Избирательное право России. Курс лекций

1.2. Избирательные правоотношения

Судебная практика знает много попыток решать те или иные реальные или мнимые проблемы, споры, необоснованно переводя их в разряд избирательных правоотношений. Так, К. просил суд признать частично недействующим одно из положений Комплекса мер по обеспечению информирования избирателей о зарегистрированных кандидатах на должность Президента Российской Федерации, политических партиях, выдвинувших кандидатов, утвержденного постановлением ЦИК РФ от 25 мая 2011 г. № 12/128–6, в силу того, что оно не предусматривает информирование избирателей о расходах кандидата. К. усмотрел в этом противоречие нормам Конвенции ООН против коррупции, нарушение его права на получение информации о кандидате и принятие решения в ходе голосования. Суд (решение Верховного Суда РФ от 11 января 2012 г. (дело № ГКПИ11-2048)) пришел к выводу, что нормы названной Конвенции не регулируют вопросы информационного обеспечения выборов глав государств. В связи с этим оспариваемое положение по своему содержанию не может им противоречить.

Теоретически и практически избирательные правоотношения должны занимать свое место в системе общественных отношений, не выхолащивая значение выборов как одной из двух главных форм прямого народовластия, но и не превращая их в тормоз для нормальной деятельности и развития. Такое место находится посередине двух названных крайностей. С этих позиций, например, неясно, почему законодатель не определяет особый режим проведения публичных агитационных мероприятий в период избирательной кампании, особенности гражданско-правовых отношений, возникающих при изготовлении избирательных бюллетеней.

Избирательные правоотношения по природе своей относятся к публичным правоотношениям, которые возникают из урегулированных правом общественных отношений на выборах. Стороны правоотношений, кроме граждан, должны руководствоваться принципом: разрешено то, что предписано законом, правом, а в отношении граждан действует другой принцип: разрешено все, что не запрещено.

Поскольку даже сам человек — существо и частное, и общественное, то регулируемые правом отношения между людьми и, как следствие, между другими субъектами права невозможно абсолютно точно разделить на частноправовые и публично-правовые. Всегда были, есть и будут сферы, в которых происходит взаимопроникновение частноправовых и публично-правовых отношений, а сами сферы действия этих отношений также подвижны в зависимости от особенностей развития общества, государства. В период переходного общества и государства, который наблюдается в современной России, возможны необоснован-

11

Лекция 1. Предмет и источники избирательного права

ные крайности, что имеет место и в развитии избирательного права. Велик удельный вес норм избирательного права, являющихся компромиссом между либеральными и социальными (социалистическими, коммунистическими) подходами.

Поэтому каждый раз при разработке нового избирательного закона практически заново возникают дискуссии по ключевым понятиям

иценностям избирательного права, возможны неожиданные и необоснованные, а также неконституционные решения (таковой, например, была признана действовавшая на федеральных выборах 1999 г. норма закона, в соответствии с которой выбытие одного из кандидатов первой тройки федерального списка без вынуждающих обстоятельств влекло отмену регистрации всего федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы).

Избирательные правоотношения следует разделить на правоотношения общие и конкретные. Считается, что конституционное право избирать и быть избранным возникает у гражданина РФ с наступлением 18 лет. Однако вторая часть этого права (право быть избранным) возникает с 18 лет не на всех выборах. В полном объеме оно появляется по достижении 35-летнего возраста. Конституционное право избирать и быть избранным не прекращается после завершения общих

иконкретных избирательных правоотношений. В межвыборный период действие названного конституционного права не прекращается, так как порождает общие правоотношения, относящиеся к числу избирательных. Они обязывают государство, его органы создавать посредством позитивного избирательного права правовые механизмы проведения свободных выборов. Однако реализовать названное право, как субъективное право гражданина, можно только на выборах

ив связи с правоотношениями, возникшими в период выборов.

Общие избирательные правоотношения либо не имеют субъектов, либо речь идет о взаимоотношениях между народом и государством. Так, идеи свободных демократических выборов, перенесенные в избирательное право, обусловливают необходимость режима подлинных выборов, в рамках которого должны функционировать все субъекты избирательных правоотношений. Общие избирательные правоотношения, в частности, возникают из констатации принадлежности всей полноты государственной власти народу и обязанности государства проводить демократические свободные выборы как форму непосредственного народовластия и для определения конкретных представителей, которые

12

1.2. Избирательные правоотношения

от имени народа будут осуществлять эту власть. К общим избирательным правоотношениям можно отнести правоотношения, возникающие при закреплении в Конституции РФ конституционного права избирать и быть избранным, конституционных основ избирательного права. Поскольку народ посредством выборов делегирует значительную часть власти своим представителям, а государство действует через свои органы и должностных лиц, народные представители и государственные органы обязаны обеспечивать и защищать на выборах интересы народа.

Общие избирательные правоотношения возникают и развиваются как в рамках избирательных кампаний, так и в межвыборный период.

Исключения из этого правила могут быть связаны с введением военного или чрезвычайного положения, в условиях которых любые избирательные правоотношения не могут возникать, а существующие — прекращаются.

Конкретные избирательные правоотношения возникают между сторонами на основе норм избирательного права при наступлении определенных юридических фактов в период с момента опубликования соответствующего решения о назначении выборов и до дня сдачи последнего финансового отчета. При наличии споров возможно их развитие и завершение за пределами избирательных кампаний. Например, суд отменяет решение избирательной комиссии о результатах выборов и обязывает ее принять новое решение.

Законодатель практически идет по пути регулирования избирательных прав через их гарантии, поэтому избирательные правоотношения можно разделить на:

13

Лекция 1. Предмет и источники избирательного права

Разумеется, грань между названными видами правоотношений весьма условна и в значительной мере зависит от формулировки закона и судебного усмотрения.

Можно ли считать сторонами избирательных правоотношений избирательные комиссии и их членов, государственные органы, органы местного самоуправления, средства массовой информации, организации, должностных лиц названных органов и организаций? При ответе на этот вопрос, думается, методологическое значение имеет выработанная судами позиция в отношении средств массовой информации. Суть ее в том, что средства массовой информации публикуют агитационные материалы, но не считаются субъектами агитационной деятельности, то есть не могут заниматься предвыборной агитацией от своего имени. Значит ли это, что они не могут быть стороной избирательных правоотношений?

Поскольку избирательное законодательство наделяет средства массовой информации и правами, и обязанностями, постольку они также являются субъектами избирательных правоотношений. Подобным образом можно рассуждать при решении вопроса об отсутствии или о наличии правосубъектности в том или ином правоотношении. Если организация продает кандидату бумагу, оплаченную из избирательного фонда этого кандидата, то она становится стороной не только гражданско-правовых, но и избирательных отношений, а нормы избирательного права при прочих равных условиях имеют приоритет над нормами гражданского права.

Конкретные избирательные правоотношения возникают на основании действий, а прекращаются на основании событий и (или) действий. К числу таких действий относятся, например, решение о назначении выборов, судебное решение, представление в избирательную комиссию документов о выдвижении кандидата, решение избирательной комиссии о регистрации кандидата на выборную должность, заявление об открытии специального избирательного счета и многие другие. Среди событий как оснований прекращения избирательных правоотношений следует назвать смерть кандидата, объявление военного или чрезвычайного положения.

В зависимости от степени обязательности с точки зрения избирательного законодательства можно выделить:

 обязательные правоотношения — те, от участия в которых сторона не может уклониться в силу требований закона. Например,

14

1.2. Избирательные правоотношения

политическая партия, список кандидатов которой зарегистрирован, обязана представлять в избирательную комиссию экземпляр (фотокопию и др.) любого (кроме публикуемых в средствах массовой информации) своего агитационного материала до его распространения, поэтому правоотношения сторон по поводу представления агитационного материала носят обязательный характер;

факультативные правоотношения предполагают либо участие

вних по желанию стороны, либо выбор вариантов правоотношений для решения одного и того же вопроса. Если избиратель не согласен с тем, что его не включили в список избирателей, то он может обратиться с заявлением о включении в список либо в суд, либо в избирательную комиссию, то есть может выбрать один из двух вариантов правоотношений. После получения избирательного бюллетеня в избирательной комиссии избиратель может продолжить правоотношения с нею, а может и завершить, унеся избирательный бюллетень с собой как сувенир, то есть отношения между избирателем и избирательной комиссией по поводу заполнения бюллетеня и опусканию его в ящик для голосования имеют факультативный характер.

Удельный вес как обязательных, так и факультативных правоотношений на выборах имеет далеко не техническое значение. Думается, что чем выше уровень факультативных правоотношений при совершении избирательных действий, тем больше степень свободы участников выборов. И наоборот, превалирование обязательных правоотношений заставляет участников выборов думать не только и порой не столько о существе избирательной борьбы, а о необходимости вступления в те или иные правоотношения, порой отвлекающие кандидата от ведения избирательной кампании, но их игнорирование может повлечь юридическую ответственность.

Деление правоотношений в зависимости от стадии выборов довольно распространено и признано, хотя по вопросам количества, содержания и наименования стадий выборов в литературе нет единой позиции. Число стадий выборов колеблется у разных авторов от трех до полутора десятков. Делаются попытки проведения различий между стадиями и этапами выборов.

Классификация правоотношений по стадиям выборов, как и любая другая классификация, должна строиться на определенном основании. Разумеется, один и тот же массив может быть классифицирован по разным основаниям, но вряд ли допустимо выделение разных групп

15

Лекция 1. Предмет и источники избирательного права

вследствие применения неидентичных оснований. Между тем в юридической литературе обычно не называют оснований выделения тех или иных стадий выборов, чаще всего молчаливо предполагая либо действие фактора сроков, либо одновременное применение разных оснований классификации. Однако в одни и те же сроки нередко могут осуществляться избирательные действия, имеющие разные цели и задачи. Так, формирование части избирательных комиссий происходит в период предвыборной агитации, но соответствующие действия относятся к двум различным стадиям выборов. Кроме того, количество стадий выборов зависит и от уровня обобщения соответствующих действий, который не должен сильно колебаться. Если, например, считать самостоятельными стадиями выборов назначение выборов и предвыборную агитацию, то вряд ли можно говорить об одинаковом уровне обобщения избирательных действий, так как в одном случае речь идет о принятии государственным органом и опубликовании одного правового акта, а в другом — о множестве фактических и правовых отношений с участием кандидатов, политических партий.

Думается, при вычленении стадий выборов основанием классификации следует считать определенные во времени этапы достижения субъективно значимых целей выборов. При таком подходе можно выделить четыре стадии выборов: 1) определение круга участников выборов; 2) предвыборную агитацию; 3) голосование и определение его итогов; 4) определение результатов выборов.

Выборы — форма массового участия граждан в осуществлении государственной власти.

На первой стадии необходимо определить круг участников правоотношений, среди которых и те, кто приобретает статус избирателя,

ите, кто становится кандидатами на замещение выборных должностей, и те, кто будет заниматься организацией и проведением выборов. Суть второй стадии — агитационная борьба между кандидатами, политическими партиями. На третьей стадии происходит голосование

иподсчет числа избирателей, принявших участие в выборах и в голосовании, числа голосов избирателей, поданных за конкурентов. Трансформация чисел, полученных на третьей стадии, в мандаты конкретных лиц не в последнюю очередь зависит от применяемой на выборах

16

1.3. Источники избирательного права

избирательной системы. Поэтому целесообразно определение результатов выборов выделять в отдельную стадию, четвертую стадию.

Особое место занимает финансирование выборов, которое едва ли можно считать стадией выборов, т. к. оно происходит в течение всех стадий и оказывает то или иное влияние на каждую из них.

Избирательные правоотношения можно также классифицировать по видам выборов: федеральные, региональные, муниципальные (местные), каждый из которых, в свою очередь, подразделяется в зависимости от формируемого органа или избираемого должностного лица (Президент РФ, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования), очередности (первые, очередные, досрочные, дополнительные, повторные дополнительные, а также повторное голосование).

Основаниями классификации избирательных правоотношений можно считать и источники избирательных прав: Конституция РФ, международно-правовой акт, правовая позиция Конституционного Суда РФ, федеральный закон, закон субъекта РФ, иные источники.

1.3. Источники избирательного права

Конституция РФ создала конституционные основы избирательного права. В статье 3 она объявляет референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа, а в ст. 32 провозгласила конституционное право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Предусмотрено, что порядок выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ определяется федеральным законом. Конституция РФ дала законодателям очень большую свободу усмотрения в регулировании выборов.

Конституция РФ уделила внимание принципам избирательного права применительно к выборам Президента РФ (всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании), в ст. 81 установила некоторые требования к кандидатам на должность Президента РФ (не моложе 35 и постоянное проживание в Российской Федерации не менее 10 лет), срок полномочий Президента РФ (6 лет), запретила

17

Лекция 1. Предмет и источники избирательного права

для одного и того же лица занимать эту должность более двух сроков подряд. Статья 82 Конституции РФ содержит текст присяги народу при вступлении в должность Президента РФ и обязанность принесения такой присяги в торжественной обстановке в присутствии парламентариев и судей Конституционного Суда РФ.

Конституция РФ устанавливает количественный состав Государственной Думы (450 депутатов) и возрастной ценз для депутата (21 год). Что касается запрета для депутатов Государственной Думы быть одновременно членом другой палаты Федерального Собрания или депутатом иных представительных органов (ч. 2 ст. 97 Конституции РФ), то он по действующему избирательному праву не ограничивает пассивное избирательное право лиц, являющихся депутатами Государственной Думы. В отношении всех других видов выборов конституционное регулирование отсутствует.

Такая лапидарность конституционного подхода к регулированию выборов объясняется обстановкой, в которой составлялся проект Конституции РФ. Одной из главных была задача отмежеваться от советских конституций, в т. ч. — от советской избирательной системы. Отсутствовали также ясность относительно круга избираемых гражданами органов и должностных лиц, принципов выборов, применяемых избирательных систем. В итоге, эти вопросы выпали из традиционного предмета конституционного регулирования. Пробельность Конституции РФ является одной из причин очень частого изменения избирательного законодательства, изменений круга выборных органов и должностных лиц, попыток обоснования конституционности возможных введений имущественных, налоговых и социальных цензов, манипулирования содержанием понятий «выборы» и «избрание».

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее ФЗ об основных гарантиях избирательных прав) имеет так называемый рамочный характер. Все другие правовые акты о выборах, включая и другие федеральные законы, не должны ему противоречить. Закон со многими изменениями (более 100) действует на выборах всех видов. Исторически это третий федеральный закон подобного рода. Первый был принят в декабре 1994 г., второй — в сентябре 1997 г. (существенные изменения в марте 1999 г.).

Действие федеральных законов от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и от 22 февраля 2014 г.

18

1.3. Источники избирательного права

№20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» распространяется на соответствующие федеральные выборы. Ранее в мае 1995 г., декабре 1999 г., принимались законы о выборах Президента РФ. Федеральный закон о выборах Президента РФ от 10 января 2003 г. с многочисленными изменениями действовал и на последних выборах Президента РФ в 2018 г. В июне 1995 г., июне 1999 г., декабре 2002 г., мае 2005 г. и феврале 2014 г. принимались федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Различие мнений по вопросу сохранения пропорциональной избирательной системы или возвращения к смешанной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы отразилось и в работе над проектами последнего федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы. Первоначально законопроект был внесен Президентом РФ в феврале 2012 г., но не рассматривался, а через год отозван субъектом права законодательной инициативы. 1 марта 2013 г. Президентом РФ внесен новый законопроект о выборах депутатов Государственной Думы. После принятия парламентом страны закон подписан Президентом РФ 22 февраля 2014 г. Однако до выборов депутатов Государственной Думы 2016 г. было принято 8 федеральных законов, вносящих изменения в названный избирательный закон.

Федеральные законы от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», учитывая распределение компетенции между федерацией и ее субъектами, между государственными органами и местным самоуправлением, позволяют субъектам РФ и местному самоуправлению вносить свой вклад в избирательное право России.

Федеральный закон от 26 ноября 1996 г.№138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в настоящее применяется очень редко. Он появился в условиях противодействия введению выборных институтов местного самоуправления со стороны некоторых региональных властей. Законом утверждено в качестве приложения к нему «Временное положение о проведении выборов

19

Лекция 1. Предмет и источники избирательного права

депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Нормы избирательного права содержатся и в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. №95-ФЗ «О политических партиях», гл. VIII которого регламентирует участие политических партий в выборах и референдумах. Он также, в частности, закрепляет, что устав политической партии должен содержать положения, определяющие порядок выдвижения политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления, основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией зарегистрированных кандидатов на выборные должности, порядок исключения из списка кандидатов (ст. 21).

Федеральный закон от 10 января 2003 г. №20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе «Выборы» (далее Федеральный закон о ГАС-Выборы) определяет правовой статус этой единой территориально — распределенной автоматизированной информационной системы, которая в настоящее время обслуживает в разной мере все виды проходящих в стране выборов и референдумов.

В субъектах РФ создана собственная законодательная база выборов. Она включает регулирующие выборы нормы конституций, уставов субъектов РФ и несколько избирательных законов. В большинстве из субъектов РФ действуют по 3 закона о выборах соответственно: главы субъекта, законодательного органа, органов

идолжностных лиц местного самоуправления. В 15 субъектах РФ (Республики Башкортостан и Татарстан, г. Москва, 3 края: Алтайский, Приморский и Хабаровский, 9 областей: Белгородская, Владимирская, Воронежская, Костромская, Курская, Псковская, Свердловская, Тверская и Тюменская) имеются избирательные кодексы, которые регламентируют все виды выборов на региональном

иместном уровнях.

Уставы муниципальных образований содержат нормы избирательного права. Так, устав муниципального образования в соответствии с установленными региональным законом видами избирательных систем определяет ту избирательную систему, которая применяется на муниципальных выборах в данном муниципальном образовании.

20