быть внесена из избирательного фонда кандидата, избирательного объединения. Действующее избирательное право не обязывает подобного рода арендодателей информировать избирательные комис-

148

12.3.Предвыборная агитация посредством печатных, аудиовизуальных

ииных материалов

сии о фактах предоставления помещений, предоставлять помещения на аналогичных условиях другим кандидатам, избирательным объединениям.

Думается, что проведение свободных выборов в условиях беспристрастного поведения государства и его органов, аффилированных с ними организаций предполагает расширение возможностей кандидатов, избирательных объединений на проведение агитационных публичных мероприятий. Целесообразно значительно сократить сроки подачи и рассмотрения уведомления о проведении мероприятия, ограничить право органов исполнительной власти и местного самоуправления на отказ в согласовании агитационного мероприятия.

12.3. Предвыборная агитация посредством печатных, аудиовизуальных и иных материалов

Избирательное право в понятие «печатные материалы» вкладывает несколько иное по сравнению с традиционным содержание (ст. 54 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан).

Печатные материалы — выпускаемые и распространяемые кандидатами, избирательными объединениями не только, например, листовки, брошюры, буклеты, но и билборды, растяжки.

Не считаются печатными материалами газеты и журналы. Под аудиовизуальными понимаются материалы из звукового и изобразительного ряда (видеозаписи, грампластинки, диапозитивы, кинофильмы, фонограммы и другие).

В качестве иных агитационных материалов в избирательных законах называются только фотографии. На практике под иными агитационными материалами могут подразумеваться концерты и художественные агитационные выступления профессиональных и самодеятельных артистов, агитационные надписи на дорогах, тротуарах и заборах, ручки, значки и сувениры, бейсболки и другое.

Избирательное право разграничивает права кандидатов, избирательных объединений по изготовлению агитационных материалов и права по их распространению (ст. 54 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан).

149

Лекция 12. Правовой режим отдельных видов предвыборной агитации

Общее требование для всех агитационных материалов — требование их изготовления на территории Российской Федерации. Правом изготовления печатных агитационных материалов обладают только заявившие об оказании таких услуг организации и индивидуальные предприниматели, а также — в ограниченных масштабах — сами кандидаты, кроме тех, которые выдвинуты избирательными объединениями в составе списков кандидатов. К числу заявивших об оказании соответствующих услуг по избирательному праву относятся такие организации и индивидуальные предприниматели, которые выполнили два условия. Во-первых, опубликовали и в течение первого месяца избирательной кампании представили в избирательную комиссию сведения о размере и других условиях оплаты работ (услуг). Во-вто- рых, в указанные выше сроки представили в избирательную комиссию сведения о себе: наименование (фамилию, имя, отчество индивидуального предпринимателя, наименование субъекта РФ и населенного пункта, в котором он проживает), юридический адрес и ИНН организации. Как исключение, сами кандидаты вправе без привлечения третьих лиц изготавливать агитационные печатные материалы на собственном оборудовании с оплатой стоимости материалов из своего избирательного фонда.

Изготовлением агитационных материалов, не относящихся к категории печатных, могут заниматься не только заявившие об этом в течение первого месяца избирательной кампании организации и индивидуальные предприниматели, но и другие организации, физические лица по договорам с кандидатами, избирательными объединениями

иоплатой работ из соответствующих избирательных фондов.

Вкаждом агитационном материале, относящемся к числу печатных или аудиовизуальных, должна содержаться информация об изготовителе в установленном избирательным законом объеме (п. 2 ст. 54 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан), указание на тираж, дату выпуска материала и оплату его из средств избирательного фонда.

Правом распространения агитационных материалов обладают

в силу ст. 54 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан кандидаты и избирательные объединения. В силу гражданского законодательства они могут заключать гражданско-правовые договоры

исоглашения с организациями и гражданами на хранение, перевозку

ираспространение агитационных материалов (ст. 702, 785, 779, 785,

150