Избирательное право России. Курс лекций

Лекция 15

Финансирование выборов

15.1. Понятие финансирования выборов

Финансирование выборов — базовое понятие, на котором должно строиться регулирование. Избирательное право пока не определяет его содержание, хотя и широко использует. В литературе употребляют также понятия «финансирование избирательных кампаний»,»финансирование предвыборной агитации», «политическое финансирование»1. Они имеют право на применение, но неравнозначны финансированию выборов.

Финансирование выборов — все действия, направленные на прямое и косвенное финансовое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов, не ограниченные рамками избирательных кампаний.

Прямое финансирование выборов — перечисление, поступление, расходование, учет, отчетность и другие действия, влекущие за собой движение бюджетных и иных финансовых ресурсов государства, организаций, граждан, оказывающих влияние на волеизъявление избирателей на выборах.

Косвенное финансирование выборов связано с оказанием финансовой и материальной поддержки кандидатам, политическим партиям, предоставлением бесплатного эфирного времени для целей выборов, распространением бесплатной информации о кандидатах, предоставлением налоговых льгот, содержанием избирательных комиссий, информационных систем, направленных на обеспечение выборов.

Наличие косвенного и прямого финансирования выборов ставит перед теорией, законодателем и практикой проблему их соотношения и регулирования. Вопрос не может стоять так: либо косвенное либо прямое финансирование. Теоретически и практически оба вида финансирования выборов существуют взаимосвязано. Вопрос в том: ка-

1 См., наример: Колюшин Е. И. Право и финансирование выборов. М., 1998. С. 14–27.

172

15.1. Понятие финансирования выборов

ково их регулирование? Косвенное финансирование выборов должно регулироваться, прежде всего, с помощью законодательства о финансировании политических партий и других общественных организаций, а также законодательства, регулирующего финансирование избирательных комиссий, специальных программ и организаций, связанных напрямую с решением проблем выборов и избирательного права. Прямое финансирование целесообразно регламентировать специальными законами о финансировании избирательных кампаний.

Центральные проблемы модели финансирования выборов связаны с отношением к государственному и негосударственному финансированию.

Теоретически существуют два пути решения проблемы: первый — только государственное финансирование и, соответственно, запрещение негосударственного финансирования в любой форме; второй — сочетание государственного и негосударственного финансирования выборов.

Второй путь представляется более приемлемым. Во-первых, мы на него уже встали и по этому пути идет большинство стран мира. Опыт зарубежных стран показывает, что государство так или иначе участвует в финансировании выборов, прямо или косвенно субсидирует партии, средства массовой информации в связи с их участием в выборах. Во-вторых, этот путь позволяет использовать негосударственные средства, ослабляя тем самым нагрузку на бюджет. В-третьих, рассматриваемый путь дает возможность построения разных моделей финансирования выборов с учетом региональных особенностей. Он позволяет в зависимости от условий регулировать удельный вес государственного и негосударственного финансирования, ужесточать или ослаблять правила использования тех или иных средств.

Вместе с тем низкая эффективность государственного регулирования частного финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий может актуализировать вопрос о запрете негосударственного финансирования. Конституция РФ позволяет это сделать, так как не регулирует вопросы финасирования выборов. Следует, однако, учитывать, что переход на полное государственное финансирование избирательных кампаний кандидатов, политических партий не решит многих проблем эффективности такой модели регулирования и породит новые проблемы.

Одна из ключевых — проблема выбора методов и отраслевой принадлежности правового регулирования отношений финансирования

173

Лекция 15. Финансирование выборов

выборов. Если эти отношения рассматривать как имущественные, то логично их регулирование частным правом. Такой подход теоретически неприемлем как противоречащий природе выборов. Выборы — публично-правовой институт, суть которого — осуществление публичной власти в разных ее формах.

Финансирование выборов с точки зрения избирательного права осуществляется по двум направлениям:

15.2. Финансирование организации и проведения выборов

Расходы на организацию и проведение выборов финансируются из соответствующего бюджета, хотя на практике нередки случаи совмещения выборов разного уровня, что влечет уменьшение нагрузки на нижестоящие бюджеты либо полное их освобождение от расходов на выборы.

Министерство финансов РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальные органы перечисляют средства избирательным комиссиям, организующим выборы. Последние распределяют средства между нижестоящими комиссиями. Часть средств перечисляется государственным органам, которые обязаны содействовать организации и проведению выборов.

В целом механизмы финансирования организации и проведения выборов нельзя считать окончательно сложившимися.

Большое значение имеют методики расчетов средств на организацию и проведение выборов. Они фактически применяются, но до настоящего времени неизвестны избирательному праву.

Счета избирательных комиссий открываются в расчетно-кассовых центрах Центрального банка РФ. На выборах участковые (нередко

174

15.2.Финансирование организации и проведения выборов

иокружные) избирательные комиссии не имеют собственных счетов, получая только наличные средства в территориальных либо окружных избирательных комиссиях. Значительные средства также расходуются вышестоящими избирательными комиссиями на обеспечение деятельности участковых избирательных комиссий.

Разумеется, отсутствие собственного счета не укрепляет самостоятельности участковой избирательной комиссии. Однако кажущееся очевидным решение вопроса путем открытия счетов участковым избирательным комиссиям не находит поддержки со стороны финансистов и глав муниципальных образований, которые не без основания полагают, что открытие и ведение дополнительно нескольких десятков тысяч (до 100 тыс.) счетов участковых избирательных комиссий — излишнее усложнение финансирования выборов.

Действующее законодательство и практика продолжают следовать некоторым традициям косвенного финансирования расходов на выборы

исодержание избирательных комиссий. Речь идет о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления отчасти в силу законов, отчасти в силу сложившихся традиций и добрых отношений предоставляют избирательным комиссиям всех уровней бесплатно помещения на весь срок их полномочий, а также обеспечивают бесплатную охрану комиссий, предоставляют некоторые другие бесплатные услуги. Так, законодательно определено безвозмездное предоставление избирательным комиссиям необходимых помещений, в том числе и для хранения избирательной документации, транспорта, средств связи и технического оборудования. Соответствующая обязанность возложена на государственные и муниципальные органы, учреждения и их должностных лиц. Глава администрации муниципального образования (п. 1 ст. 61 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав) обязан безвозмездно предоставить помещение для голосования в распоряжение участковой избирательной комиссии. Реализация этих норм сопряжена с трудностями. Думается, что государство должно возмещать, прежде всего органам местного самоуправления, все расходы, связанные с организацией

ипроведением федеральных и региональных выборов.

Избирательные комиссии обязаны отчитываться о расходовании бюджетных средств на выборы перед представительными органами. Де-юре избирательная кампания на всех выборах продолжается до дня представления финансового отчета избирательной комиссии в соответствующий представительный орган.

175

Лекция 15. Финансирование выборов

15.3. Избирательный фонд кандидата, избирательного объединения

Избирательный фонд — денежные средства на специальном избирательном счете кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, которые аккумулируются и расходуются в установленном законодательством порядке.

Законодательство за короткое время прошло сложный путь от отрицания таких фондов, через их допущение посредством признания права на создание и управление со стороны кандидатов, избирательных объединений до превращения названных фондов в обязательный атрибут всех выборов. Последнее оказалось не учитывающей реальности жизни крайностью. Действующее избирательное право справедливо допускает проведение кандидатами избирательных кампаний без избирательных фондов в сравнительно небольших муниципальных образованиях. Так, в избирательных округах с числом избирателей не более 5 тыс. кандидаты на муниципальных выборах не обязаны создавать избирательные фонды при условии письменного уведомления избирательной комиссии об отказе от финансирования своих избирательных кампаний (ст. 58 ФЗ об основных гарантиях).

Избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, обязаны создавать избирательные фонды без каких-либо исключений. Создание такого фонда (практически — открытие специального избирательного счета) является одним из обязательных условий регистрации списка кандидатов.

Избирательный фонд — публично-правовое образование, имеющее строго целевое назначение и временный характер. Поэтому вопросы владения, пользования и распоряжения избирательным фондом не могут регулироваться гражданским правом, а составляют предмет специального правового регулирования средствами избирательного права. Кандидат, избирательное объединение не являются собственниками избирательного фонда, но на выборах управляют им сами либо поручают управление своим уполномоченным представителям по финансовым вопросам.

Избирательный фонд считается созданным со дня открытия по разрешению избирательной комиссии специального избирательного сче-

176

Лекция 16

Информационные технологии и технические средства на выборах: правовое регулирование и фактическое использование

16.1. Государственная автоматизированная система «Выборы»

Государственная автоматизированная система «Выборы» — это федеральная территориально-распределенная автоматизированная информационная система, которая функционирует на федеральном уровне, в каждом из субъектов РФ и на уровне каждой территориальной избирательной комиссии.

Государственная автоматизированная информационная система «Выборы» (далее — ГАС-«Выборы» или — Система) — одна из гарантий реализации избирательных прав граждан на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах. Система используется в процессе подготовки и проведения референдумов, а также — при решении других задач, которые не связаны с выборами и референдумами (в частности, данные из регистра избирателей используются при определении круга присяжных заседателей в судах).

ГАС-Выборы была создана в соответствии с указом Президента РФ от 23 августа 1994 г. №1723. ЦИК РФ была определена в качестве генерального заказчика Системы, срок сдачи первой очереди в опытную эксплуатацию в первом квартале 1996 г. Первоначально с ее помощью решалась задача только предварительного определения результатов федеральных выборов. Речь шла об обработке протоколов участковых избирательных комиссий в территориальных комиссиях, передаче информации в вышестоящие комиссии и ЦИК РФ с целью установления предварительных результатов выборов Президента РФ в 1996 г.

В дальнейшем происходило и происходит в настоящее время расширение функций и задач по использованию Системы в процессе подготовки и проведения избирательных кампаний. В настоящее время

178

16.1. Государственная автоматизированная система «Выборы»

избирательные законы и иные акты содержат много прямых указаний на возможность или обязательность использования ГАС-«Выборы» при подготовке к выборам, совершении избирательных действий на всех стадиях избирательных кампаний всех уровней. Фактически ГАС-«Выборы» в настоящее время вышли за пределы чисто информационной, так как часть содержащихся в ней документов позволяет их использовать отдельно или в сочетании с другими документами для совершения юридически значимых действий.

Правовое положение Системы и ее ресурсов определяется законодательством о референдумах и выборах, а также: Федеральным законом от 10 января 2003 г. от №20-ФЗ «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», Федеральными законами от 27.07.2006 г. №149-ФЗ «Oб информации, информационных технологиях и о защите информации» и от 6.04.2011 г. №63-ФЗ «Об электронной подписи», указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами ЦИК РФ1. Субъекты РФ и муниципальные образования не вправе регулировать функционирование ГАС-«Выборы».

Система функционирует на основе принципов соблюдения конституционных прав граждан при обработке информации о них, обеспечения гласности деятельности избирательных комиссий, сочетания централизации и децентрализации, недопустимости вмешательства в информационные процессы органов, должностных лиц и организаций, которые по закону не могут вмешиваться в такие процессы, обеспечения безопасности и других.

Среди последних следует особо выделить запрет подключения Системы к сети «Интернет». Он влечет организационнотехническую обособленность ГАС-«Выборы» от сети «Интернет», невозможность использования ее и прямого обмена информацией между сетями «Ин-

1 Например, Указом Президента РФ от 29.02.2008 г. утверждено Положение о выборах депутатов Законодательного собрания Иркутской области первого созыва, которое предусматривало (п. 5) использование ГАС-Выборы; Постановление ЦИК России от 23.12.2015 № 319/1819–6 «О Регламенте использования Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» для контроля за работой в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации с обращениями, поступающими в ходе подготовки и проведения выборов и референдумов в Российской Федерации» // Вестник ЦИК России. 2015. № 12.

179

Лекция 16. Информационные технологии и технические средства на выборах: правовое регулирование и фактическое использование

тернет» и ГАС-«Выборы». Такой запрет не препятствует размещению в сети «Интернет» определенной избирательным правом информации из ГАС-«Выборы». Запрещено также подключение к иным информационным системам и сетям связи, но, в отличие от Интернета, эти запреты действуют только в период выборов и не препятствуют подключению к сетям, которые применяются в ГАС-«Выборы».

По содержанию аккумулируемая и обрабатываемая Системой информация делится на: информацию о персональных данных, картографию, информацию о ходе и итогах голосования, результатах выборов, референдумов, информацию о деятельности избирательных комиссий, информацию об избирательных фондах кандидатов, избирательных объединений, информацию о нормативных правовых актах о выборах и референдумах, иную информацию.

Cодержащуюся в Системе, относящуюся к выборам информацию и изготовленные с ее применением документы нужно классифицировать по юридическому значению на несколько видов:

180