Избирательное право России. Курс лекций

Лекция 17

Судебная защита избирательных прав граждан

17. 1. Подведомственность и особенности общих правил судопроизводства в Конституционном Суде Российской Федерации

Решения Конституционного Суда РФ касались принципа равного избирательного права, принципа всеобщего избирательного права,

втом числе избирательных прав военнослужащих, списков избирателей (в частности, вынужденных переселенцев), принципа периодичности выборов, цензов в избирательном праве (возрастного, оседлости, языкового), оценки конституционности смешанной избирательной системы на выборах в федеральный парламент, пятипроцентного «заградительного пункта» для допуска списка кандидатов к распределению депутатских мандатов, конституционности положений избирательных законов о возможности голосования и финансирования агитации «против всех кандидатов (списков кандидатов)», передачи депутатских мандатов региональным группам списка кандидатов, конституционности положения об отмене регистрации федерального списка кандидатов при выбытии из него одного из лиц, занимающих первые три места в общефедеральной части списка, содержания понятия «агитация», конституционности отмены выборов глав субъектов РФ и конституционности возвращения таких выборов, полномочий судов общей юрисдикции при рассмотрении споров о результатах выборов, права кандидата на отказ от участия

ввыборах, правомерности избирательных фондов кандидатов и партий, обращения решения судов к немедленному исполнению и др.

Конституционному Суду РФ подведомственны дела в пределах его компетенции. В его компетенцию входит осуществление контроля за соответствием Конституции РФ федеральных избирательных законов, конституций, уставов субъектов РФ, нормы которых содержат положения избирательного права, а также избирательных законов субъектов РФ в части норм, относящихся к ведению федерального парламента и совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Конституционный Суд РФ также правомочен давать толкование положений Конституции РФ, рассматривать и разрешать споры о компетенции между органами государственной власти по вопросам изби-

191

Лекция 17. Судебная защита избирательных прав граждан

рательного права и проверять конституционность законов по жалобам граждан и по запросам судов.

Общие правила конституционного судопроизводства сводятся к следующему. Для рассмотрения дела необходим повод, каковым является обращение в суд, имеющее формы запроса, жалобы или ходатайства.

Круг субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ зависит от предмета обращения. Так, по вопросам соответствия Конституции РФ законов и иных актов государственных органов с запросами могут обращаться Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, одна пятая часть членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Граждане РФ могут обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобами на нарушение их конституционных прав и свобод. Конституционный контроль распространяется на вступившие в силу акты, т. е. является последующим.

Международные договоры подлежат так называемому предварительному контролю, т. е. до их вступления в юридическую силу. Практике Конституционного Суда РФ неизвестен предварительный конституционный контроль в области избирательных прав граждан.

Обычно конституционный контроль не связан с наличием правоотношений в части действия проверяемого акта, т. е. носит абстрактный характер. Однако по жалобам граждан и запросам судов проверяется конституционность федеральных законов только в контексте судебного рассмотрения конкретных споров и преступлений.

В обращении излагается его основание, т. е. обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемая норма Конституции РФ.

Основные стадии конституционного судопроизводства: 1) внесение обращения в Конституционный Суд РФ и его предварительное рассмотрение; 2) назначение заседания и подготовка дела к слушанию

всудебном заседании; 3) судебное разбирательство (слушание дела

всудебном заседании); 4) принятие итогового решения.

На большинство обращений ответы даются судьями единолично или работниками аппарата Конституционного Суда РФ, и, следовательно, по различным причинам рассмотрение обращений заканчивается на первой из названных стадий.

192

17.1. Подведомственность и особенности общих правил судопроизводства

вКонституционном Суде Российской Федерации

При принятии дела к производству в Конституционном Суде РФ важное значение имеет ответ на вопрос о допустимости обращения. Критерии допустимости, например, по запросам граждан связаны с тем, что речь должна идти только о законе (а не о каком-либо другом правовом акте), который нарушает конституционные права и свободы граждан. Если Суд приходит к выводу, что обращение недопустимо, то он отказывает в рассмотрении обращения. Так, Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению запроса Верховного суда Республики Саха (Якутия) о проверке конституционности ч. 2 ст. 67 Конституции Республики Саха (Якутия)1. Согласно этой норме никто не может быть избран на должность Президента Республики более двух раз. Конституционный Суд РФ констатировал, что запрос поступил, когда в ходе уже начавшейся в Республике Саха (Якутия) кампании по выборам Президента Республики состоялась регистрация кандидатов на эту должность. Данное обстоятельство имеет существенное значение для решения вопроса о допустимости обращения. В этих условиях, каким бы ни было суждение Конституционного Суда РФ, «возбуждение конституционного судопроизводства накануне голосования может неоправданно осложнить избирательный процесс, отрицательно сказаться на волеизъявлении избирателей и в конечном счете повлиять на результаты выборов. Тем самым Конституционный Суд РФ… фактически превратился бы в участника избирательной кампании, что противоречит его предназначению и принципам деятельности». Подобный вывод Конституционный Суд РФ впервые сделал в определении от 20 ноября 1995 г. № 77-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы и запроса Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Дела рассматриваются обычно в порядке очередности, которая устанавливается по времени поступления обращений в суд. Конституционный Суд РФ, однако, может и отступить от этого правила.

Имеются особенности рассмотрения Конституционным Судом РФ отдельных категорий дел.

Основные особенности конституционного судопроизводства по сравнению с другими видами судопроизводства следующие.

Предметом судебного рассмотрения является охрана Конституции РФ. В связи с этим Конституционный Суд РФ рассматривает спор

1 См. Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2001 г. № 216-О.

193

Лекция 17. Судебная защита избирательных прав граждан

о конституционном праве или о компетенции, установленной или вытекающей из Конституции РФ, либо толкование Конституции РФ, либо осуществляет проверку соблюдения порядка выдвижения обвинения Президенту РФ.

Материальные и процессуальные нормы содержатся в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», а сам Суд, приняв в 1995 г. Регламент Конституционного Суда Российской Федерации, участвует в установлении правил судопроизводства.

Критерии допустимости (недопустимости) обращения в Конституционный Суд РФ позволяют Суду по его усмотрению не рассматривать и те дела, которые входят в сферу его компетенции. Применительно к избирательным правоотношениям недопустимыми считаются, например, обращения, которые имеют высокую степень политической остроты, в частности поступили в период начавшейся избирательной кампании.

Обязательный для других судов принцип законности трансформируется в принцип конституционной законности.

В силу приоритета публично-правовых интересов начавшееся производство обычно не может быть прекращено заявителем.

Решения Конституционного Суда РФ (постановления и определения) в соответствии со сложившейся практикой и позицией самого Суда выходят за пределы конкретного дела, превращаются, по сути дела, в обязательную норму. В связи с этим возникает проблема применения решения Конституционного Суда РФ в аналогичных делах.

Решения Конституционного Суда РФ окончательны и не могут быть обжалованы ни в другие государственные органы Российской Федерации, ни в международные суды.

17.2. Подведомственность и подсудность

всудах общей юрисдикции по делам, возникающим из избирательных правоотношений

Дела по заявлениям о защите избирательных прав рассматривают суды общей юрисдикции. Предложение о передаче этой категории дел в ведение конституционных (уставных) судов теоретически, возмож-

194

17. 2. Подведомственность и подсудность в судах общей юрисдикции по делам, возникающим из избирательных правоотношений

но, основано на определенных аргументах1, но практически неактуально, прежде всего по причине отсутствия таковых судов в подавляющем большинстве субъектов РФ. Отдельные попытки действующих конституционных (уставных) судов рассматривать дела, возникающие из избирательных правоотношений, порождают проблемы подведомственности и не находят поддержки федерального законодателя.

Арбитражные суды не вправе участвовать в подобной деятельности, хотя иногда и пытаются это делать. Так, Арбитражный суд Самарской области рассматривал 6 декабря 2001 г. дело по иску телерадиокомпании «Самара» к избирательной комиссии Самарской области о признании недействительным ее решения, установившего перечень средств массовой информации, которые обязаны предоставлять кандидатам в депутаты Самарской губернской Думы бесплатно эфирное время и печатные площади. Включение истца в указанный перечень было признано незаконным, а решение областной избирательной комиссии в этой части недействительным. Более того, определением судьи этого Арбитражного суда от 31 октября 2001 г. в порядке обеспечения иска запрещено областной избирательной комиссии проводить жеребьевку бесплатного эфирного времени названной телерадиокомпании, а кандидатам в депутаты запрещено проводить предвыборную агитацию в теле- и радиоэфире компании «Самара» на бесплатной основе.

В данном случае налицо нарушение подведомственности, так как спор не носил экономического характера.

При проведении выборов, как уже отмечалось, возникают не только избирательные правоотношения, но и другие, в том числе экономические. Правосудие в сфере экономической деятельности в соответствии со ст. 1 АПК РФ осуществляется арбитражными судами. Поэтому арбитражные суды рассматривают экономические споры, в частности между избирательными комиссиями и политическими партиями, между избирательными комиссиями и изготовителями продукции для выборов, между избирательными комиссиями разного уровня по поводу распределения бюджетных средств.

Подведомственность судам избирательных споров с 1993 г. существенно расширилась. Например, результаты парламентских выборов 1993 г. по действовавшему тогда законодательству нельзя было обжаловать в суд. Ныне значительная часть действий или бездейст-

1 Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. А. А. Вешняков. М., 2000. С. 13.

195

Лекция 17. Судебная защита избирательных прав граждан

вие избирательной комиссии, ее должностных лиц на любой стадии избирательной кампании и за пределами таковой могут быть предметом судебного рассмотрения по делам, возникающим из избирательных правоотношений. В то же время следует обратить внимание на то, что вопросы отмены даты выборов, перенесения сроков выборов к подведомственности судов не отнесены1. Поэтому суды отказывают в принятии к производству таких заявлений. Так, Верховный Суд РФ констатировал, что действующее законодательство не наделяет суд общей юрисдикции правом отменить назначенные в установленном порядке выборы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Кроме того, по мнению Суда, сами по себе назначение и проведение указанных выборов избирательных прав заявителя не нарушают2. Иначе говоря, Суд отказал в принятии к производству заявления о нарушении избирательных прав как по мотиву неподведомственности, так и по причине отсутствия нарушенного права заявителя.

Верховный Суд РФ констатировал в определении от 24 января 2006 г. (дело № 83-В05-27), что суд был полномочен признать оспариваемое решение избирательной комиссии незаконным, но признание выборов состоявшимися или несостоявшимися относится к компетенции соответствующей избирательной комиссии.

Общее правило определения подсудности дел состоит в том, что согласно ст. 19 КАС РФ все подведомственные судам общей юрисдикции дела подсудны районным судам в качестве судов первой инстанции, если указанным кодексом не установлено иное. При этом КАС РФ, включая в состав законодательства об административном судопроизводстве и другие федеральные законы (ч. 1 ст. 2), признает установление подсудности такими федеральными законами. Так, п. 2 ст. 75 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав устанавливает подсудность жалоб на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, дел о расформировании указанных комиссий.

Мировые судьи и военные суды в силу КАС РФ не рассматривают административные исковые заявления по делам, возникающим из избирательных правоотношений.

Суд общей юрисдикции субъекта РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции согласно ст. 20 КАС РФ следующие административ-

1 См. Определение Верховного Суда РФ от 7 декабря 2005 г. (дело № 5-Г05-138). 2 См. Определение Верховного Суда РФ от 22 марта 2006 г. (дело № 5-Г06-15).

196

17. 2. Подведомственность и подсудность в судах общей юрисдикции по делам, возникающим из избирательных правоотношений

ные дела анализируемой категории: об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований. Применительно к избирательным правоотношениям речь идет прежде всего об оспаривании норм избирательных законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, актов о назначении выборов, законов и иных актов, утверждающих схемы избирательных округов; о приостановлении деятельности или ликвидации регионального отделения либо иного структурного подразделения политической партии, межрегиональных и региональных общественных объединений; о прекращении деятельности средств массовой информации, распространяемых преимущественно на территории одного субъекта РФ; об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов РФ (независимо от уровня выборов), окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы, по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий; об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы, выдвинутого по одномандатному избирательному округу; об отмене регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнителного органа государственной власти субъекта РФ); об отмене регистрации кандидата, в том числе включенного в зарегистрированный список кандидатов, об отмене регистрации списка кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; о расформировании избирательных комиссий, за исключением расформирования ЦИК; об определении срока назначения выборов в органы государственной власти субъектов РФ, в органы местного самоуправления; о признании неправомочным состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» с последующими изменениями к подсудности этих судов отнесено рассмотрение споров о назначении даты выборов при применении указанного Федерального закона.

Верховный Суд РФ в силу ст. 21 КАС РФ в качестве суда первой инстанции рассматривает следующие административные дела, связанные с защитой избирательных прав граждан: об оспаривании норматив-

197

Лекция 17. Судебная защита избирательных прав граждан

ных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, ряда других государственных органов, включая ЦИК РФ; о приостановлении деятельности или ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных движений; о прекращении деятельности СМИ, продукция которых предназначена для распространения на территории двух и более субъектов РФ; об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий; об отмене регистрации кандидата на должность Президента РФ; об отмене регистрации федерального списка кандидатов, регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный федеральный список кандидатов, об исключении региональной группы кандидатов из федерального списка кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы; о расформировании ЦИК РФ.

Согласно ранее действовавшим редакциям ч. 1 ст. 259 ГПК РФ и п. 10 ст. 75 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав ЦИК РФ имела право обратиться в Верховный Суд РФ «в случае, если указанные в жалобе (жалобах) нарушения (речь идет о нарушениях избирательных прав граждан. — Е. К.) касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение». Верховный Суд РФ был обязан рассмотреть обращение в качестве суда первой инстанции. На практике эта норма ни разу не применялась. Тем не менее Верховный Суд РФ оспорил ее конституционность.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. № 4-П признано, что решение вопроса о наличии или отсутствии оснований для изменения обычных правил подсудности отнесено приведенной нормой к исключительной компетенции ЦИК РФ. При этом ЦИКом РФ решение принимается во внесудебной процедуре и без учета позиции сторон публично-право- вого спора, других лиц, участвующих в деле. Конституционный Суд РФ также обратил внимание на то, что основания для изменения подсудности сформулированы неопределенно. Неясны критерии определения значительного числа граждан и приобретения нарушением особого общественного значения. Более того, Конституционный Суд РФ указал в своем постановлении, что «дела о защите избирательных прав, как правило, затрагивают интересы большого числа избирателей и имеют широкий общественно-политический резонанс». Рассматриваемой нормой ЦИК РФ наделена полномочием принимать обязательные для суда решения по вопросу, относящемуся к сфере правосудия. Конституци-

198

17. 3. Особенности административного судопроизводства по делам, возникающим из избирательных правоотношений

онный Суд РФ признал рассматриваемое положение ГПК РФ и избирательного закона не соответствующим ч. 1 ст. 19, ч. 1 и 2 ст. 46, ч. 1 ст. 47, ст. 118, ч. 1 ст. 120 и ч. 3 ст. 123 Конституции РФ. Законодатель исключил неконституционное положение из федеральных законов.

Действующим законодательством из подсудности Верховного Суда РФ и судов субъектов РФ исключены дела об оспаривании решений

идействий (бездействия) должностных лиц соответственно ЦИК РФ

иизбирательных комиссий субъектов РФ. Эти дела рассматривают районные суды.

17.3. Особенности административного судопроизводства по делам, возникающим из избирательных правоотношений

Совокупный круг лиц, которые вправе обратиться в суд за защитой нарушенных избирательных прав, весьма широк. Административное исковое заявление (избирательное законодательство чаще использует термин «жалоба») в суд согласно ст. 239 КАС РФ, п. 10 ст. 75 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав может быть подано избирателями, кандидатами, их доверенными лицами, избирательными объединениями, их доверенными лицами, политическими партиями, их региональными отделениями, иными общественными объединениями, наблюдателями, прокурором, а также избирательными комиссиями.

Вместе с тем действующее российское законодательство дифференцировало как круг лиц, которые вправе обращаться в суд в зависимости от предмета жалобы, так и сроки обращения с учетом предмета жалобы и стадии избирательной кампании.

Лишение избирательных комиссий права отменять регистрацию кандидатов было сопряжено также с резким ограничением круга лиц, которые могут обращаться в суд по поводу отмены регистрации кандидата. Такого права были лишены избиратели, общественные объединения, доверенные лица зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений и наблюдатели. Ныне с заявлениями в суд об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов могут обращаться только политические партии и другие избирательные объединения, зарегистрировавшие список кандидатов по тому же избирательному округу, кандидаты, которые зарегистрированы по тому же избирательному округу, зарегистрировавшие кандидата, список кандидатов избирательные комиссии, а также прокурор, если основанием отмены реги-

199

Лекция 17. Судебная защита избирательных прав граждан

страции являются злоупотребления свободой информации и (или) экстремизм.

Предусмотрев только судебный порядок отмены регистрации кандидатов, списков кандидатов, федеральный закон ввел в отношении этих процедур большие ограничения. Так, заявление об отмене регистрации может быть подано в суд не позднее чем за 8 дней до дня голосования. Решение суда может быть принято не позднее чем за 5 дней до дня голосования (ч. 5 ст. 240, ч. 1 ст. 241).

Опасения, связанные с тем, что последняя неделя перед днем голосования может превратиться в зону с отложенной ответственностью, на практике подтверждаются редко. Дело в том, что, если нарушения произошли не в день голосования, то на их основании избирательные комиссии не вправе признать выборы недействительными. Теоретически возможна последующая отмена судом результатов выборов за указанные нарушения, но практически, как показывает судебная практика, это маловероятно даже при наличии серьезных нарушений, так как требуется доказать не только факты нарушений, но и (что самое главное) невозможность по этой причине выявить действительную волю избирателей. В итоге последняя неделя перед днем голосования дает кандидатам, политическим партиям значительно большую свободу действий без риска быть исключенными из избирательной гонки.

Для избирательной комиссии основания обращения в суд сформулированы таким образом, что не требуется доказательств нарушения ее прав. Комиссии согласно ч. 5 ст. 239 КАС РФ вправе обратиться в суд в связи с нарушением избирательного законодательства органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избирательным объединением, политической партией, ее региональным отделением, иным общественным объединением, избирательной комиссией. В отличие от жалоб избирателей для принятия заявления к производству не имеет значения, считает или нет соответствующая избирательная комиссия нарушенными ее права, нарушены в действительности или нет ее права.

Избиратели, другие указанные субъекты, за исключением избирательных комиссий и прокуроров, не вправе обращаться в суд за защитой нарушенных избирательных прав других избирателей, других субъектов избирательного процесса (ст. 239). Это правило на практике наполняется очень широким содержанием, так как сам факт правонарушения не имеет юридического значения для принятия дела к рассмотрению. Думается, права

200