Избирательное право России. Курс лекций

1.3. Источники избирательного права

Устав определяет наименования выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, срок их полномочий1.

ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан (п. 1 и 2 ст. 11) включает в состав законодательства о выборах и иные нормативные правовые акты о выборах. К их числу следует отнести некоторые акты избирательных комиссий, например, инструкции избирательных комиссий о порядке открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов кандидатов, избирательных объединений на соответствующих выборах, о порядке подачи заявления

оголосовании избирателя по месту пребывания, о порядке голосования с использованием комплексов обработки избирательных бюллетеней. Целесообразно подчеркнуть, что избирательные комиссии относятся к числу правоприменительных органов. Поэтому функция нормотворчества может быть присуща только тем из комиссий, которые относятся к числу организующих соответствующие выборы и может осуществляться в весьма ограниченных, прямо установленных законом случаях.

Сучетом международных обязательств РФ к числу источников избирательного права необходимо отнести и нормы ряда между- народно-правовых документов. Среди них: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. (п. 3 ст. 21), Международный пакт

огражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 25), Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. (ст. 3), Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (статья 3), Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России, но они не имеют приоритета по отношению к Конституции РФ.

1 Например, согласно ст. 4 Устава муниципального округа Теплый Стан г. Москвы представительный орган местного самоуправления называется «Совет депутатов муниципального округа Теплый Стан», срок его полномочий — 5 лет (ст. 5) // Наш Теплый Стан. 2003. 8 декабря (спецвыпуск).

21

Лекция 1. Предмет и источники избирательного права

С 90-х годов ХХ в. возникают предложения о кодификации избирательного права и о принятии Избирательного кодекса России. Проекты такого кодекса дважды вносились в Государственную Думу. В постановлении Государственной Думы от 23 ноября 1994 г. «О проекте федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» было предложено при доработке законопроекта ко второму чтению учесть положения проекта Избирательного кодекса Российской Федерации, внесенного группой депутатов — членов фракции «Яблоко», в части, касающейся демократических основ формирования, деятельности и полномочий избирательных комиссий, гласности в их работе, общественного контроля за проведением выборов, подведения и опубликования итогов голосования, финансового обеспечения подготовки и проведения выборов. Постановление признало целесообразной перспективу разработки Избирательного кодекса РФ с учетом принимаемых федеральных законов

овыборах и практики их реализации. В докладе ЦИК РФ «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации

овыборах и референдумах» на парламентских слушаниях 16 октября 2000 г. председатель ЦИК РФ А. А. Вешняков заявил о том, что после внесения изменений в федеральные законы и окончания очередного избирательного цикла «можно решить вопрос о кодификации избирательного законодательства, определив время такой кодификации.» Второй раз законопроект был разработан под эгидой ассоциации «Голос» и внесен в Государственную Думу в конце февраля 2012 г. группой депутатов фракции «Справедливая Россия». Однако 9 апреля 2012 г. Совет Государственной Думы вернул проект Избирательного кодекса РФ субъекту права законодательной инициативы. Формальный повод для возврата законопроекта — отсутствие заключения Правительства РФ по законопроекту, которое необходимо, потому что принятие Кодекса повлечет расходы федерального бюджета.

На уровне идеи каких-либо активных противников избирательного кодекса нет. На региональной уровне свыше полутора десятков субъектов РФ имеют свои избирательные кодексы. Однако в условиях федеративного государства разработке и принятию избирательного кодекса страны, думается, должна предшествовать теоретическая дискуссия и выработка для практики предложений по вопросу о распределении компетенции между Федерацией и ее субъектами в области избирательного права.

22

1.4. Соотношение понятий «выборы», «избирательноe правo», «избирательный процесс»

Пункт «в» ст. 71 Конституции РФ к ведению РФ относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, регулирование

изащиту прав национальных меньшинств. Согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъекта РФ находится защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств. Поэтому, думается, регулирование избирательных прав — исключительная компетенция РФ. Субъекты РФ не вправе это делать. Что касается защиты этих прав, то она упомянута и в 71,

ив 72 статьях, т. е. субъекты РФ могут и должны защищать избирательные права граждан.

Компетенция субъектов РФ в этой сфере должна быть сведена только к принятию мер по защите избирательных прав в рамках совместной компетенции федерации и субъекта РФ. По этой логике в субъектах РФ избирательные законы должны иметь своим предметом только выбранные из перечисленных федеральным законодателем для введения в субъекте РФ дополнительные меры по обеспечению избирательных прав граждан.

Субъекты РФ не вправе преодолевать федеральное регулирование через региональное, должны исключить любые прямые и косвенные формы противодействия выборам, искажения воли избирателей, возмещать ущерб участникам региональных и местных выборов, права которых незаконно нарушены. В свою очередь Федерация должна обеспечить возмещение субъектам РФ и муниципалитетам прямых

икосвенных расходов, обусловленных проведением федеральных выборов, расходов на обеспечение установленных федеральных гарантий избирательных прав на всех видах выборов.

1.4. Соотношение понятий «выборы», «избирательноe правo», «избирательный процесс»

Теоретическое и практическое значение имеет вопрос о соотноше-

нии следующих понятий: «выборы», «избирательное право», «избирательный процесс». В зависимости от ответа на него находится и понимание системы принципов выборов, избирательного права, избирательного процесса.

Можно выделить три основные позиции: 1) выборы и есть избирательный процесс, в ходе которого основные общественные отношения регулируются избирательным правом; 2) выборы регулируются

23

Лекция 1. Предмет и источники избирательного права

посредством взаимосвязанных, но самостоятельных избирательного права и избирательного процесса; 3) выборы регулируются избирательным правом, часть норм которого и составляет избирательный процесс.

Выборы — многофункциональное явление. Законодательство о выборах (избирательное законодательство) в разной мере регламентирует функции выборов (наиболее детально функцию формирования тех или иных органов, замещения должностей, в значительно меньшей мере другие функции), хотя общая тенденция состоит в расширении предмета правового регулирования.

В соответствии с Конституцией РФ выборы — это непосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3). Понятие выборов дается в ФЗ об основных гарантиях избирательных прав.

Выборы — форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица (п. 9 ст. 2 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав).

Думается, что такое понимание выборов федеральным законодателем значительно уже, беднее конституционного, так как способствует сведению выборов к акту голосования. В действительности выборы представляют собой совокупность всех фактических общественных отношений, которые возникают между избирателями и соискателями права осуществлять публичную власть от имени народа, в том числе и отношений, возникающих при голосовании.

Выборы нередко отождествляют с избирательной системой. Так, С. А. Авакьян понимает под избирательной системой «реально существующий порядок подготовки и проведения выборов»1, показывая варианты возможного отличия этого порядка от того, что закреплен избирательным правом. Нельзя не согласиться с тем, что избирательное право не может регулировать все возникающие на выборах общественные отношения. Однако действующее избирательное право включает в понятие «избирательная система» более узкое и конкрет-

1 Авакьян С. А. Конституционное право России. М., 2014. Т. 2. С. 171.

24

1.4. Соотношение понятий «выборы», «избирательноe правo», «избирательный процесс»

ное содержание. Речь идет о способах, методах определения результатов выборов, т. е. об одной из составляющих последних.

Избирательное право понимается и как перечень возможностей, имеющихся у гражданина в период выборов (субъективное избирательное право), и как нормы, регулирующие порядок предоставления права участия в выборах1. М. В. Баглай под указанным порядком понимает активное и пассивное избирательное право, по сути дела, речь идет все-таки о субъективном избирательном праве и свидетельствует о наличии двух сторон одной и той же медали, называемой избирательным правом.

В итоге можно сделать вывод о том, что понятие «избирательное право» теоретически употребляется в двух значениях: как совокупность правовых норм (подотрасль конституционного права), регулирующих выборы (позитивное избирательное право), и как одно из конституционных прав гражданина. Многие конституционалисты считают, что конституционные права граждан не следует исключать из числа субъективных прав.

Несмотря на различия в формулировках, разные авторы до конца прошлого века не разделяли по содержанию избирательное право и избирательный процесс. Тем не менее при анализе содержания как позитивного избирательного права, так и одноименного субъективного права гражданина обнаруживаются разногласия авторов в понимании содержания избирательного права и содержания избирательного процесса. М. В. Баглай отождествляет избирательный процесс с проведением выборов2. А. А. Безуглов утверждает, что избирательный процесс представляет собой систему стадий или этапов организации и проведения выборов3, т. е. практически также отождествляет его с выборами. О. Е. Кутафин использует понятие «избирательный процесс», не раскрывая его содержание4, а С. А. Авакьян пишет только об избирательном праве.

С1990-х гг. ХХ в. предпринимаются попытки разделить эти явления.

С.Д. Князев полагает «предпочтительным определять избирательный процесс не через деятельность компетентных субъектов, а как систе-

1 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 353. 2 Там же.

3Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России. М., 2001. Т. 2.

С.88.

4 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2006. С. 331.

25

Лекция 1. Предмет и источники избирательного права

му организационно взаимосвязанных и реализуемых в определенной последовательности отношений, опосредующих подготовку и проведение выборов. В этом случае избирательный процесс выступает в качестве естественно необходимого условия осуществления участниками избирательных кампаний принадлежащих им электоральных полномочий и обеспечивает соответствие процедурных аспектов организации и проведения выборов целям и задачам демократического и справедливого формирования представительных основ народовластия»1.

Однако система отношений — это и есть деятельность, т. е. выборы. Можно согласиться с утверждением, что избирательный процесс является условием проведения демократических выборов, но для понимания его содержания такой вывод ничего не дает, так как избирательное право тоже следует считать условием проведения выборов. В итоге выводы С. Д. Князева либо не выходят за рамки признания избирательного процесса совокупностью стадий выборов, т. е. отождествляют его с выборами, либо, если речь идет об опосредующих выборы отношениях, выводят избирательный процесс за пределы и выборов, и избирательного права, что едва ли можно обосновать.

Ю. А. Веденеев и В. И. Лысенко считают, что избирательное право регламентирует аспекты деятельности в ходе выборов, а избирательный процесс «как организационно-правовая форма реализации субъективного избирательного права гражданина отражает технологию непосредственного участия субъектов выборов в осуществлении формирования выборных органов»2. В конечном счете избирательный процесс авторы сводят к совокупности стадий, этапов организации и проведения выборов3, т. е. опять речь идет об определенной последовательности избирательных действий.

Думается, что в основе определения содержания понятия «избирательный процесс» может лежать как логика деления отраслей и норм права на материальные и процессуальные, так и взгляд на выборы как процесс, ряд следующих друг за другом действий. Названные два критерия имеют мало общего друг с другом, поэтому и содержание, вкладываемое в понятие избирательного процесса, различается очень существенно. Поскольку избирательный процесс не претендует на ста-

1 Князев С. Д. Российское избирательное право. Владивосток, 2001. С. 273–274. 2 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации:

учебник / под ред. А. А. Вешнякова. С. 274. 3 Там же. С. 296.

26

1.4. Соотношение понятий «выборы», «избирательноe правo», «избирательный процесс»

тус отрасли права (по крайней мере, в литературе таких предложений нет), постольку разумным основанием для конструирования избирательного процесса может быть существование в избирательном законодательстве процессуальных норм. В этом случае юридически изби-

рательный процесс предстает как совокупность процессуальных норм избирательного права.

Если выборы рассматривать как процесс, состоящий из множества производимых в определенных последовательности и времени действий, процедур, то достоинство такого подхода в следующем. Выборы не сводятся к голосованию, а каждое из избирательных действий не только находится в определенной цепочке, но и имеет самостоятельную ценность, правовую защиту, влияет или может влиять на их результаты. Выборы — кратковременный процесс, поэтому их результаты появятся в любом случае по истечении определенного времени. При этом результаты выборов могут быть получены разными способами: как при соблюдении демократических процедур, так и посредством их нарушения, исходя из того посыла, что количественные показатели перекрывают все остальные. Если, например, высокие показатели явки избирателей на голосование рассматривать в отрыве от учета методов воздействия на граждан, то безусловен вывод о их позитивном влиянии на результаты и легитимность выборов. Однако взгляд на проблему с позиции соблюдения требований избирательного права может привести и к противоположным выводам, если высокий уровень явки избирателей получен за счет нарушения добровольности участия граждан в выборах.

Взгляд на выборы как процесс, протекающий в определенном времени, заставляет оценивать значение сроков совершения тех или иных избирательных действий, но также не дает оснований для разделения избирательного права и избирательного процесса, так как все основные общественные отношения регулируются или должны регулироваться избирательным правом, нормы которого действуют во времени.

Если избирательным процессом считать применяемые на выборах процедуры, технологии, то таковые опять же имеют юридическое значение в случае соблюдения либо нарушения требований избирательного права.

Конструирование различий между избирательным правом и избирательным процессом теоретически едва ли продуктивно, а практически препятствует системному и эффективному правовому регу-

27

Лекция 1. Предмет и источники избирательного права

лированию выборов. Не следует забывать, что стадии выборов, процедуры (технологии по терминологии некоторых авторов) регулируются избирательным правом. Разумеется, могут быть и реально существуют на выборах такие технологии и процедуры, которые не регулируются избирательным правом, но и не должны нарушать его.

Конструирование разных принципов и содержания избирательного права и избирательного процесса в итоге приносит отрицательный эффект. Если избирательное право регламентирует (должно регламентировать) все наиболее важные общественные отношения, которые возникают на выборах, то неясен предмет правового регулирования применительно к избирательному процессу. Если избирательный процесс — совокупность стадий выборов, которые регулируются избирательным правом, то у избирательного права предмет регулирования либо исчезает, либо сводится только к принципам этого самого права. Весьма показательна структура уже упоминавшегося учебника «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» под редакцией А. А. Вешнякова. Он делится на две части: избирательное право и избирательный процесс. В первой части описаны понятие, принципы и источники избирательного права, понятие и виды избирательных систем, а также правовой статус избирателя, кандидата и его представителей, избирательных объединений, избирательных комиссий и наблюдателей. К избирательному процессу отнесены: назначение выборов, регистрация (учет) избирателей, образование избирательных округов и участков, порядок выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов, финансирование выборов, предвыборная агитация и информирование, голосование и определение результатов выборов, разрешение избирательных споров, ответственность за нарушение избирательных прав, Государственная автоматизированная система (далее — ГАС) «Выборы». В то же время авторы далеки от мысли о том, что избирательный процесс не регламентируется избирательным правом. В итоге получается, что предмет избирательного права сначала ужимается до принципов и правового статуса участников избирательных правоотношений, что и называется избирательным правом, а затем расширяется за счет избирательного процесса, в который включаются все наиболее существенные правоотношения, возникающие на выборах.

Разведение принципов избирательного права и избирательного процесса может завести в тупик решение вопросов ответственности

28

Лекция 2

Исторический экскурс и тренды развития избирательного права

2.1.Царское избирательное право

Вусловиях абсолютной монархии подданные не имеют конституционных прав, выборам и избирательному праву как институтам народовластия теоретически в принципе нет места. Однако в действительности возможны некоторые компромиссные варианты, вследствие которых правящий монарх дарует подданным возможность участвовать

вформирования некоторых органов путем избрания или даже — выборов.

Известно, что династия Романовых получила трон в результате избрания. Ранее и в более поздние века в России существовали излюбленные головы, городовые приказчики, старосты, земские дьяки, целовальники и другие лица, которые после избрания жителями утверждались в должности чиновниками.

До введения земств во второй половине ХIХ в., во времена царствования Петра I и Екатерины II, предпринимались усилия по приданию

городскому самоуправлению системного характера.

В1785 г. Екатериной II была издана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», более известная под названием «Жалованная грамота городам». Грамота впервые в России ввела понятие городского общества. Оно состояло из городских жителей, делившихся на шесть разрядов. Каждый из разрядов избирал депутатов в орган сословного представительства — городское собрание. Городское собрание избирало городского голову, бурмистров, ратманов и других должностных лиц. Разумеется, общенационального избирательного права не было и не могло быть. Однако нельзя и отрицать участие части населения в избрании некоторых должностных лиц.

Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости 1861 г., Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., Городовое положение 1870 г. положили начало введению местного самоуправления с присущей ему выборностью на территории значительной части Российской империи. Названные акты можно считать источниками царского избирательного права. Учреждение Государст-

30